過(guò)去五年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，讓人們更加深刻地了解到就業(yè)和收入風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際貿(mào)易的下跌或動(dòng)蕩可能會(huì)導(dǎo)致失業(yè)、工廠倒閉，以至一些國(guó)家的社會(huì)動(dòng)蕩。中國(guó)最近一項(xiàng)調(diào)查顯示，全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)震蕩所引發(fā)的中國(guó)制造業(yè)需求疲軟，已經(jīng)導(dǎo)致農(nóng)民工的失業(yè)率從2011年8月的3.4%上升至2012年6月的6%。

早在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)初現(xiàn)時(shí)，中國(guó)官方統(tǒng)計(jì)的失業(yè)率便已開(kāi)始上升，并且農(nóng)民工大量失業(yè)，其中近3000萬(wàn)人不得不回鄉(xiāng)等待經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。在此背景下，中國(guó)民眾越來(lái)越迫切希望政府幫助他們降低就業(yè)和收入風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)不足為奇。

中國(guó)新領(lǐng)導(dǎo)層顯然已充分認(rèn)識(shí)到這一挑戰(zhàn)，將“提高人民的福祉”擺在政治議程的首位。由于農(nóng)村人口持續(xù)向城市遷移仍是今后數(shù)十年內(nèi)的一大特色，如何建立一種全新的、更公平的、更具包容性的社會(huì)公約也就擺在了眼前。

我們相信，如果應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的努力能夠順利地建立一種新的社會(huì)公約，不僅有助于帶來(lái)更大的社會(huì)凝聚力，而且也可能促發(fā)更高的經(jīng)濟(jì)效益。這種迫切的需要不僅是出于宏觀經(jīng)濟(jì)的原因，如需要降低儲(chǔ)蓄率、增加家庭消費(fèi)，同時(shí)也是因?yàn)?，如果勞?dòng)力市場(chǎng)缺乏一個(gè)現(xiàn)代化的和包容性的制度作為風(fēng)險(xiǎn)保障，這必將阻礙中國(guó)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市化發(fā)展。

建立一種更具包容性的社會(huì)保障體系也會(huì)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的決策者期望在實(shí)施社會(huì)保障體系改革時(shí)，能避免其他國(guó)家在實(shí)施福利計(jì)劃時(shí)所遇到的陷阱。

例如，許多歐洲國(guó)家一直在努力，尤其是南歐仍在苦苦掙扎——改革勞動(dòng)力市場(chǎng)、創(chuàng)造更好的激勵(lì)機(jī)制、鼓勵(lì)公司增加就業(yè)、促使工人提高效率。而以前的政策往往降低了這些刺激努力工作的激勵(lì)措施，使得福利制度既昂貴又低效。

這些都是完全合理的擔(dān)憂。但這些失誤并不一定會(huì)重復(fù)，中國(guó)的創(chuàng)新型政策思路不應(yīng)該因?yàn)閾?dān)心落入同樣的陷阱而固步自封。

社保雙軌制弊病

在充滿創(chuàng)新思維和實(shí)踐的中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策要素中，失業(yè)保險(xiǎn)政策尤為重要。盡管城市地區(qū)已經(jīng)在實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)政策，但它所覆蓋的城鎮(zhèn)職工比例較低（不到39%），并且實(shí)際上還呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這意味著那些參加保險(xiǎn)的人大多是大企業(yè)的職工，其中很多都是國(guó)有企業(yè)或公共部門(mén)。而且，現(xiàn)有制度的融資手段具有諸多不良后果，比如，失業(yè)保險(xiǎn)福利無(wú)法在地區(qū)或司法管轄區(qū)之間轉(zhuǎn)移。

目前中國(guó)社保體制的安排體現(xiàn)了雙軌制和割裂性——該體制對(duì)待不同類型公民（城鎮(zhèn)居民或農(nóng)村居民）的方式截然不同——就像中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活諸多其他方面那樣。尤其是現(xiàn)有體制幾乎沒(méi)有覆蓋農(nóng)民工，甚至經(jīng)常主動(dòng)將他們排除在外。

圖一明確顯示了這一體系的弊?。菏I(yè)保險(xiǎn)制度只覆蓋了不到10%的農(nóng)民工。這種安排不僅僅是不公平的，而且也不能滿足城市化的要求。因?yàn)?，從農(nóng)村向城市的遷移將繼續(xù)成為中國(guó)發(fā)展的基本特征之一。

中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)近日強(qiáng)調(diào)，“未來(lái)的幾十年內(nèi)，中國(guó)發(fā)展最強(qiáng)大的動(dòng)力是城市化?！钡牵绻r(nóng)民工繼續(xù)受到歧視，他們的權(quán)益仍然無(wú)法得到社會(huì)公約的保護(hù)，農(nóng)民工就不會(huì)愿意脫離農(nóng)村的土地和以家庭為基礎(chǔ)的保障體系，這樣必定會(huì)阻礙城市化的進(jìn)程。這意味著，在全國(guó)各地每個(gè)省市實(shí)施覆蓋面更廣、更和諧的體制以及更具包容性的社會(huì)公約將至關(guān)重要。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

其他許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)運(yùn)作良好的失業(yè)保障系統(tǒng)，不僅從道德或社會(huì)效益上來(lái)說(shuō)很重要，而且也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力起著重要作用。

例如，歐洲和獨(dú)聯(lián)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒(méi)有足夠的收入和失業(yè)保障，經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部資產(chǎn)重組和資源的有效分配將更難以實(shí)現(xiàn)。

俄羅斯為失業(yè)人員提供的保障低得幾乎可以忽略不計(jì)，并由此導(dǎo)致大量的勞動(dòng)力囤積，同時(shí)資產(chǎn)重組緩慢且效率低下。為了防止失業(yè)率上升，許多有關(guān)體制改革與現(xiàn)代化的決策不得不被推遲。巨額的石油和天然氣收入彌補(bǔ)了這些不足，但生產(chǎn)效率仍然很低。

相比之下，很多中歐國(guó)家實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)，向失業(yè)人員提供合理的替代性收入。在此背景下，一些中歐國(guó)家的私營(yíng)企業(yè)重組快速、發(fā)展迅猛，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增多。其經(jīng)驗(yàn)表明，精心設(shè)計(jì)的具有相當(dāng)水平的失業(yè)救濟(jì)金，實(shí)際上能夠支持而不是削弱經(jīng)濟(jì)繁榮的能力。波蘭和捷克等國(guó)已經(jīng)嘗試在緩解風(fēng)險(xiǎn)與鼓勵(lì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和失業(yè)人員求職兩極之中掌握平衡，并取得了一定的成效。

當(dāng)然，30年來(lái)中國(guó)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，其經(jīng)濟(jì)的活力令人印象深刻。但時(shí)至今日，國(guó)有企業(yè)仍然得到可觀的額外補(bǔ)貼，這些企業(yè)的很多員工得到有效的保護(hù)，擁有至少與非正規(guī)部門(mén)相比更好的福利。同時(shí)，國(guó)內(nèi)已出現(xiàn)了大規(guī)模的非官方或非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已越來(lái)越強(qiáng)大。如果沒(méi)有新的思路，在龐大的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)之后，將出現(xiàn)數(shù)量不斷膨脹的涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，這樣也會(huì)降低此類經(jīng)濟(jì)實(shí)體的效率。所有這一切都意味著，解決勞動(dòng)力市場(chǎng)的雙重結(jié)構(gòu)以及對(duì)個(gè)人的不公平待遇，應(yīng)該是新領(lǐng)導(dǎo)班子議事日程上的重要課題。

具體策略

在尋求制定這些領(lǐng)域的新政策時(shí)，中國(guó)應(yīng)走一條什么樣的道路？可以肯定的是，針對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)變遷的現(xiàn)代化保護(hù)制度的基石是失業(yè)保險(xiǎn)，而不是家庭型或儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)。這意味著，盡管該系統(tǒng)最好是由公共機(jī)構(gòu)來(lái)管理和運(yùn)行，但是從業(yè)員工和雇主都必須出一份力（攤繳）。共同攤繳這一元素很重要，這不僅是因?yàn)榧?lì)的原因，而且也因?yàn)閷?duì)依賴一般稅收資金支付失業(yè)人群的制度而言，它更容易得到民眾的支持。

中國(guó)已經(jīng)接受并在部分地區(qū)推出失業(yè)保險(xiǎn)的基本原則。面臨的挑戰(zhàn)是，如何以一個(gè)明智而可行的方式來(lái)推廣它，使之更為公平、公正、可持續(xù)。為了做到這一點(diǎn)，必須解決六個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：

覆蓋范圍：失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋人群有哪些？

持續(xù)時(shí)間：失業(yè)人員的承保時(shí)間有多久？

慷慨度：失業(yè)人員失業(yè)后應(yīng)該領(lǐng)到多少錢？

融資：誰(shuí)應(yīng)該供款？供款金額為多少？

體制：一個(gè)有效的失業(yè)保險(xiǎn)體制在管理和組織方面的要求是什么？

非正規(guī)經(jīng)濟(jì)：對(duì)非正規(guī)部門(mén)的從業(yè)人員應(yīng)采取什么措施？

所有這些問(wèn)題都是重要問(wèn)題，它們的答案也并不簡(jiǎn)單。最后一個(gè)問(wèn)題尤為復(fù)雜，涉及非正規(guī)部門(mén)的從業(yè)人員，其中包括農(nóng)民工。為了確保改革建議的可靠性和可行性，我們需要做迅速而廣泛的初步分析，盡可能以可靠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)。這種數(shù)據(jù)分析能運(yùn)用不同的參數(shù)，對(duì)一個(gè)新的更具包容性的失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的成本與收益進(jìn)行模擬計(jì)算。這些參數(shù)有助于推算改革的財(cái)政成本，推算該體制對(duì)失業(yè)人群的工作意愿和對(duì)于創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)的潛在影響，從根本上為決策提供非常有用的信息。

然而，即使詳盡分析尚未完成，什么制度適合中國(guó)是顯而易見(jiàn)的。最重要的是取消歧視性的雙軌制，擴(kuò)展覆蓋面并將設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單化。首先，覆蓋面必須擴(kuò)大到所有正規(guī)部門(mén)從業(yè)人員，不管是民營(yíng)或國(guó)有企業(yè)，大企業(yè)或小企業(yè)，城鎮(zhèn)員工或農(nóng)民工。同時(shí)，失業(yè)福利的給付持續(xù)時(shí)間應(yīng)從目前的水平縮短到9個(gè)-12個(gè)月。失業(yè)人員得到的福利水平應(yīng)建立在充分的實(shí)證分析之上，其水平應(yīng)確保人們保持那種迫切尋找工作的動(dòng)力。目的之一就是使失業(yè)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)和管理十分簡(jiǎn)單易行，便利實(shí)施。

最初，融資不得不依賴從業(yè)人員和企業(yè)按工資一定比例的供款，而未來(lái)逐漸轉(zhuǎn)向一種考慮到被解雇人員找工作時(shí)間長(zhǎng)短的制度。同時(shí)，還必須對(duì)不同省份和司法管轄區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)政策加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而確保良好的融資基礎(chǔ)，以及福利的可轉(zhuǎn)移性——后者是有大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的情況下首先需要考慮的問(wèn)題。

從融資方面來(lái)講，如果要避免對(duì)企業(yè)和工人過(guò)度征稅，則必須從總體上重新評(píng)估其他供款計(jì)劃，如健康計(jì)劃和養(yǎng)老計(jì)劃。中國(guó)目前企業(yè)部門(mén)的“五險(xiǎn)”已使正規(guī)部門(mén)的職工不得不保持非常高水平的供款。表一將中國(guó)企業(yè)的五險(xiǎn)供款水平與其他新興市場(chǎng)及經(jīng)合組織（OECD）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行比較。通常人們把勞工成本與可支配工資之間的差異叫做稅負(fù)（tax wedge）。我們看到， 中國(guó)的稅負(fù)高于其他新興經(jīng)濟(jì)體，達(dá)到與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相當(dāng)?shù)乃?。?duì)勞動(dòng)收入征稅或社保供款過(guò)高，只會(huì)鼓勵(lì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，最終將阻礙創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

社保供款中大部分是企業(yè)和職工對(duì)其他社保計(jì)劃的供款，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等，對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)的供款不能只是在已經(jīng)很高的現(xiàn)存結(jié)構(gòu)上再加高一塊，這相當(dāng)于雪上加霜。

社保體系（特別是失業(yè)保險(xiǎn)）改革中一個(gè)最大的挑戰(zhàn)將是，如何處理流動(dòng)的農(nóng)民工以及非正規(guī)部門(mén)的從業(yè)人員。農(nóng)民工特別是建筑部門(mén)的農(nóng)民工，流動(dòng)性大且有很大一部分未簽勞動(dòng)合同，因而被排斥在正規(guī)部門(mén)的社保體系之外。非正規(guī)部門(mén)的從業(yè)人員（包含未注冊(cè)的商販等）沒(méi)有參保資格，部分原因是因?yàn)樗麄兪杖氲男再|(zhì)，以及他們自身及其雇主的供款能力和意愿。但是，在發(fā)展的道路上，與其將他們排斥在外，不如設(shè)計(jì)一個(gè)長(zhǎng)期的、便于他們參與的途徑或橋梁。

這一針對(duì)農(nóng)民工和非正規(guī)部門(mén)員工的新計(jì)劃，一開(kāi)始以從業(yè)人員自己的供款為主，以政府的添加匹配性補(bǔ)貼為輔。一段時(shí)間以后，政府的添加性補(bǔ)貼會(huì)逐步減少，由于雇主的供款意愿和能力增強(qiáng)，最終會(huì)完全替代政府的補(bǔ)貼。

隨著中國(guó)開(kāi)始了一個(gè)新的階段，我們認(rèn)為，政策制定者必須迅速地正視如何處理不可避免的失業(yè)和就業(yè)波動(dòng)性問(wèn)題這一挑戰(zhàn)，這也是所有有活力的經(jīng)濟(jì)體面臨的挑戰(zhàn)。全球市場(chǎng)近些年的危機(jī)和劇烈動(dòng)蕩將這一現(xiàn)實(shí)擺到我們面前：中國(guó)與全球經(jīng)濟(jì)的一體化既帶來(lái)收益，亦帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

為了應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)，我們提出了失業(yè)保險(xiǎn)改革的模式，針對(duì)大量的農(nóng)民工和非正規(guī)從業(yè)人員提出了新的戰(zhàn)略。我們認(rèn)識(shí)到，實(shí)施這一新的計(jì)劃起初并不容易，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，打造一個(gè)新的社會(huì)公約，涵蓋所有的公民（含現(xiàn)存城鎮(zhèn)居民、未來(lái)移居城鎮(zhèn)的居民以及農(nóng)村居民），對(duì)每個(gè)公民個(gè)人與整個(gè)社會(huì)的利益來(lái)說(shuō)是不可估量的。

作者Simon Commander與王研博士供職于專注勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)的政策咨詢公司Altura Partners，分別任首席執(zhí)行官，經(jīng)濟(jì)學(xué)家