中國的五年計劃或規(guī)劃是中國經濟社會發(fā)展的“指南針”，是各級政府引導各類要素資源合理配置的綱領性文件。

毫不夸張地說，中國經濟奇跡之路就是以一連串的五年計劃或規(guī)劃為基石而鋪就的。

“十五”時期，我國開始了五年計劃的中期評估嘗試工作，“十一五”時期則首次依法對五年規(guī)劃進行了中期評估，這標志著我國五年規(guī)劃工作邁上了一個新臺階。

事實證明，中期評估制度的建立為我國經濟社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。“十五”中期評估為黨的十六屆三中全會提出科學發(fā)展觀與黨中央部署經濟社會發(fā)展要實現五個統(tǒng)籌提供了重要的決策依據?！笆晃濉敝衅谠u估則在百年難遇的世界經濟大危機的背景下及時提出了“擴內需、穩(wěn)增長”宏觀調控的重要思想。

今年是“十二五”規(guī)劃中期評估年，也是新一屆政府就任之年，認真把握十八大新精神，做好“十二五”規(guī)劃中期評估工作，不僅有利于適應新的形勢變化，促進“十二五”規(guī)劃的順利實施，而且有利于切實落實中央新的方針政策，為2020年全面建成小康社會奠定良好基礎。

值得注意的是，今年的中期評估將有別于以往，它不僅僅是簡單的評估，更多地是政策理念的宣示，是政策走向的延伸，從中我們可以窺見未來經濟社會政策的發(fā)展方向。

中期評估亟待完善

政府的政策評估最早是從西方發(fā)展起來，其作用是為政府對經濟的大規(guī)模干預提供合法性。

在現代西方社會，國民對政府的支出天然地具有不信任感，政府支出的每分錢理論上都需要征得老百姓同意才行。那么，當政府部門認為確實需要進行大規(guī)模項目支出的情況下，如何才能獲得老百姓同意呢？一個自然的想法就是，把這個項目的必要性、可行性、資金來源、投資效益等都分析清楚，以獲得百姓的理解和支持。這就是西方政府政策評估的由來。

西方大規(guī)模的政府政策評估始于美國“羅斯福新政”時期。羅斯福新政是對此前美國社會一直以來盛行的自由經濟理念的一種顛覆。當時的美國政府以前所未有的廣度和深度介入經濟發(fā)展，甚至被人以為是社會主義的做法。在這種背景下，美國羅斯?？偨y(tǒng)必須借助某種方式來為自己的新政正名。于是，社會學家史蒂芬采用了一種“實驗設計方法”，來對羅斯?？偨y(tǒng)的“新社會計劃”進行評估，政策評估由此開始步入較大規(guī)模的系統(tǒng)科學范疇。

歐盟自從成立以來，就非常重視強化規(guī)劃編制和實施過程中的評估評價工作。在過去20多年的發(fā)展過程中，歐盟的評估工作走過了從歐盟對其規(guī)劃進行評估，到成員國承擔對各自規(guī)劃評估的責任，從前期和后期評估，到前期、中期、后期都進行評估（三期評估）的發(fā)展過程，從而形成了較為體系化的評估機制。

從1953年我國編制第一個五年計劃算起，到2012年，我國已經制定并實施了十個五年計劃和兩個五年規(guī)劃來指導我國經濟和社會發(fā)展，其中從“十一五”開始，將計劃改為規(guī)劃。

59年中，發(fā)展規(guī)劃制定的戰(zhàn)略思想經歷了從計劃經濟到市場經濟，從單純的經濟計劃到經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要變革，五年規(guī)劃的評估也經歷了三個發(fā)展階段：

（1）“一五”—“九五”時期缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃評估工作

1955年7月30日，第一屆全國人大第二次會議通過中華人民共和國發(fā)展國民經濟的第一個五年計劃，并同意李富春副總理作的《關于發(fā)展國民經濟的第一個五年計劃的報告》。1956年6月1日國務院常務會議通過《國務院關于檢查第一個五年計劃執(zhí)行情況的幾項規(guī)定》，加強對“一五”計劃執(zhí)行情況的檢查，以期進一步加強對五年計劃執(zhí)行情況的檢查工作，并防止和及時糾正可能發(fā)生的問題。

1956年6月18日李富春在全國人大會議上作《關于我國發(fā)展國民經濟第一個五年計劃的執(zhí)行情況》發(fā)言，評估了計劃的執(zhí)行情況，并對一些缺點和錯誤進行改正。

此后基本形成慣例，每一年人大會議都會有五年計劃執(zhí)行情況的報告。此外幾乎每一個五年計劃的開篇部分，都會簡要地回顧上一個五年計劃的實施情況。但是，這些報告都不是專門的系統(tǒng)的評估報告。

（2）“十五”時期首次嘗試規(guī)劃中期評估

國家計委在總結“十五”計劃編制經驗時提出，我國已編制和實施了十個五年計劃，但在規(guī)劃期的確定、規(guī)劃編制主體、規(guī)劃的性質與作用、規(guī)劃編制程序、規(guī)劃的發(fā)布、規(guī)劃的評估等方面都存在著不夠規(guī)范的問題。下一步需要加強探索如何規(guī)范規(guī)劃體系、規(guī)劃性質、規(guī)劃期、規(guī)劃實施、規(guī)劃評估與調整等重要內容。

為此，2003年，在“十五”計劃實施過半的時候，我國第一次開展五年計劃中期評估工作，并由國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司提交了《十五計劃實施情況的中期評估報告》，從發(fā)布的評估報告來看，這只是一個粗略的、實驗性的官方評估，總體上是描述式的，沒有對因素進行深度分析，但在規(guī)劃歷史上有著重要意義。

（3）“十一五”時期首次依法進行中期評估

根據2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第二十一條：國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃經人民代表大會批準后，在實施的中期階段，人民政府應當將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請本級人民代表大會常務委員會審議。

規(guī)劃經中期評估認為需要調整的，人民政府應當將調整方案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。

按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》和國務院有關要求，國家發(fā)改委組織各地區(qū)和國務院有關部門，自2008年下半年起，首次依法對規(guī)劃實施情況進行評估工作，并聘請了第三方獨立評估。其中，第三方獨立評估是新增加的程序，國務院發(fā)展研究中心、清華大學國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀的批評意見，同時各自提出下一步實施規(guī)劃的政策建議，作為國家發(fā)展和改革委員會起草中期評估報告的重要參考。

在充分民主的基礎上，由國家發(fā)展和改革委員會集中各方意見，形成了《〈中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展的第十一個五年規(guī)劃綱要〉實施中期評估報告》（下稱《報告》）?！秷蟾妗飞蠄髧鴦赵簩徍撕螅?008年12月提交全國人大常委會第六次會議審議，順利獲得通過。

我國的五年規(guī)劃中期評估工作啟動晚、工作面廣量大、缺乏經驗，再加上“五年規(guī)劃”是一項很具中國特色的制度安排，國際通行的評估方法也只具有部分借鑒和參考意義，使得我國至今尚未形成成熟的評估機制，諸多方面亟待改進與完善。

從重視程度來看，省一級政府對規(guī)劃的重視和執(zhí)行情況較好，基本上都在地方人大會議上作了關于中期評估的報告。但是仍有相當一部分地方政府對規(guī)劃定位的理解有偏差。尤其是在一些市縣一級的規(guī)劃中，規(guī)劃只是對上一級規(guī)劃的“拷貝”。這樣的規(guī)劃，操作性和可行性有限。

還有一些規(guī)劃在實際執(zhí)行過程中往往帶有地方領導的個人意愿，大而空以致根本無法實現，難以發(fā)揮出應有的作用。

主要原因是雖然地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法取得了一些突破性進展，但卻沒有從根本上改變以GDP等經濟指標為核心的干部考核機制，許多部門追求眼前利益，“領導指揮規(guī)劃”“項目引導規(guī)劃”的現象較普遍，產業(yè)結構升級、地區(qū)協調發(fā)展、保護資源環(huán)境等戰(zhàn)略性內容統(tǒng)統(tǒng)讓位于經濟增長。因此，評估工作也難以起到實際效果。

從評估主體來看，評估過程主要包括各部委組織對本部門的專項規(guī)劃實施情況進行評估；地方各級政府對本級政府的規(guī)劃實施情況進行評估；第三方評估。

“十一五”規(guī)劃首次引入了第三方評估，充分體現公共政策實施評估的專業(yè)化、國際化。但是，第三方評估機構受聘于規(guī)劃的制定者，這在獨立性和客觀性上會有所欠缺。

從評估方法看，一些地方中期評估存在評估方法單一，體現為“三個不夠”：

一是采取綜合評估與專項評估相結合不夠。評估審議人員沒有針對經濟社會發(fā)展的主要矛盾開展一系列專題調研，如三農調研、中小企業(yè)發(fā)展調研、科研創(chuàng)新調研、資源環(huán)境調研、社會保障和民生調研等，在一定程度上妨礙了五年規(guī)劃實施中期審議工作。

二是定性分析與定量分析相結合不夠。在實踐中缺乏對規(guī)劃前、規(guī)劃執(zhí)行中的各種情況進行對比，再對現實數據進行系統(tǒng)分析，從而提出具有普遍指導意義的建議。

三是借助“外腦”與征求群眾意見不夠。在中期評估審議中，一些基層人大開展此項工作較晚，對社會公開不充分，沒能有效聘請一些專家學者或人大代表中經濟方面的行家，協助做好評估審議工作。

從評估效果來看82ec94048f7576ca5cf23528981a8339aeb595d1a301560a21602bc1f4d1a70a，由于規(guī)劃實施監(jiān)測工作尚未啟動，中期評估后發(fā)現問題進行糾偏，往往滯后于實際，無法把問題解決在初始階段。若不依法把年度的、即時的監(jiān)測與中期評估結合起來，建立起完整系統(tǒng)的評價指標體系，提高規(guī)劃評估的客觀性、科學性和真實性，中期評估就可能演變成運動式工作，效果會打折扣。

從評估報告的規(guī)范性看，各地方評估報告并沒有形成相對一致的格式規(guī)范，涵蓋的內容也不盡統(tǒng)一，有的詳盡、有的比較籠統(tǒng)；對規(guī)劃目標實現程度或進展的數理分析不夠，使得橫向對比比較困難；對規(guī)劃目標進展程度的成因分析略顯不足，絕大多數欠缺對主要指標未來趨勢的判斷分析，因而對規(guī)劃目標實現的可能性容易陷入外延性判斷，科學性不夠；普遍缺乏對規(guī)劃目標是否應調整的專門分析與建議等。

從評估報告的內容看，一些地方中期評估報告面面俱到，眉毛胡子一把抓，國家規(guī)劃中設定的22個指標一個不少，結構、內容、行文與國家中期評估報告非常相似，儼然是國家中期評估報告的“微縮版”，卻對具有當地特色、對地方經濟社會具有重大影響或者完成難度較大的指標要么泛泛而談，要么避重就輕、掩飾問題，從而使得中期評估不能充分發(fā)揮其應有作用。

適應十八大的新要求

當前展望未來我國經濟社會發(fā)展新趨勢的最新也是最重要依據是十八大報告。

十八大報告中，黨中央提出了“到2020年全面建成小康社會”的宏偉目標，這是對未來經濟社會發(fā)展藍圖提綱挈領的描繪。這為我們評估、完善與調整“十二五”規(guī)劃乃至研究編制“十三五”規(guī)劃提供新要求和新依據。

“全面建成小康社會”戰(zhàn)略目標的提出，實際上是在充分肯定前期黨推動經濟社會發(fā)展的基礎上，在準確把握時代發(fā)展最新趨勢的條件下，在新的歷史時期、發(fā)展階段和環(huán)境下提出來的重要戰(zhàn)略任務，其內涵更豐富、標準更高、意義更加深遠。具體而言，包括“五位一體”的基本要求，即經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)建設。

全面建成小康社會，既是從發(fā)展的角度提出宏偉目標，也是以一套標準來矯正傳統(tǒng)的發(fā)展方式和路徑。我們必須按照這一新要求，全面評估進入“十二五”時期的兩年來，經濟社會發(fā)展取得的成效。同時，也必須根據存在的問題，完善和調整規(guī)劃，并根據新的情況、結合新趨勢和新要求，研究制定好“十三五”規(guī)劃。

具體來看，未來經濟社會發(fā)展有以下新趨勢，一是經濟發(fā)展的質量更加重要，科技進步對增長的貢獻率將不斷擴大。二是民生和公共服務領域將實現更快、更深入的發(fā)展。三是城鎮(zhèn)化將成為未來推動經濟發(fā)展的重要動力，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化的融合發(fā)展將不斷深化。四是生態(tài)文明建設將取得重大突破，美麗中國將成為中國的新的形象品牌。五是主體功能區(qū)的空間布局不斷優(yōu)化，區(qū)域協調發(fā)展格局逐步形成，中部崛起和西部開發(fā)將在更大程度上發(fā)揮區(qū)域輪動的功能。

在新趨勢下，評估“十二五”規(guī)劃，勢必要考慮如下幾個方面的因素：

一是在一定程度上降低對經濟增長速度的要求和得分權重，更加注重全要素生產率（TFP）對經濟增長的實際貢獻，更加注重經濟結構的調整和發(fā)展方式的轉變。

二是民生和公共服務的發(fā)展應按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的方針，進一步深化，并應適度提高其在評估中的權重。

三是更加注重城鎮(zhèn)化的質量，重點解決過去城鎮(zhèn)化過程中出現的問題，走一條新型城鎮(zhèn)化道路，這就要求各地在推動城鎮(zhèn)化進程中擺脫只求規(guī)模擴張的粗放的發(fā)展方式。新型城鎮(zhèn)化的核心是要以科學發(fā)展觀為基本理念，協調好不同緯度城鎮(zhèn)化之間的關系，協調好城鎮(zhèn)化與經濟發(fā)展中突出矛盾之間的關系，不斷促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

四是更加注重生態(tài)環(huán)境建設，將其作為約束性目標，并且加大其權重。

如何做好中期評估

一個完善的評估體系應包括三個環(huán)節(jié)，即前期評估、中期評估和后期評估。前期評估主要是對規(guī)劃和政策科學性進行評估，以確定它們是否應該實施；中期評估主要了解規(guī)劃和政策目標的實現情況，并為下一步規(guī)劃和政策的實施提出相關建議；后期評估一方面可以評估規(guī)劃和政策實施帶來的效果，另一方面是為今后制定規(guī)劃和政策提供借鑒。這三種評估發(fā)生的時間不同，作用也不同，相促互補，缺乏其中任何一個都會使得其他的評估工作意義大打折扣。

1.總結中期評估的經驗與不足，加速推進前期評估與后期評估，建立規(guī)范、完善的規(guī)劃評估體系。

我國規(guī)劃評估工作剛起步，還只是開展了中期評估工作，沒有形成一個完善的評估體系。

在國家層面上，雖然缺乏專門前期評估、后期評估，但是在規(guī)劃的制定過程需要經過多家權威機構的研討和研究，還要征求多方意見，實際上在很大程度上已經完成了前期評估的工作。在規(guī)劃期結束之后，一方面政府有關部門會對前一個五年規(guī)劃進行不同形式的歸納總結，以便為后面的規(guī)劃工作提供借鑒，同時社會上一些學者也會自發(fā)地對前一個規(guī)劃進行事后評估。正因為如此，在國家層面評估體系的不完善帶來的負面影響還不是太大。

然而，地方上的情況則大不相同，尤其是地級和縣級的規(guī)劃，不僅在規(guī)劃制定過程中缺乏國家層面的那種相對嚴謹的論證和廣泛的意見征集，而且由于干部的短期任命制，不同的規(guī)劃往往對應的是不同的領導班子，一個新班子上臺之后一般不會對上一屆班子制定的前一個規(guī)劃做認真評估。正因為缺乏嚴謹的前期評估和后期評估，這就使得地方的規(guī)劃缺乏科學性和權威性，進而缺乏可持續(xù)性。

在現實中，新一屆班子為了突出自己的能力，樹立自己的威信，往往不愿意延續(xù)上屆制定的發(fā)展規(guī)劃，從而導致地方規(guī)劃總是隨著領導班子的換屆而更換，上一個規(guī)劃的項目可能還多半沒有完成，新制定的規(guī)劃就將其推倒重新來做。這不僅造成了地方財力物力資源的極大浪費，降低了當地GDP的質量，而且也使得人們對國家要求開展的中期評估工作缺乏熱情，使得后者變成了走過場。

由此可知，由于缺乏前期評估與后期評估，使得規(guī)劃的中期評估意義和作用也明顯降低。盡管在地方上這一問題顯得更為嚴重，但由于國家層面對地方具有明顯的示范作用，為了解決這一問題，中央政府在總結中期評估工作的經驗基礎之上，加速推進前期評估與后期評估工作，建立規(guī)范完善的規(guī)劃評估體系。

2.建立真正意義上的獨立評估機制。

我國規(guī)劃中期評估迄今為止才進行過兩次探索，取得明顯進步，但畢竟時間較短，總體而言還存在著諸多不足之處，其中最明顯的不足之處在于，中期評估尤其是地方的中期評估的公信力不足。

當前各地的中期評估報告一般由兩類機構獨立或共同來完成：一是政府系統(tǒng)內部的研究部門，二是以課題研究的方式委托給第三方研究機構。由于各地政府既是五年計劃或規(guī)劃《綱要》的制定者，又是《規(guī)劃》實施的組織者，對《綱要》實施效果的中期評估實質上也是對地方政府政績的一種評估。如果由政府系統(tǒng)內部專家完成此項工作，其客觀公正性很顯然難以得到保證。

與此同時，由政府委托的第三方作出的評估工作，形式上看起來相對獨立，但同樣也難以保證其充分的公信力，原因在于：作為第三方評估課題承擔者缺乏真正的獨立性，其結論必須得到委托者即地方政府的首肯，否則課題就難以結題。

眾所周知，建立在客觀公正基礎上的公信力是任何評估工作的生命力。換句話說，沒有公信力的評估工作是沒有價值的。五年計劃或規(guī)劃在中國經濟社會發(fā)展中所扮演的角色毫無疑問是非常重要的，中國經濟社會的發(fā)展方向、重大政策導向、社會資源的重點配置方向在很大程度上都要根據《規(guī)劃》精神來確定。正因為如此，對五年計劃或規(guī)劃評估工作的公信力應該具有更高的要求。

在這方面我們可以充分借鑒國外尤其是歐盟的一個成功經驗，即建立真正意義上的獨立評估機構。這種獨立研究機構開展評估工作的費用可以來自自籌、外界捐贈或者中央資助，但必須保證與地方政府沒有任何利益上的關聯，這樣才能保證其研究結果的客觀性與公正性，從而可為中央、地方和社會各界提供一個不可替代的、極具公信力的評估結果。

3.與時俱進創(chuàng)新評估方式與方法。首先，創(chuàng)新評估實施方式。

評估工作雖然說是一項專業(yè)工作，其實施具有一定的專業(yè)方式，但是，由于評估本身也是對政府工作的監(jiān)督，社會和媒體也應該作為規(guī)劃評估的參與者，參與到對政府規(guī)劃實施的評估中來，尤其是一些與民生相關的約束性和預期性指標。因此，應將評估工作面向公眾和媒體全方位開放，公開評估監(jiān)督的問卷調查和評估過程。

其次，創(chuàng)新規(guī)劃評估方法。地方規(guī)劃的編制和評估往往存在專家主導型和行政主導型兩種。專家主導型規(guī)劃科學性和理論性較強，但可操作性稍差；行政主導型規(guī)劃地方特色顯著且執(zhí)行比較到位，但存在“急功近利”和“前瞻性差”的缺陷。因此，在評估時要充分考慮各自的特點，盡量吸收其優(yōu)點和長處，多種評估方式相結合，使評估結果科學合理、切合本地實際。

4.建立人員結構合理的規(guī)劃評估專家委員會。

我國的經濟社會五年發(fā)展規(guī)劃涉及經濟社會發(fā)展的方方面面，包括宏觀經濟、產業(yè)經濟、民生事業(yè)、資源環(huán)境、文化建設、體制改革、黨建等各個領域，這實際上就決定了任何一個單一機構實際上無法完成對五年規(guī)劃的中期評估工作，有必要建立一個包括各個領域人才在內的規(guī)劃評估專家委員會。

另外，我國已經初步形成由國家級、省級、市縣級“三級”總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃“三類”組成的“三級三類”規(guī)劃管理體系。這就必然涉及各類規(guī)劃相互銜接與協調的問題，也就要求在地方規(guī)劃中期評估過程中最好有參與上級規(guī)劃編制或評估工作的專家、周邊地區(qū)參與規(guī)劃或評估工作的專家來參加。

5.強化人大對中期評估工作的監(jiān)督作用。

規(guī)劃中期評估、審議、調整是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的要求。評估工作實際也是人民對政府工作的監(jiān)督執(zhí)行。通過中期評估與審議，有利于政府轉變工作作風，實現從“重規(guī)劃、輕實施”向“規(guī)劃與實施并重”的轉變。

但是，由于涉及國民經濟和社會發(fā)展的方方面面，需要人大各工委參與的環(huán)節(jié)多，牽扯的政府各委局室多，耗費的時間多、難度大，中期評估工作在一些地方被視為吃力不討好的事情，人大相關人員在工作中有畏難情緒、推脫情緒。

另外，有些調研人員對規(guī)劃評估工作缺乏充分的認識，擔心深入調研經濟社會的方方面面會給黨委、政府添麻煩，擔心監(jiān)督力度太大會把人大與一府兩院之間的關系搞僵，因而存在畏首畏尾現象。

有些人甚至認為規(guī)劃就是墻上掛掛，紙上畫畫，中期評估就是搞形式，只是為了完成此項工作走程序。凡此種種，在未來的工作中都應該加以克服與改進。

課題組長：祝寶良，副組長：高輝清，執(zhí)筆人：高輝清、胡少維、徐策、郝彥菲、鄒士年、朱敏