上訪是中國特色的一種政治過程，既傳遞著傳統(tǒng)的“鳴冤”情結(jié)，又呼應(yīng)著現(xiàn)代的“訴權(quán)”心理。一個(gè)完整的政治體系需要提供某種民情上達(dá)的通道，否則，它就難以運(yùn)轉(zhuǎn)下去。民情中的民冤指的是民眾根據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)（一般是統(tǒng)治集團(tuán)提供的意識(shí)形態(tài)和治理規(guī)范）認(rèn)為自己受到了不公正的對(duì)待而產(chǎn)生的冤屈。理想的治理是達(dá)到無冤的狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)的治理不可能如此，因此需要設(shè)計(jì)一些制度來處理民冤。

這種制度設(shè)計(jì)需要考慮兩個(gè)目標(biāo)：一是規(guī)范性目標(biāo)，二是技術(shù)性目標(biāo)。前者考慮的是如何保證民冤得到更公正的處理，后者考慮的是民冤如何得到更有效的處理。

中國的信訪制度設(shè)計(jì)既有472ab9a76f52896edca936b8f1279cde規(guī)范性目標(biāo)考慮——預(yù)期上面比下面更公正，也有技術(shù)性目標(biāo)考慮——單獨(dú)的行政部門可以集中人力、物力和財(cái)力來有效處理問題。相對(duì)而言，后一種考慮的成份更多一些，這源于決策者對(duì)“行政集中”的效率有更多的信任。筆者曾與一位市長談到將信訪部門集中放到人大的想法，他說在當(dāng)前情況下，那樣做沒有太大的用處，因?yàn)樾旁L的那些問題還是要集中到黨和政府這兒來，從人大那兒經(jīng)過一下，只是增加了一套程序而已。

然而，現(xiàn)在的問題是，信訪制度的“技術(shù)性目標(biāo)”赤字很大。信訪部門不堪其累，大量的民冤被堵在黨政系統(tǒng)之外，無法輸入進(jìn)來。那些輸入進(jìn)來的民冤又難以得到有效處理，反而像利滾利一樣催生了新的民冤。如果信訪制度增加民冤的效果超過了處理民冤的效果，那么它就失去了存在的合理性。

更嚴(yán)重的是，當(dāng)前政治現(xiàn)實(shí)中的規(guī)范性危機(jī)強(qiáng)化了技術(shù)性危機(jī)。那就是訪民對(duì)基層和地方政府的不信任度在增加，而中央對(duì)地方政府的壓力沒有緩解而是加強(qiáng)了這種不信任。中央的政績(jī)考核迫使地方和基層政府采取強(qiáng)硬手段對(duì)付訪民。在這種博弈過程中，信訪事件本身的是非變得不那么重要了，重要的是參與者能否使出更厲害的招法。最后，各方在無休止的折騰中都感到精疲力盡，心中都沒有了一種是非感。以致有國家領(lǐng)導(dǎo)人出來說要建立一種信訪終結(jié)制度，這是一種淡化是非，只重了結(jié)的制度。

既然縱向制度設(shè)計(jì)的有效性出了問題，那就不妨增加橫向制度設(shè)計(jì)的有效性。也就是說將大量的信訪問題分流到代議系統(tǒng)和司法系統(tǒng)。將那些群體性的問題更多地分流到人大，將那些個(gè)體性的問題更多地分流到司法。并通過這種分流來激發(fā)人大和司法的活力，推動(dòng)兩個(gè)系統(tǒng)的務(wù)實(shí)改革。這種務(wù)實(shí)改革是通過處理民冤的有效性來提升人大的代表性和司法的公正性，也就是說，以技術(shù)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來促進(jìn)規(guī)范性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

橫向維度的制度設(shè)計(jì)可以緩解縱向維度的制度設(shè)計(jì)給中央帶來的壓力。在當(dāng)前階段，這種設(shè)計(jì)要依靠地方政府（省——市一級(jí)的中層政府）來完成。既然前國家信訪局長認(rèn)為來京群眾信訪反映的問題80%以上基層應(yīng)該解決也可以解決。那么中層政府就要考慮一種“基層解決，中層終結(jié)”的民冤表達(dá)和處理機(jī)制。這種想法如果得到中央的支持，那么，地方和基層的橫向政治機(jī)制和過程就要發(fā)生重大的變化。

信訪制度是個(gè)小小的杠桿，它可以撬動(dòng)一個(gè)大的治理變遷。目前，可以更牢靠地把握這個(gè)杠桿的應(yīng)該是中層政府。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰