近年來，地方各級人大及其常委會把預(yù)算監(jiān)督都列為本級人大監(jiān)督工作的重點，積極探索路徑，創(chuàng)新方法，不斷拓展預(yù)算的深度、廣度和力度。但由于權(quán)力保障、制度保障、能力保障等多方面的制約和影響，地方人大預(yù)算監(jiān)督仍然停留在程序方面的審查監(jiān)督，離實質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督尚有較大差距。

我國地方人大預(yù)算監(jiān)督的效力如何？可以采用預(yù)算監(jiān)督效力指標(biāo)體系來進(jìn)行評估。本文在借鑒國內(nèi)外關(guān)于立法部門預(yù)算監(jiān)督效力評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國地方人大預(yù)算監(jiān)督的特點，嘗試建立一個衡量我國地方人大預(yù)算監(jiān)督效力的評價體系，并運用該指標(biāo)體系對重慶市渝中區(qū)人大的預(yù)算監(jiān)督效力進(jìn)行了量化分析。結(jié)合分析結(jié)果，對推動地方人大預(yù)算監(jiān)督由形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變的路徑進(jìn)行初步思考，并提出相應(yīng)對策。

一、地方人大預(yù)算監(jiān)督效力評價體系構(gòu)建

該評價體系總分為100分，共分為3個大類，9個具體量化指標(biāo)。第一大類是地方人大預(yù)算監(jiān)督效力的權(quán)力保障，其中有4個量化指標(biāo)，共60分。第二個大類是地方人大預(yù)算監(jiān)督效力的能力保障，其中有2個量化指標(biāo)，共20分。第三個大類是地方人大預(yù)算監(jiān)督效力的制度保障，其中有3個量化指標(biāo)，共20分。詳細(xì)評價體系見下表。

二、重慶市渝中區(qū)人大預(yù)算監(jiān)督效力的量化分析

運用上述的地方人大預(yù)算監(jiān)督效力評價體系，并結(jié)合實際，本文對重慶市渝中區(qū)人大預(yù)算監(jiān)督效力進(jìn)行了量化分析。

（一）人大預(yù)算監(jiān)督的法制框架基本形成，但法律較為籠統(tǒng)原則，可操作性不強（得分8分，指標(biāo)滿分10分）

我國的憲法、預(yù)算法和監(jiān)督法都對地方人大及其常委會的財政預(yù)算監(jiān)督權(quán)作出了明確的規(guī)定，省市一級人大也出臺了相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督條例和監(jiān)督法的實施辦法。可以說，我國人大預(yù)算監(jiān)督的法制框架已基本形成，地方人大預(yù)算監(jiān)督也進(jìn)入了比較規(guī)范的法制軌道。但由于這些法律頒布年份較早，對人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力也只作了比較原則和籠統(tǒng)的規(guī)定，對如何進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督缺乏可操作性的規(guī)定，這使得人大享有的財政監(jiān)督權(quán)很難發(fā)揮效力，成為一種虛置狀態(tài)。渝中區(qū)人大近年來也在地方人大預(yù)算監(jiān)督工作方面積極探索，在2012年2月，區(qū)第十七屆人大一次會議通過的《重慶市渝中區(qū)人民代表大會預(yù)算審查和批準(zhǔn)辦法》，對渝中區(qū)預(yù)算的審查和批準(zhǔn)程序以及預(yù)算修正案的提出程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。因此，渝中區(qū)人大在預(yù)算監(jiān)督權(quán)法律保障這項指標(biāo)上可以得8分。

（二）預(yù)算監(jiān)督的范圍比較全面，但深度和細(xì)度還有待進(jìn)一步提升（得分9分，指標(biāo)滿分10分）

隨著我國預(yù)算管理的逐步規(guī)范，納入人大預(yù)算監(jiān)督的政府財政收支范圍和明細(xì)程度都在擴大。特別是隨著部門預(yù)算公開的推進(jìn)，人大預(yù)算監(jiān)督的范圍也在向縱深發(fā)展。目前，渝中區(qū)的財政預(yù)算收支、財政性基金、國有資本經(jīng)營以及超收收入均納入了人大預(yù)算的監(jiān)督范圍。2013年，渝中區(qū)人大在2011年推動5個部門預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，公開了全區(qū)77個行政事業(yè)單位的部門預(yù)算，實現(xiàn)了部門預(yù)算的全公開。但同時也要看到，目前區(qū)政府向區(qū)人大提交的預(yù)算還比較粗，預(yù)算草案的科目只到“類”“款”一級科目，還沒有細(xì)化到“項”“目”級預(yù)算科目。這種“外行看不懂、內(nèi)行說不清”的問題沒有得到有效的解決。因此，渝中區(qū)人大在預(yù)算監(jiān)督范圍全面性這項指標(biāo)上得9分。

（三）對預(yù)算實質(zhì)性的控制權(quán)較弱（得分12分，指標(biāo)滿分20分）

在我國現(xiàn)行體制下，全國及地方人大都沒有預(yù)算的編制權(quán)，只有預(yù)算的審查和批準(zhǔn)權(quán)，屬于編后介入。而且，在實際操作過程中，財政預(yù)算草案一般都先由黨委、政府“定盤子”，再交由人代會審查批準(zhǔn)。由于人大代表既未參與預(yù)算編制，又對預(yù)算草案不夠了解，導(dǎo)致部分人大代表和常委會組成人員對預(yù)算監(jiān)督的熱情不足，關(guān)注度不高。此外，由于我國的預(yù)算法沒有明確賦予人大對預(yù)算草案的修正權(quán)，導(dǎo)致人大預(yù)算審批只有批準(zhǔn)和否決兩個簡單的選擇。面對部分合理和部分不合理的政府預(yù)算，人大在預(yù)算的審批和監(jiān)督過程中就陷入左右為難的尷尬局面。近年來，渝中區(qū)人大創(chuàng)新工作思路，一是對財政預(yù)算草案在提交區(qū)委常委會前先由區(qū)人大常委會主任會議初審，把人大對預(yù)算草案編制的意見帶上區(qū)委常委會。二是制定了《重慶市渝中區(qū)人民代表大會預(yù)算審查和批準(zhǔn)辦法》，明確了預(yù)算修正案的提出和處理程序，從制度上進(jìn)一步確認(rèn)了區(qū)人大修改和變更財政預(yù)算的權(quán)力。但由于該辦法剛剛頒布，具體操作的相關(guān)條件還不夠成熟，還沒開展對預(yù)算修正案的具體實踐。因此，渝中區(qū)人大在對預(yù)算控制權(quán)這項指標(biāo)上得12分。

（四）對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度較弱（得分11分，指標(biāo)滿分20分）

長期以來，各級地方人大都普遍存在重預(yù)算審批，輕預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的問題。預(yù)算法只規(guī)定了各級政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或其常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況，而沒有對加強經(jīng)常性監(jiān)督提出具體要求。渝中區(qū)人大也只能按照法定程序，上半年人代會審議批準(zhǔn)預(yù)算，年中常委會聽取上半年預(yù)算執(zhí)行情況報告。而對政府在預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整、追加未及時追蹤，而是被動地采取事后“追認(rèn)”的監(jiān)督形式。其次，由于財政年度與人大審批時間不一致，渝中區(qū)的財政年度是當(dāng)年的1月1日至12月31日，而區(qū)人代會每年的會期一般都安排在當(dāng)年的2月底或3月初，這就造成了政府預(yù)算處于先執(zhí)行后審批的狀態(tài)，在一定程度上影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。加上預(yù)算法對預(yù)算違法責(zé)任規(guī)定的范圍較窄，處罰力度不夠，導(dǎo)致違法主體很難得到嚴(yán)格的懲罰，從而也降低了人大財政監(jiān)督的權(quán)威。因此，渝中區(qū)人大在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度這項指標(biāo)上得11分。

（五）人大預(yù)算監(jiān)督專門機構(gòu)的建設(shè)有所加強（得分7分，指標(biāo)滿分10分）

人大預(yù)算監(jiān)督是一項專業(yè)性和技術(shù)性都很強的工作，光賦予人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須加強人大預(yù)算監(jiān)督的能力建設(shè)。 近年來，地方各級人大在人大預(yù)算監(jiān)督專門機構(gòu)的建設(shè)上進(jìn)行了不少探索和實踐。目前，全國很多省市一級的人大常委會都建立了預(yù)算審查的專門工作委員會。但區(qū)縣一級人大由于體制和人員編制方面的局限，大部分沒有設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。重慶市渝中區(qū)第十七屆人民代表大會一次會議通過的《重慶市渝中區(qū)人民代表大會預(yù)算審查和批準(zhǔn)辦法》明確規(guī)定，區(qū)人民代表大會設(shè)立預(yù)算審查委員會，在會議期間負(fù)責(zé)對上年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度區(qū)級預(yù)算草案的審查。在閉會期間，其成員應(yīng)參與草案編制、區(qū)級預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的全過程。預(yù)算審查委員會的組成人員大部分都是從事經(jīng)濟(jì)財務(wù)工作的專家代表，這樣，就可以通過借助“智庫”，幫助其他代表進(jìn)行預(yù)算審查，彌補區(qū)縣一級人大預(yù)算監(jiān)督專門機構(gòu)缺失的問題。在這項指標(biāo)上，渝中區(qū)人大得7分。

（六）預(yù)算監(jiān)督人員的職業(yè)性和專業(yè)性還有待增強（得分4分，指標(biāo)滿分10分）

在地方各級人大中，除常委會領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)駐會的委員外，大部分人大代表都不是專職的。而作為兼職的人大代表，都有自己的事業(yè)和工作。重慶市渝中區(qū)人民代表大會預(yù)算審查委員會雖然彌補了會議期間預(yù)算審查專業(yè)性不足的問題，但由于預(yù)算審查委員會的專家成員大都是兼職代表，在閉會期間，也很難有足夠的時間保障全程參與對區(qū)級預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。而作為人大常委會的常設(shè)工作機構(gòu)——財經(jīng)工作委員會，其工作人員的專業(yè)性也有待增強。因此，在這項指標(biāo)上，渝中區(qū)人大僅得4分。

（七）預(yù)算審查的時間嚴(yán)重不足（得分4分，指標(biāo)滿分6分）

一是對預(yù)算的初審時間不足。按照相關(guān)法律和制度規(guī)定，政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議召開前一個月，將本級預(yù)算草案提交本級人大常委會進(jìn)行初審，但能夠嚴(yán)格按照這項規(guī)定執(zhí)行的地方人大并不占多數(shù)。而且，預(yù)算草案涉及面廣，涉及部門多，要想深入細(xì)致地對其進(jìn)行初審，1個月的時間也顯得比較倉促。二是人代會期間預(yù)算審查時間過短。比如，重慶市渝中區(qū)人代會一般是4到5天，在這短短的四五天內(nèi)，人大代表要至少審議6個報告，而審議的重點一般都放在政府工作報告上，對預(yù)算草案的審查可能就只有半天時間。加上預(yù)算草案往往是在會議召開前才正式印發(fā)代表，因此，代表們實質(zhì)性的審查很難實現(xiàn)。所以，渝中區(qū)人大在預(yù)算審查時間這項指標(biāo)上只能得4分。

（八）審計監(jiān)督的獨立性不夠（得分4分，指標(biāo)滿分8分）

在現(xiàn)行體制下，我國的審計是一種行政型審計模式，而作為政府的一級行政單位，審計部門除了向人大報告審計情況以外，更要接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)。因此，人大不能主動要求審計機關(guān)對某一部門或某個項目進(jìn)行審計，而只能是被動地聽取審計情況報告。特別是對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，沒有嚴(yán)格的責(zé)任追究機制，導(dǎo)致問題年年審，年年有。很多人大代表對審計整改的效果并不認(rèn)同，審計監(jiān)督作用沒有得到很好地發(fā)揮。由于這是體制問題，大部分地方人大都普遍存在這個問題。因此，在這個指標(biāo)上，渝中區(qū)人大也只能得到4分。

（九）預(yù)算過程的公開性透明性還有待提高（得分4分，指標(biāo)滿分6分）

預(yù)算過程公開包括預(yù)算的編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算的公開。目前，重慶市渝中區(qū)人大對預(yù)算的全過程基本做到了公開透明，但深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還有待提高。比如，對預(yù)算審查，最后公布的是比較原則和籠統(tǒng)的預(yù)算報告，而較為關(guān)鍵的部門預(yù)算和預(yù)算草案尚未向社會公布，人大代表也只能在會場翻閱，不能帶離會場。這導(dǎo)致了代表們無法對預(yù)算草案仔細(xì)研究，深入審議。因此，在這個指標(biāo)上，渝中區(qū)人大及其常委會得4分。

根據(jù)前面所建立的地方人大預(yù)算監(jiān)督效力評價體系的評估，重慶市渝中區(qū)人大的預(yù)算監(jiān)督效力綜合得分只有63分。當(dāng)然，這里面既有國家相關(guān)法律、體制層面不夠完善的因素，這些是區(qū)縣一級人大不能改變的；也有監(jiān)督機制和程序需要進(jìn)一步健全的地方。這都說明我國的預(yù)算民主化還處于起步階段，在很多方面都亟待改善。

三、推動地方人大預(yù)算監(jiān)督由形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變的思考和探索

（一）加快推進(jìn)預(yù)算法修訂的步伐

我國現(xiàn)行的預(yù)算法自1995年施行以來，17年來都沒作任何修訂，已明顯落后于目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。因此，強化預(yù)算監(jiān)督工作的當(dāng)務(wù)之急就是加快推進(jìn)預(yù)算法修訂的步伐。在修訂中，特別要增強預(yù)算法的可操作性，切實加強人大對財政資金使用的控制權(quán)。比如，一是明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)，以及人大就預(yù)算問題的聽證權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和公開辯論權(quán)。二是明確細(xì)化預(yù)算調(diào)整。對預(yù)算在什么情況下調(diào)整，什么情況下變更，調(diào)整幅度和范圍多大時應(yīng)報人大常委會審批等作出明確的規(guī)定。三是強化預(yù)算責(zé)任追究機制。改變重監(jiān)督、輕處罰的做法，建立權(quán)威有效的處罰機制。

（二）加強人大預(yù)算監(jiān)督的能力建設(shè)，提高預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)化水平

由于預(yù)算監(jiān)督是專業(yè)性和技術(shù)性都要求極高的工作，因此加強人大預(yù)算監(jiān)督的能力建設(shè)，是提高預(yù)算監(jiān)督軟實力的重要途徑。一是加強人大預(yù)算監(jiān)督專門機構(gòu)的建設(shè)，通過吸納專業(yè)人才和強化人員培訓(xùn)，不斷提高預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)的專業(yè)化水平。二是在預(yù)算監(jiān)督中引入專家咨詢和獨立的第三方評價機構(gòu)，通過委托專業(yè)的評價機構(gòu)，對政府財政預(yù)算及執(zhí)行情況作出獨立公正的評估，這樣也在一定程度上彌補了人大財政監(jiān)督專業(yè)人才缺乏的問題。

（三）加強對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督由重結(jié)果向重過程轉(zhuǎn)變

目前，我國的地方人大監(jiān)督重點放在事前和事后的監(jiān)督，而忽略了對事中的監(jiān)督，這就使得已成定局的重大問題難以得到及時糾正，造成的損失也難以挽回。因此，完善人大預(yù)算監(jiān)督機制，關(guān)鍵還要加強對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控。一是充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立起人大對財政資金從申報、撥付到使用全過程的有效監(jiān)控機制，避免出現(xiàn)監(jiān)督的“盲區(qū)”。二是逐步建立重大投資計劃和項目的稽查評價制度。政府應(yīng)把使用預(yù)算資金的大中型投資計劃或項目及時報告人大，每年專題向人大報告重大投資計劃的稽查和評價結(jié)果，以提高人大預(yù)算監(jiān)督的針對性和實效性。三是加大日常檢查力度，改變原有的常委會每年兩次聽取政府關(guān)于財政預(yù)算及執(zhí)行情況的報告的模式，而采取每季度或適時聽取和審議一次政府預(yù)算執(zhí)行情況報告的方式。

（四）進(jìn)一步完善人大預(yù)算監(jiān)督的制度設(shè)計

一是保持財政年度安排與人大會期的一致性。要么將傳統(tǒng)的財政年度根據(jù)本級人代會的會期由歷年制改為跨年制，或者根據(jù)財政年度安排將人代會的會期提前至每年12月底。這樣就能解決預(yù)算執(zhí)行時間與預(yù)算審批時間不同步的問題。二是提前介入，擴大預(yù)算編制過程的參與度。在開展下一年度預(yù)算編制工作時，要求政府及時向人大常委會主任會議匯報預(yù)算編制工作的總體思路，聽取人大對預(yù)算編制工作的意見和建議。三是保證初審時間和人代會的審查時間。根據(jù)有關(guān)資料，國外議會對預(yù)算案的審議時間都比較長。比如，美國國會有長達(dá)7個月的預(yù)算審批時間。法國和德國也分別有3個月的預(yù)算審批時間。因此，保證預(yù)算的初審時間和人代會的預(yù)算審查時間也是提升人大預(yù)算監(jiān)督效力的重要因素。建議人大對預(yù)算的初審至少應(yīng)在人代會召開一個月前進(jìn)行，以保證人大預(yù)算審查機構(gòu)進(jìn)行深入的調(diào)查研究。同時，建議人代會將審查政府預(yù)決算作為議事重點，適當(dāng)增加審查時間。四是逐步推行分項預(yù)算審批制度。改變原有的綜合預(yù)算審批方式，將預(yù)算草案按照部門和資金性質(zhì)分解為若干預(yù)算議案，分別進(jìn)行審議。這樣，有利于拓展預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度，也可以避免因某一部分預(yù)算有爭議而影響整體預(yù)算的審議通過。

（五）增強審計部門獨立性，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用

審計監(jiān)督作為國家財政監(jiān)督體系的重要組成部分，是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要工具。但目前，我國的行政型審計模式阻礙了人大與審計部門在預(yù)算監(jiān)督過程中的有效配合，影響了人大預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量。建議按照國際慣例，將審計部門并入人大體系，一方面改變長期以來審計部門對政府負(fù)責(zé)，導(dǎo)致其審計報告公信力和權(quán)威性降低的狀況。另一方面，可以實現(xiàn)審計對人大負(fù)責(zé)的獨立性，從根本上扭轉(zhuǎn)人大預(yù)算監(jiān)督過多依賴政府部門的被動局面，真正實現(xiàn)預(yù)算的審計監(jiān)督從內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠勘O(jiān)督，增強人大預(yù)算監(jiān)督的效力。

（六）健全預(yù)算監(jiān)督公開機制，提高政府預(yù)算執(zhí)行的透明度

增強預(yù)算監(jiān)督的公開透明度，是人大預(yù)算監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，也是增強政府部門預(yù)算編制嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性，減少預(yù)算執(zhí)行隨意性的根本措施。一是建議將行政聽證制度引入預(yù)算監(jiān)督，讓人大代表和公眾更好地參與公共決策，同時也讓政府的決策更能體現(xiàn)民意。二是逐步建立規(guī)范的政府預(yù)算公告機制，將政府預(yù)算信息完整、公正、及時地公布于眾，讓社會公眾全面、及時了解政府預(yù)算管理的實際情況，并充分利用公眾輿論來加強對政府預(yù)算決策進(jìn)行監(jiān)督。

（作者單位：重慶市渝中區(qū)人大常委會）