今后城市化應(yīng)遵循地方政府逐步退出土地市場、人口城市化替代土地城市化、不可急速推進(jìn)土地市場的城鄉(xiāng)一體化等原則

在以GDP為主的政府考核體系下，地區(qū)間之間的競爭常常演變?yōu)镚DP錦標(biāo)賽競爭。處于同一層級的各地方政府為GDP考核而展開激烈的地區(qū)間競爭，對本轄區(qū)內(nèi)居民的公共產(chǎn)品提供可能不是其最優(yōu)先考慮的目標(biāo)，即環(huán)境保護(hù)、弱勢群體的保護(hù)等。其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響可能是，容易產(chǎn)生為GDP增長而出現(xiàn)各類激進(jìn)的地方政策，如強(qiáng)拆居民住房、強(qiáng)占耕地、環(huán)境保護(hù)意識薄弱、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等。地方政府為推動GDP增長而盡可能多地向銀行進(jìn)行土地抵押貸款 。

當(dāng)前的城市化模式存在以下弊端：其一，人為地壓縮供給普通商品房的供地面積，營造土地的稀缺氣氛，造成城市普通商品房價(jià)格飛漲和房地產(chǎn)泡沫；其二，以土地金融為內(nèi)容的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇累積起來，其還債責(zé)任不全在地方政府，其償還責(zé)任最終將由中央政府或中央銀行承擔(dān)；其三，人口城市化速度遠(yuǎn)大于土地城市化速度，在2001-2008年期間，城市常住人口年均增長率為3.55%，城市建成區(qū)面積年均增長率為6.20%；其四，流動人口在快速城市化過程中獲益較少，不僅在住房方面不得不忍受不斷抬高的居住成本，而且其失業(yè)保險(xiǎn)在流動人口中的覆蓋面僅為8%左右、醫(yī)療保險(xiǎn)僅為16%，由此嚴(yán)重危害了社會穩(wěn)定與和諧局面。

為此，第一，地方政府應(yīng)逐步退出土地市場。近十多年來的經(jīng)濟(jì)快速增長，雖然得益于土地城市化模式，但更多地產(chǎn)生了現(xiàn)階段收入分配不公平、社會不穩(wěn)定與環(huán)境代價(jià)大等弊端。從源頭上看，地方政府對土地市場的壟斷及其土地金融發(fā)揮了核心作用。地方政府進(jìn)入土地市場“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”的角色嚴(yán)重?cái)_亂了要素市場秩序，進(jìn)一步講，這一行為甚至是政府公信力喪失的源頭！調(diào)整政府間以GDP為核心的考核體系、并從法律上改變地方政府在土地供給市場上的壟斷地位，才是從根本上扭轉(zhuǎn)土地城市化及其粗放式、不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心所在。

第二，用人口城市化取代土地城市化。人口城市化的主要特征是創(chuàng)造條件使流動人口逐漸融入城市生活，其表現(xiàn)形式是不斷擴(kuò)大流動人口的社會保障覆蓋面、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)增長中的內(nèi)需基礎(chǔ)；從其內(nèi)容上看，這不僅僅是提高流動人口在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等方面的社會保障條件，更主要的是滿足流動人口最基本的居住需求。對于流動人口在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的社會保障支出，應(yīng)該由地方政府與中央政府共同出資解決，中央政府轉(zhuǎn)移支付的額度應(yīng)該與地方吸收流動人口的數(shù)量掛鉤；對于流動人口居住需求的解決方式，在地方政府退出土地市場和符合城市土地總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地詳細(xì)規(guī)劃的前提條件下，集體土地在未經(jīng)國家征用的情況下應(yīng)由市場機(jī)制來建設(shè)和運(yùn)營廉租房。

第三，不可急速地推進(jìn)土地市場上的城鄉(xiāng)一體化。目前學(xué)界與社會有一種普遍的誤解，既然地方政府扭曲了土地要素的市場化配置、占用土地出讓的絕大部分收益、并在一定程度上造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不可持續(xù)性，那么，徹底扭轉(zhuǎn)這一狀況方法應(yīng)該是將土地出讓的所有收益徹底讓渡于農(nóng)民。這是一種過于簡單的思維方法與邏輯推斷。目前土地價(jià)值高的區(qū)位多數(shù)是位于大型城市的郊區(qū)或者沿海地區(qū)，如果將這一區(qū)位的土地“私有化”將使原有的收入分配不公狀況更加“雪上加霜”；更為重要的是，大量資本下鄉(xiāng)有可能使得農(nóng)村家庭喪失占家庭收入二分之一、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，在城市就業(yè)機(jī)會不充足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化造成的低工資收入等情況下，這種急速的土地市場一體化完全有可能打破目前穩(wěn)定的農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局面。

（作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心教授）

責(zé)編/劉廣為 美編/李祥峰