黨的十八大報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑?！边@是我們開展農(nóng)村工作的指導(dǎo)方針。最近，有位外國朋友拿著十八大文件，指著這兩句話問我：“第一句話，我明白，第二句話，我不懂，為什么說城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑？”我向他作了解釋，中國的“三農(nóng)”問題長期解決不好的重要原因，是因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征

中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，是把全國的公民分成兩類，對城市居民和農(nóng)民實行不平等的政策。這個思想來源于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)在城市實行全民所有制，工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，是建設(shè)社會主義的主體。在農(nóng)村、在集體農(nóng)莊實行集體所有制，集體農(nóng)莊未來也要過渡、轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄啤Ｋ勾罅衷凇吧鐣髁x經(jīng)濟(jì)問題”中說：“農(nóng)民是應(yīng)該向社會主義納貢的。”所以，蘇聯(lián)政府制定的國家糧食和農(nóng)產(chǎn)品的收購價格一貫偏低，實質(zhì)是通過這種工農(nóng)業(yè)剪刀差向農(nóng)民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956年《論十大關(guān)系》一文中批評蘇聯(lián)“把農(nóng)民控得太苦”，所以農(nóng)業(yè)搞不好，強(qiáng)調(diào)處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，但在整個一五計劃期間，中國推進(jìn)以重工業(yè)為主體、資金密集型的工業(yè)化建設(shè)，除了對農(nóng)業(yè)擠壓和剝奪外，別無他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發(fā)展路徑依賴，就形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。在這樣的社會結(jié)構(gòu)里，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會福利和公民權(quán)利。例如在1985年以前，實行棉布定量供應(yīng)的政策，城市居民每人每年發(fā)18尺布票，而農(nóng)民只發(fā)15尺布票；又如車禍中軋死了兩個孩子，一個市民的孩子要賠20萬，而農(nóng)民的孩子只賠6萬多。這種同命不同價的政策，一直到兩年前才廢止。

長期實行這種不公平、不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果，嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期徘徊不前，農(nóng)村落后，城鄉(xiāng)差距越來越大。

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的另一個特征就是城鄉(xiāng)居民之間的社會區(qū)隔。這種社會區(qū)隔不僅僅包括城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住區(qū)域的分割，也包括市民和農(nóng)民身份間社會流動的不可逾越性。自上個世紀(jì)60年代初，戶籍制度成為嚴(yán)格限制農(nóng)民到城市就業(yè)的社會管理制度以來，由農(nóng)民身份變?yōu)槭忻裆矸輧H有考學(xué)、參軍等很窄的渠道，農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化幾乎成為不可逾越的鴻溝。但縱觀各國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化是工業(yè)化發(fā)展的一個必然。我國盡管在改革開放以后，尤其市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來，農(nóng)村人口向城市流動就業(yè)得到了市場的認(rèn)同。但是由于以限制農(nóng)村人口向城市流動為主要目標(biāo)的戶籍制度并沒有得到根本性的改革，原有的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)如電腦復(fù)制般的又嵌入在城市社會生態(tài)中。城鄉(xiāng)居民的這種社會區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動者的自由流動，人為地遏制了中國城市化進(jìn)程。目前我國城市化水平明顯滯后于工業(yè)化水平。按照現(xiàn)代化的各項指標(biāo)計算，我國工業(yè)化水平基本達(dá)到現(xiàn)代化的中后期，而城市化水平雖然從數(shù)量上看已經(jīng)超過50%，但從發(fā)展質(zhì)量來看，我們的城市化還處于現(xiàn)代化的初期水平。因此，盡早破除城鄉(xiāng)居民社會區(qū)隔的二元社會結(jié)構(gòu)體制，是推進(jìn)中國城市化、現(xiàn)代化必須要解決的問題。

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的幾次實踐

1978年改革開放，農(nóng)村率先改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營形式，農(nóng)民得到了實惠。不久又解散了人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的體制，這是對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的一次沖擊，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)連年豐收，農(nóng)民收入大幅增加。但農(nóng)村改革進(jìn)入到流通領(lǐng)域、城鄉(xiāng)關(guān)系等重要方面時，就遭到了強(qiáng)烈的抵制，曾有幾次農(nóng)民要求改革戶籍制度，都遭到了否決。結(jié)果，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制被保持了下來。

九十年代，城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步取得成效，特別是鄧小平南巡講話發(fā)表之后，城市的二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要大量的勞動力。于是數(shù)以千萬計的農(nóng)民工涌入城市，涌向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，原來的農(nóng)民工是以離土不離鄉(xiāng)為主的，到上世紀(jì)九十年代中后期，則以離土又離鄉(xiāng)為主了。到2012年，有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)民工總量為2.626億人，其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工超過1.633億人。這么大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，創(chuàng)造了巨大的財富，這是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的一個重要原因。但是，這種農(nóng)民工體制，他們干的是產(chǎn)業(yè)工人的工作，擁有的卻是農(nóng)村的戶籍、農(nóng)民的身份，收入很低，過著兩棲的生活。農(nóng)民工在城里得不到應(yīng)有的公共服務(wù)，享受不到應(yīng)有的社會保障和權(quán)利，也融不進(jìn)城市。從體制上分析，原來的城鄉(xiāng)差別在空間上是分開的，農(nóng)民工常住到城里，我們對有戶籍的市民實行一種政策，對農(nóng)民工實行另一種政策，實際就成了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。這樣不公平、不合理的體制，致使社會問題、社會矛盾乃至社會沖突多發(fā)、頻發(fā)，成了中國特有的城市頑癥。

中共十六大以來，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問題放在全黨工作重中之重的位置，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方針，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制，徹底廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，給種糧農(nóng)民多種直接補(bǔ)貼，大量增加對農(nóng)村的投入，進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恢復(fù)推行新農(nóng)村合作醫(yī)療，實行農(nóng)村義務(wù)教育，在農(nóng)村推行低保和新型工傷保險制度。所有這些強(qiáng)農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政策的密集出臺，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，實現(xiàn)了糧食總產(chǎn)九連增，農(nóng)民收入實現(xiàn)九連加。

這十年，黨和政府一開始就把解決好“三農(nóng)”問題列為全黨工作的重中之重，并付諸實踐貫徹落實了，也切實解決了一部分問題。但是，我們還應(yīng)該看到：我們雖然取得了很大成績，但我們?yōu)榇送度肓撕芏嗔α浚冻隽撕艽蟮拇鷥r，而成效并沒達(dá)到我們的預(yù)期。2001年的城鄉(xiāng)居民收入差距為1：2.9，2012年擴(kuò)大為1：3.13?，F(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求現(xiàn)狀已相當(dāng)嚴(yán)峻，既定的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給的方針，受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑

自從我們開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)以來，從第一個五年計劃開局，至今正好60年，一個甲子。歷屆黨和政府，一貫重視農(nóng)業(yè)，關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)民問題的解決，為此投入了大量的人力、物力和財力，才有了今天中國的繁榮和興旺，這可以說是發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的一條基本經(jīng)驗。但是，直到現(xiàn)在，我國的“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收，仍然困難，最需要加快”。2012年，全國仍有34%的勞動力在從事農(nóng)業(yè)，當(dāng)年只創(chuàng)造10.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，生產(chǎn)的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品已不敷供給。占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民人均純收入只有城鎮(zhèn)居民可支配收入的31.9%，農(nóng)村和城市的差距仍然很大。這一切同我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已處于工業(yè)社會中期階段的水平，同我國整個經(jīng)濟(jì)仍在持續(xù)快速發(fā)展的要求，是很不相稱的。

“三農(nóng)”問題之所以難解決，是我國農(nóng)村從土改以后就按照計劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，把農(nóng)民組織到高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，限制、束縛了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。改革開放以后，中國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過三十多年的努力，在城市、在二三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但因為各種原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有改革，所以在農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)進(jìn)行著。

多年來的實踐表明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)滲透到中國經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，特別是還同城鄉(xiāng)社會各階層的利益關(guān)系糾結(jié)在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯節(jié)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制可以說是計劃經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的最后一個堡壘，改革的難度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“三農(nóng)”問題就解決不好，解決不了。這里可以用兩個成語來形容，“魯難未已”，“國無寧日”，用來形容當(dāng)今中國存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況，是很恰當(dāng)?shù)摹?/p>

根除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的三項重要舉措

要從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，應(yīng)該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。

第一，改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度。這是八億多農(nóng)民翹首盼望了半個多世紀(jì)的愿望，他們中的很多人要實現(xiàn)中國夢，第一步就是解掉束縛在身上的戶籍繩索，這樣才能和城里人站到同一條起跑線上。改革的條件也正在成熟，許多城里人也認(rèn)識到，必須要改革掉這種落后的戶籍制度。現(xiàn)在的爭論主要是，先剝離掉附著在戶籍上的各種福利等權(quán)益條款再改革；還是先改戶籍制度，再逐步改掉這些本不該附著在戶籍上的條款。這本來是個方法問題，但確實反映了不同社會階層的利益關(guān)系。應(yīng)該先改戶籍制度，再逐漸剝離附著的條款。如果要等到剝離了再改，那就不知等到猴年馬月了，這實際是不想改革的借口，應(yīng)該由決策部門作決策，否則還會拖，是會誤大事的。

第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯(lián)按計劃經(jīng)濟(jì)體制時的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼械摹Ｕl是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內(nèi)部成員之間是不平等的，誰是領(lǐng)導(dǎo)，對集體的財產(chǎn)就有支配權(quán)、決定權(quán)。現(xiàn)在我們農(nóng)村的土地實行集體所有制，名為本村農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民只有承包使用權(quán)，而村主任、支部書記對土地有實際的支配權(quán)。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農(nóng)民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾。根據(jù)我國的國情和社情，實行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權(quán)統(tǒng)一收為國有，實行城鄉(xiāng)一體化的土地國有制；農(nóng)村土地承包、轉(zhuǎn)讓、租借、轉(zhuǎn)變用途、征占都要制定法律，由相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。“永包到戶”，考慮到農(nóng)村土地已經(jīng)基本都承包到戶的事實，國家可確定某一個時間，經(jīng)過核實確定誰承包的地塊，確權(quán)頒證，國家和農(nóng)民簽訂承包契約，從此就不再變了。農(nóng)村現(xiàn)在有些地方還在不停地調(diào)整土地是不對的。土地永包到戶以后，農(nóng)民的土地承包權(quán)就是物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，再發(fā)生變動，應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)加以規(guī)范。

第三，實行財政體制的改革。我國現(xiàn)行的財政體制，是在城鄉(xiāng)分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過幾次改革，但對城市、對居民實行一種政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民實行另一種政策的格局沒有根本改變，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展很不利。應(yīng)該按照十八大報告提出的“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針。”通過調(diào)整改革，逐步實行城鄉(xiāng)一體化的財政體制。應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)分治的財政體制是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的經(jīng)濟(jì)支柱，不調(diào)整改革這種財政體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能從根本上破除，農(nóng)業(yè)的弱勢地位就不可能改變，農(nóng)民也富裕不起來，城鄉(xiāng)差距不可能縮小，更談不上城鄉(xiāng)共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜，財政部門要加快財政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農(nóng)”問題從根本上得到解決，使農(nóng)村走上社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的康莊大道。

總之，只有從戶籍制度、土地所有制和財政體制上進(jìn)行改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能從根本上破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。從根本上破除了城鄉(xiāng)二元社會體制，農(nóng)業(yè)才有望實現(xiàn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村才有望實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的美麗和諧鄉(xiāng)村，農(nóng)民才有望成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，成為現(xiàn)代社會主義國家的公民。

（陸學(xué)藝：原中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員； 楊桂宏為北京工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉