摘要：隨著政府改革工具——績(jī)效評(píng)估在公共部門(mén)的興起，中美兩國(guó)政府推崇公眾參與績(jī)效評(píng)估的方式也在不斷變化和發(fā)展。中美兩國(guó)公民在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的參與中存在較大的差異，美國(guó)政府20世紀(jì)早期至今的公眾參與績(jī)效評(píng)估的豐厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)尚未完善的公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估有一定的借鑒作用。通過(guò)對(duì)中美公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估中的公眾參與的情況進(jìn)行比較分析，可以有效地借鑒美國(guó)在公眾參與方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而提高我國(guó)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的水平。

關(guān)鍵詞：公共部門(mén)；績(jī)效評(píng)估；公眾參與；比較研究

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）03-0272-02

1 公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估中公眾參與的概念

公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估中公眾參與指的是公眾作為政府績(jī)效評(píng)估中最重要的主體有效的進(jìn)行監(jiān)督政府，促進(jìn)政府改善管理服務(wù)工作，行使公民參政議政權(quán)利，維護(hù)自身合法權(quán)益的行為和活動(dòng)。

俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學(xué)者，他認(rèn)為，公民參與又稱(chēng)公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)。另一研究公眾參與的學(xué)者賈西津副教授引用美國(guó)學(xué)者和《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》中的觀點(diǎn)，說(shuō)經(jīng)典意義上的公民參與是指公民通過(guò)政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動(dòng)，特別是與投票相關(guān)的一系列行為。另外，績(jī)效評(píng)估則是作為一種評(píng)估和改進(jìn)政府績(jī)效的管理措施。通過(guò)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估，可以了解各個(gè)公共部門(mén)的運(yùn)行現(xiàn)狀并用反饋來(lái)改進(jìn)政府的管理行為和活動(dòng)。政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程是一個(gè)信息的收集、篩選、處理、輸出、反饋的過(guò)程。比較權(quán)威的定義認(rèn)為，“所謂政府績(jī)效評(píng)估，就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿(mǎn)意程度等方面的判斷，對(duì)政府公共部門(mén)管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、成果所反映的效果進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)?！?/p>

2 中美公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估中公眾參與的差異

2.1 發(fā)展歷程的差異

美國(guó)作為最早開(kāi)展公眾政府績(jī)效評(píng)估的國(guó)家，公眾參與公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的發(fā)展歷程大致可以分為兩個(gè)階段，即以產(chǎn)出為評(píng)估焦點(diǎn)的效率評(píng)估階段和以結(jié)果為評(píng)估焦點(diǎn)的結(jié)果評(píng)估階段。這與我國(guó)不同，我國(guó)公眾參與績(jī)效評(píng)估的兩個(gè)階段是政府主導(dǎo)的評(píng)估階段和政府主導(dǎo)與公眾參與結(jié)合的評(píng)估階段。美國(guó)公眾參與效率評(píng)估階段中政府績(jī)效評(píng)估以效率為中心，重點(diǎn)是以實(shí)施成本控制達(dá)到提高政府效率的目的。美國(guó)公眾參與的結(jié)果評(píng)估階段，這一時(shí)期的評(píng)估重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的質(zhì)量和效益，重視政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的法制化和制度化，還注重公眾在政府績(jī)效評(píng)估中各個(gè)環(huán)節(jié)的參與，使公眾能夠全過(guò)程的參與到政府績(jī)效評(píng)估的所有環(huán)節(jié)中，以更好的發(fā)揮公眾的主體地位。相對(duì)而言中國(guó)首先進(jìn)行的公眾參與政府主導(dǎo)的評(píng)估階段，公眾沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到其中，我國(guó)開(kāi)展的政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)大都是以提高政府效率為中心的，是政府的自我評(píng)估，評(píng)估結(jié)果也僅限于政府內(nèi)部。

2.2 參與方式的差異

美國(guó)公眾參與績(jī)效評(píng)估的方式主要是直接參與為主，間接參與為輔的這樣一種方式。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著顧客導(dǎo)向和質(zhì)量為本的影響日益擴(kuò)大，美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對(duì)象為中心，評(píng)估主體也相應(yīng)的由政府組織擴(kuò)展到社會(huì)公眾。但我國(guó)公眾參與主要是以間接參與為主，直接參與為輔。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)教育文化的不斷發(fā)展，公眾的科學(xué)文化素質(zhì)得到了大幅度的提升，但從總體水平看仍然不高，由于受知識(shí)水平、教育程度、社會(huì)閱歷等方面的限制，以及政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性影響，普通公眾在參與政府績(jī)效評(píng)估的能力顯得仍為不足，難以作出客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)，這也在一定程度上限制了公眾的參與，只能以間接參與的方式參與政府的績(jī)效評(píng)估。

3 中美公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估中公眾參與差異的原因分析

3.1 行政文化方面

西方政府在績(jī)效評(píng)估中倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向的理念，美國(guó)的行政文化崇尚民主、平等和自由，受其影響，其行政人員受到來(lái)自政治人物、上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)以及民眾等各方面的監(jiān)督，因而能積極參與績(jī)效評(píng)估活動(dòng)開(kāi)展的整個(gè)過(guò)程。美國(guó)追求民主、自由和平等的行政文化，完全不同于我國(guó)傳統(tǒng)的以“官本位”觀念為主導(dǎo)的行政文化。

我國(guó)官僚主義和集權(quán)主義的行政文化導(dǎo)致公共支出績(jī)效評(píng)估中嚴(yán)重缺乏公眾參與，公共績(jī)效評(píng)估工作缺乏社會(huì)成員的廣泛參與，成為一種純粹的“政府主導(dǎo)型”的績(jī)效評(píng)估，評(píng)估主體單一，評(píng)估職能發(fā)揮不完全，績(jī)效管理制度基礎(chǔ)不健全。行政文化的權(quán)威政治和官本位導(dǎo)向主張保護(hù)官員特權(quán)，對(duì)官負(fù)責(zé)、對(duì)上司負(fù)責(zé)，為官服務(wù)。政府在處理與公眾的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)的是政府的權(quán)威性，奉行的是政府本位的價(jià)值觀，甚至一些地方政府官員在這種價(jià)值觀的影響下，唯政府獨(dú)尊，片面注重對(duì)社會(huì)的管理，忽視了公眾的需求與利益。

3.2 政治制度基礎(chǔ)方面

美國(guó)的分權(quán)化的政治制度是美國(guó)公眾參與績(jī)效評(píng)估的政治制度基礎(chǔ)。政治架構(gòu)中縱向的中央與州、地方政府的分權(quán)，以及橫向的三權(quán)分立和民眾與精英的監(jiān)督與控制，則為政府績(jī)效評(píng)估添加了許多的不確定性。在基礎(chǔ)因素的作用下，美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)起階段，方案設(shè)計(jì)力量的一元化使設(shè)計(jì)呈現(xiàn)理性化特色；而多元化社會(huì)基礎(chǔ)又為多支力量發(fā)起評(píng)估提供了機(jī)會(huì)，結(jié)果又賦予政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐持續(xù)性特色。

中國(guó)的相對(duì)集權(quán)的政治構(gòu)架是中國(guó)公眾參與績(jī)效評(píng)估的政治制度基礎(chǔ)。政治權(quán)力過(guò)度集中在黨的地方精英手里，對(duì)公民來(lái)講缺乏獨(dú)立的政治渠道去參與能影響到他們生活的決策，中央與地方政府的關(guān)系調(diào)整帶有明顯的人為色彩，并且單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)也要求下級(jí)服從上級(jí)的存在和公眾參與的薄弱。

3.3 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)方面

目前美國(guó)政府績(jī)效指標(biāo)體系包括兩個(gè)層次，一是一級(jí)政府的綜合評(píng)估指標(biāo)體系；二是政府部門(mén)或項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)體系。從美國(guó)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)過(guò)程看，一般是先由籌劃指導(dǎo)委員會(huì)依據(jù)政府績(jī)效的理論和參照國(guó)外實(shí)際經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)總體框架，再由各工作小組設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)具體指標(biāo)，在評(píng)估整個(gè)過(guò)程中，始終注重公眾的參與，各政府、政府與專(zhuān)家研究機(jī)構(gòu)、政府與相關(guān)實(shí)踐單位之間的信息交流和溝通。

我國(guó)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估公眾參與的指標(biāo)體系主要包括：投資環(huán)境評(píng)估，生活質(zhì)量評(píng)估政風(fēng)行風(fēng)評(píng)估和工作任務(wù)評(píng)估。投資環(huán)境評(píng)估和生活質(zhì)量評(píng)估適用于評(píng)估地方政府的領(lǐng)導(dǎo)班子；政風(fēng)行風(fēng)評(píng)估適用于對(duì)政府各職能部門(mén)工作作風(fēng)的評(píng)估，有利于提高工作人員服務(wù)水平；工作任務(wù)評(píng)估很好的體現(xiàn)了政府工作的結(jié)果導(dǎo)向，不僅適用于評(píng)估具體職能部門(mén)，也可以用于評(píng)估政府領(lǐng)導(dǎo)班子。

4 完善我國(guó)公眾參與公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的建議

4.1 完善績(jī)效立法，加強(qiáng)公眾參與的制度化建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)公眾在政治上的地位決定了公眾不僅可以，而且有權(quán)利參與政府績(jī)效考核，但我們?nèi)鄙俚氖欠ㄖ票Ｕ险?jī)效考核中公眾參與的制度，使政府績(jī)效考核中的公眾參與多以非制度化形式出現(xiàn)。“如果制度準(zhǔn)備不足，擴(kuò)大政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定?！睘榱耸拐?jī)效考核中的公眾參與廣泛而深入地開(kāi)展下去，保障公眾參與的主體地位，一方面要從立法上明確政府績(jī)效考核中公眾參與的地位，使政府績(jī)效考核中的公眾參與不受任何部門(mén)或組織的干預(yù)，用法律來(lái)保護(hù)公民的民主權(quán)利得以充分享受。另一方面要對(duì)公眾參與的范圍、形式、內(nèi)容和方式等諸多問(wèn)題做出詳細(xì)規(guī)定，使公眾參與有科學(xué)的法律依據(jù)和規(guī)章制度可以遵循，依法確定科學(xué)的公眾參與程序，明確政府績(jī)效考核中公眾參與的義務(wù)和責(zé)任，從而把政府績(jī)效考核中的公眾參與納入法制化的軌道。加強(qiáng)績(jī)效立法，明確公眾的參與主體地位，將績(jī)效評(píng)估運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)方法以法律形式固定下來(lái)，不僅有利于績(jī)效評(píng)估的統(tǒng)一推進(jìn)，而且有利于績(jī)效評(píng)估的規(guī)范性和連續(xù)性，從而彌補(bǔ)公眾在參與政府績(jī)效評(píng)估方面的制度性缺失所導(dǎo)致的障礙。

4.2 營(yíng)造公眾參與的行政文化氛圍

中國(guó)現(xiàn)有的政府的行政文化方式習(xí)慣于以“管制”為主，嚴(yán)重缺乏“服務(wù)意識(shí)”，政府官員“公仆”意識(shí)比較薄弱，使得官員和公眾產(chǎn)生距離感，導(dǎo)致我國(guó)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估嚴(yán)重缺乏公眾參與?？v觀美國(guó)政府改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估在政府再造理念的行政文化的環(huán)境中有效進(jìn)行，公眾參與在推行績(jī)效管理改革方面逐漸改進(jìn)。

我國(guó)行政文化要體現(xiàn)新時(shí)代的價(jià)值體系與行為方式，體現(xiàn)鮮明的時(shí)代特征，營(yíng)造富有“公民精神”的行政文化。首先，加大對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的宣傳力度，對(duì)于目前公眾對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)了解不足情況。其次，要構(gòu)建服務(wù)型政府，構(gòu)建服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)就是公民積極、有效的參與?，F(xiàn)代行政理念倡導(dǎo)的是公民作為獨(dú)立的個(gè)體，與政府之間是平等的、相互信任的關(guān)系。

4.3 拓寬公眾參與的渠道

公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的公眾參與渠道的多元化會(huì)為公眾廣泛參與政府績(jī)效評(píng)估提供更多的機(jī)會(huì)與便利條件，而目前在我國(guó)公眾參與渠道則比較單一，參與渠道的多元化將會(huì)大大增加公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的機(jī)會(huì)，為公眾的參與行為提供便利，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)一系列切實(shí)有效的措施：創(chuàng)設(shè)多元化的參與途徑，將網(wǎng)絡(luò)評(píng)議、熱線電話(huà)、問(wèn)卷調(diào)查、短信評(píng)議等方式也納入到公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的渠道中來(lái)。將公眾個(gè)體的零散參與變?yōu)橐欢ńM織化的參與，以增強(qiáng)參與的影響力和提高參與的力度。通過(guò)專(zhuān)家學(xué)者和普通市民的共同參與政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中的合作互動(dòng)，從而提高公眾整體的參與能力和參與力度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐步形成以網(wǎng)絡(luò)參與為主，兼顧其他參與方式的多元化參與渠道體系，為公眾的廣泛參與行為盡可能多的提供方便和機(jī)會(huì)，從而使更多人參與到政府績(jī)效評(píng)估中來(lái)。

（責(zé)任編輯：劉嬌嬌）