黨的十八大報告對人大工作提出了三個加強的要求，其中一個就是加強預算決算的審查監(jiān)督。黨的十八大報告指出，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。黨的報告第一次要求人大加強對“錢袋子”的監(jiān)督，并且這個要求是全方位的，不留死角的，可見其責任使命之重大。

目前，我國的預算包括四大類，除公共預算、基金預算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預算外，以社會保障預算為代表的一些其他預算，還沒有納入統(tǒng)一管理。比如，數(shù)量較大的土地出讓金、政府性基金等，均沒有納入全口徑預算決算管理。所謂“全口徑”，就是在預算決算管理上不能有例外，不能有些部門收了錢、花了錢卻不受控制和監(jiān)督。

加強全口徑預算決算的審查監(jiān)督，對于貫徹落實好黨的十八大精神，長期堅持科學發(fā)展觀的指導思想，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，全面建成小康社會，具有非常重大的意義。在此，從依法履行人大職責，做好人大工作，發(fā)揮好人大重要職能作用的角度，談談體會和認識，供參考。

第一，要堅持國家一切權力屬于人民。財權是公民的重要權力之一。議會起源于稅收?！安怀龃h士不納稅”，未經(jīng)議會同意，國王不得征稅，這樣的理念在西方國家由來已久。未經(jīng)人大（代議機關）同意，不得征稅，這樣的理念，在中國還沒有真正樹立起來，離國家一切權力屬于人民還有較大差距。中國的傳統(tǒng)習慣是政府決定征稅，征些什么稅、征多少，往往都是政府說了算，老百姓交“皇糧國稅”天經(jīng)地義。這是有待探討的。現(xiàn)代社會是民主法治社會。征稅直接關系經(jīng)濟社會發(fā)展、關系民生福祉，不和老百姓商量，不經(jīng)代議機關——人大同意，政府直接決定，既有悖民主精神，又容易導致政府權力的濫用。同時，也與憲法和法律的精神相悖。因此，我們要重視發(fā)揮人大在平衡國家財政收支中的“守門”、“把關”作用。一方面，要增強政府尤其是財政、稅務機關的法治意識，在國家稅收上堅持嚴格按法律程序辦，稅率、稅種等一定要按經(jīng)人大批準同意的規(guī)定執(zhí)行，人大通過的，就是法，不得以政策代替法律，不得隨意變通人大決定，更不得以言代法，想當然，想增加稅收，就增加稅收，想減免稅收，就減免稅收。同時，未經(jīng)人大同意，政府財政部門也不得隨意增加或減少支出，或者變更財政資金的用途，挪作他用。另一方面，要通過多種形式和措施，加強經(jīng)濟民主的宣傳教育，逐步增強公民的依法納稅意識，該公民繳納的稅收，必須足額繳納入庫。未經(jīng)人大審議決定的事項，公民有權拒絕交稅，并有權提起訴訟。人大通過的有關稅收方面的決定，公民必須堅決執(zhí)行。通過自律和監(jiān)督，促進財政稅收更加公開、透明，更加民主、科學，更加符合人民群眾的根本利益，更加適應國家和地方發(fā)展的需要。

第二，要建立財政預決算報告提交人大審議前實行雙重審計的制度。對政府提交的財政預決算報告，先行審計，嚴格把關，是提高人大預決算監(jiān)督質(zhì)量、增強監(jiān)督的針對性實效性的重要途徑和措施。因為現(xiàn)行的人大預算監(jiān)督機構人員少，尤其是專業(yè)人員嚴重不足。同時，也不可能、也沒時間和精力對政府提交的預決算報告進行審計式檢查，只能借助外力。這是客觀實際，也是現(xiàn)實情況。為了增強審計的客觀公正，建議建立雙重審計制度。一方面請政府審計機構，組織力量對財政預決算進行審計，提供審計意見，作為人大審查批準的重要依據(jù)。另一方面，聘請社會審計機構，對預決算進行審計，查找問題，提出改進工作的意見和建議。因為代議機關的財政監(jiān)督，實質(zhì)上是從財政資金方面制約和監(jiān)督政府的活動，對國家生活具有重要影響，在審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預算、財政決算的過程中，審計監(jiān)督具有重要作用。世界上很多國家的議會設置有審計機構，專司對政府財政收支活動的審計監(jiān)督，但我國目前實行的審計體制是政府審計，從審計性質(zhì)和工作實踐的效果來看，政府審計仍屬于內(nèi)部審計監(jiān)督性質(zhì)，這種審計受政府的制約和影響比較大，具有諸多弊端。雙重審計，不失為現(xiàn)行體制下的現(xiàn)實選擇。這樣，既可克服在現(xiàn)行體制、機構隸屬關系下，政府審計機關自己審自己的弊端和不足，又有利于發(fā)揮社會審計機構的作用，互相監(jiān)督制約，提高審計質(zhì)量，為人大依法決策、民主決策，提供客觀科學的依據(jù)。

第三，要適時監(jiān)督政府的財政收入和支出。西方議會對財政收入和支出是管得非常死的，它們寧愿政府關門，也不會輕易讓步。相反，我們的財政收支則比較隨意、寬松，長官意志主導的工作思路比較突出，人大通過的決定還沒有成為真正意義上的“法案”、“鐵案”，政府想加大投資，就加印鈔票；想上項目，就通過多種平臺借錢搞建設；有了錢，就盲目對外投資、買債券，至于有無風險、有無必要、投資損益等等情況，納稅人則一無所知；稅收任務完不成，稅務機關就提前收、加起收。如，2008年，全國就有62個縣級國稅局違規(guī)向169戶企業(yè)提前征稅或多征稅款23.4億元（見審計署審計長劉家義向全國人大常委會作《國務院關于2008年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》）。這樣做的結果，就會“寅吃卯糧”、“竭澤而漁”，就會導致經(jīng)濟秩序的混亂，政府領導施政行為的短期化，使國家和地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展埋下難以克服的隱患，人大的權威也受到影響，人民的利益也受到損害。為此，建議借鑒廣東的做法，將政府的財政收支情況與人大相關機構的電腦聯(lián)網(wǎng)，以便適時了解情況，經(jīng)常查詢國庫的異常支出和收入，為人大及其常委會依法監(jiān)督提供及時準確的信息，當好納稅人的“看門狗”、“守門人”。通過制度化的措施和強有力的監(jiān)督，努力避免政府在財政收支上“先斬后奏”，或者“不奏”，導致人大權力旁落或邊緣化的問題，管好人民的“錢袋子”。目前，互聯(lián)網(wǎng)技術已經(jīng)比較成熟，到一個小小的餐館就餐，機打發(fā)票也是和稅務機關聯(lián)了網(wǎng)的，稅務機關可以適時管控稅收。在這樣的條件下，政府的財政收支與人大聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)不是技術和可行性問題了，關鍵在決策。

第四，要依法審議決定政府的重大投資項目。政府的重大投資項目占財政收入的比重較大，把重大項目管好了，就管住了大半的財政資金。同時，也加強了對政府工作的監(jiān)督，規(guī)范和調(diào)整政府的施政行為、執(zhí)政導向，確保經(jīng)濟社會科學發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，人大要通過視察、調(diào)研、專題詢問等形式，了解重大項目的建設、資金使用等情況，適時提出有針對性、可操作性的意見和建議，促進重大項目順利進行，發(fā)揮應有的作用。要建立重大投資及項目人大審議決定制度，比如，三峽工程就是全國人大通過的，地方人大要通過規(guī)范重大事項決定權，明確人大及其常委會審議決定重大項目的資金額度、資金來源、項目選址等權限和程序，廣開言路，多方聽取意見，必要時可以組織專題詢問和辯論，以規(guī)范政府行為，用好有限的財力，避免行政沖動、盲目決策、盲目投資，推進民主政府、法治政府建設。

第五，要全方位推進財政預決算的公開透明。陽光是最好的防腐劑。人大要建立公開平臺，設置專門的網(wǎng)站欄目，適時公開財政預決算和審計報告，包括一級科目、二級科目，部門預算， “三公”經(jīng)費，有的還可更細。同時，對存在問題和疑問，還可定期組織財政稅務機關相關人員接受人大代表和公民的詢問，刨根問底，釋疑解惑。這里，要注意克服怕字當頭的思想，杜絕給公開設置障礙的行為。需要說明的是，只要是正當?shù)?、合法的、合理的收入和支出，沒有什么見不得天的，公開了，老百姓不僅沒意見，相反還會理解和支持政府的工作。一些地方怕財政預決算公開，是因為其中可能有一些違法違紀的問題、可能有一些見不得人的東西，而這些正是需要監(jiān)督和糾正的。比如，接待費居高不下的問題、高消費喝茅臺酒的問題、公款出國出境旅游問題，等等。通過公開把問題暴露了，政府聞過則改，天塌不下來，相反，還有利于促進問題的解決，推動建立長效機制，預防腐敗和政府濫用職權行為的發(fā)生，增強政府的權威和公信力，使國家政權建立在堅實的群眾支持基礎上，從而更好地鞏固執(zhí)政地位。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）