堅持市場友善型的規(guī)劃原則，規(guī)劃只用來彌補市場失效的部分，而不是完全取代市場

現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對市場與規(guī)劃的雙重失效應對乏力

總結(jié)分析當前中國的城市化，有兩條線索是清晰的：一是農(nóng)村人口確實發(fā)生了向城市的集中流動轉(zhuǎn)移，但這種流動轉(zhuǎn)移僅僅是以農(nóng)村人口進入經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚的城市的工廠、企業(yè)、用人單位，即以出賣勞動力的形式出現(xiàn)，單單實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變，并未實現(xiàn)從農(nóng)村家庭向建立城市家庭這一標志性的轉(zhuǎn)變，也未實現(xiàn)真正意義上農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化。

二是從城市的角度看，一方面，家庭（供給資源與生產(chǎn)要素，需求產(chǎn)品和服務(wù)）、企業(yè)（購買生產(chǎn)要素，生產(chǎn)私人產(chǎn)品與提供私人服務(wù)）、政府（提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時向家庭和企業(yè)收取稅收）、對外部門（通過市場實現(xiàn)城市內(nèi)外產(chǎn)品與服務(wù)的交換）這些相對獨立的行為主體，常為利益謀求發(fā)展，為效率而參與競爭。在以經(jīng)濟增長和自身財力擴大為主要目標的競爭中，競爭者更傾向于采取以吸引資本、勞動和其他要素投入為主要目標的戰(zhàn)略，旨在擴大生產(chǎn)、促進增長，從而實現(xiàn)自身政績利益的最大化。在這樣的競爭中，具有優(yōu)勢地位的城市往往勝出，吸引人口資源要素的大量流入。城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，往往會把增進當?shù)爻鞘袘艏丝谌司杖牒蜕鐣＠鳛橹匾繕?，而缺乏保障外來?wù)工人員福利的硬性約束和內(nèi)在動力，更無動力改變現(xiàn)行戶籍制度去幫助外來務(wù)工人員進城安家落戶。

流動人口和城市各自從實現(xiàn)自身利益最大化角度出發(fā)的行為，帶來了產(chǎn)業(yè)布局、人口分布的嚴重非均衡發(fā)展。一邊是經(jīng)濟高速增長、人口急劇膨脹、土地高度稀缺的發(fā)達城市體，一邊卻是經(jīng)濟落后、人口萎縮、土地閑置的中小城市、小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)。由此看來，市場顯然是失靈了，而政府的理性干預便很有必要。但現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對此卻無能為力，這是市場與規(guī)劃的雙重失效。我們亟待創(chuàng)新完善我國目前的規(guī)劃體系，有效應對解決日益嚴重的非均衡發(fā)展造成的“城市病”難題，通過規(guī)劃調(diào)控引導恢復發(fā)展平衡，走區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、持續(xù)發(fā)展的新型城市化之路。

新加坡、香港規(guī)劃調(diào)控的經(jīng)驗

新加坡、香港等均是市場經(jīng)濟高度發(fā)達的城市體，在發(fā)展初期也均面臨過市區(qū)交通過度擁擠、住房、就業(yè)等方面的問題。在應對這些挑戰(zhàn)中，其逐漸探索形成了一套系統(tǒng)、全面、行之有效的規(guī)劃體系，值得我們總結(jié)借鑒。

其一，城市規(guī)劃的目標明確，即社會發(fā)展、經(jīng)濟增長和優(yōu)質(zhì)環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一。充分尊重市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，但當市場出現(xiàn)外部不經(jīng)濟損害社會利益時，政府堅持以社會公眾利益最大化、個人利益不受或少受影響為最高原則進行堅決的規(guī)劃干預。堅持市場友善型的規(guī)劃原則，規(guī)劃只用來彌補市場失效的部分，而不是完全取代市場。在持續(xù)保持城市競爭力的同時創(chuàng)造宜人舒適的城市生活環(huán)境，建設(shè)一個適宜居住、工作與休閑的卓越城市。

其二，規(guī)劃體系的完善統(tǒng)一。市區(qū)重建局是新加坡的國家規(guī)劃局，業(yè)務(wù)內(nèi)容涵蓋規(guī)劃工作的各個層面：從長期戰(zhàn)略性的規(guī)劃（概念規(guī)劃）、詳細總體規(guī)劃、協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)間的土地需求與利用，再到實施政府土地售賣計劃和日常發(fā)展項目管制與審批等等。

其中，概念規(guī)劃主要負責勾勒出綜合性、長期性、策略性的結(jié)構(gòu)圖，綜合考慮人口增長及居住、工業(yè)、商業(yè)、休閑、文化、娛樂、綠地、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等各大類用地的需求，指導未來40—50年的土地利用策略?？傮w規(guī)劃是以概念規(guī)劃出的長遠戰(zhàn)略方針為基礎(chǔ)而制訂的中期發(fā)展藍圖，它反映了每個地塊的用途、容積率等重要規(guī)劃指標，詳細、清楚地指導未來10—15年的發(fā)展，并具有法律約束力。

此外，規(guī)劃過程中，市區(qū)重建局還注重各部門間的橫向合作與協(xié)調(diào)，客觀謹慎地審視主要政策和決策，確保在戰(zhàn)略層面平衡各個發(fā)展目標，避免日后具體實施中面臨沖突和矛盾。

其三，注重城市規(guī)劃連續(xù)性，確保規(guī)劃有效實施。概念規(guī)劃和總體規(guī)劃都必須定期修編，分別為每10年和每5年一次。為確保規(guī)劃實施，除了規(guī)劃外，還有確切的實施計劃，對規(guī)劃實施的手段和資源予以充分保障，及時評估規(guī)劃實施效果，對未知因素以及新的需求做出適當調(diào)整。

其四，公共政策配套銜接，強化規(guī)劃的引導調(diào)控作用。將規(guī)劃作為重要的公共政策工具，從法律法規(guī)、政策配套銜接、權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置，以及人力、物力、財力保障上全方位配合，確保有效落實。如實施公交導向式的建設(shè)發(fā)展模式，政府投入大量資源優(yōu)先發(fā)展高速公路、干路和軌道交通網(wǎng)絡(luò)，在公交樞紐周圍規(guī)劃較高密度的、便捷、低廉的服務(wù)，從而鼓勵市民使用公共交通工具。同時通過實行擁車證制度控制車輛增長，實施電子公路收費系統(tǒng)管理城市中心區(qū)道路使用，提高城市交通效率。通過這一系列舉措，新加坡公交出行率達到59%，香港則高達90%。

另一個規(guī)劃成功的案例是新加坡“居者有其屋”的公共住屋政策，其成功實施歸功于完善的政策配套設(shè)計。具體來說，土地征用政策可確保政府能夠大規(guī)模收購建設(shè)公共住屋及基礎(chǔ)設(shè)施所需的土地；放寬公積金條例則方便了國人以公積金儲蓄購房；通過實行組屋價值定價，確保公平分配公共津貼給所有購屋者。全面規(guī)劃、整體開發(fā)的新鎮(zhèn)，除了高質(zhì)量、可負擔的住房，還就近配套學校、公園、診所、市民俱樂部、圖書館、體育設(shè)施、商場等。新鎮(zhèn)周邊同時規(guī)劃了低污染的工業(yè)區(qū)，為居民就近提供就業(yè)機會，既減少居民出行需求，又大大緩解了城市交通壓力。政府組屋成為新加坡城市有機組成部分，約80%新加坡人居住在全島23個新鎮(zhèn)的政府組屋里。

新加坡、香港城市規(guī)劃經(jīng)驗中最成功的一點在于，通過科學預測人口增長，并通過適當?shù)娜丝谡吆鸵泼裾叩慕M合恰當控制人口增長，在此基礎(chǔ)上，對全境有限的土地采取充分有效的利用策略，既滿足中近期建設(shè)發(fā)展的需要，又滿足長遠經(jīng)濟發(fā)展、人口增長的需要，同時確保優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境。可謂人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的典型?？梢姡晒Φ囊?guī)劃能有效地將城市的過去、現(xiàn)在和未來聯(lián)系起來，更好地把城市從起點帶到終點。

（作者為湖南大學兼職教授、湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長）

責編/袁靜 美編/李祥峰