土地改革：同地同權(quán)還是二元并行

戶籍制度改革、土地制度改革等是新型城鎮(zhèn)化的核心，而并非一些市場(chǎng)人士所說的大型投資型城鎮(zhèn)化。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化熱潮之下，可能會(huì)出現(xiàn)大量投資資本轉(zhuǎn)向二三線城市或小城鎮(zhèn)攻城略地、圈占耕地等現(xiàn)象。在此背景下，土地制度改革尤其是征地補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益尤為重要。新型城鎮(zhèn)化背景下，要使放棄農(nóng)村土地的農(nóng)民獲得城市市民的同等待遇，事關(guān)城鎮(zhèn)化改革的成敗。

城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高as的城市居民。這是明顯的所有制歧視

非公益性征地違反憲法，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。各級(jí)政府無論是出于公共利益的需要還是非公共利益的需要，只要城市建設(shè)需要占用農(nóng)村土地，一律通過行政性征地方式把農(nóng)村集體土地變成城市國(guó)有土地。由于征地補(bǔ)償過低、安置不到位，三無農(nóng)民大量增加，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地不同權(quán)、不同價(jià)，堵塞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入來源。用于商業(yè)開發(fā)或轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必須通過行政性方式首先變成國(guó)有土地，這就造成農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地同地不同權(quán)、不同價(jià)，堵塞了農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)收入的源泉，剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值的權(quán)利。

農(nóng)村征地制度改革的頂層設(shè)計(jì)

第一，修憲或釋憲：消除征地制度的二律背反。我國(guó)《憲法》有關(guān)土地所有制和征地制度的規(guī)定存在著二律背反。一方面，《憲法》規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國(guó)家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地）來滿足；而另一方面，《憲法》又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

要消除上述二律背反，必須在堅(jiān)持公益性征地原則（這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的一般原則）的前提下，允許城市國(guó)有土地和集體所有土地并存，從而在禁止非公益性征地的同時(shí)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

考慮到近期尚不具備修憲的可能，可以由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法的相關(guān)條款作出新的解釋：所謂城市的土地實(shí)行國(guó)有，僅僅是就1982年憲法公布時(shí)城市存量土地而言的；此后城市建設(shè)需要占用農(nóng)村土地，只有公益性用地才能征收為國(guó)有土地，非公益性用地可以通過市場(chǎng)使用集體土地。

第二，修改《土地管理法》。嚴(yán)格界定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將《土地管理法》第六十八條改為：國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和城市國(guó)有土地的使用權(quán)可以依法征收（或收回）并給予合理補(bǔ)償。有關(guān)公共利益需要的規(guī)定，可參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

取消《土地管理法》第四十三條：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！比∠诰攀鍡l第二款：“商品住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)使用國(guó)有建設(shè)用地?！奔热辉试S農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，城市建設(shè)（包括商品房開發(fā)）就未必一定要使用國(guó)有建設(shè)用地。

取消《土地管理法》擬增加的第九十條：“宅基地只能分配給本集體組織成員?！眹?guó)有土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)企業(yè)甚至外資企業(yè)使用，這絲毫沒有改變國(guó)有土地的性質(zhì)，為什么集體所有的宅基地（或更一般的建設(shè)用地）不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員以外的個(gè)人或企業(yè)使用呢？

第三，修改《城市房地產(chǎn)管理法》。作為我國(guó)土地上房屋資產(chǎn)的國(guó)家正式法律制度，《城市房地產(chǎn)管理法》僅僅只對(duì)城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)獲取，和房地產(chǎn)開發(fā)、交易、管理進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)集體土地范圍內(nèi)的房產(chǎn)權(quán)利沒有進(jìn)行任何的法律設(shè)定。

建議將其中第八條修改為：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家或集體將建設(shè)用地土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家或集體支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的行為?！?/p>/yCzlP/RXv0TwZiNzfqc7elzI1q2FBffJ9u6AGLO1vg=

取消第九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！?/p>

第四，修改或取消國(guó)務(wù)院及所屬部門的政策條例。取消國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房的規(guī)定：農(nóng)民住房只允許賣給本集體土地所有制成員。禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購(gòu)買宅基地建房，既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)產(chǎn)收入的渠道，也不利于城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會(huì)融合。這是明顯的身份歧視。

城市居民的宅基地，雖然是國(guó)有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地（使用權(quán)）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉(zhuǎn)讓，城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民。這是明顯的所有制歧視。

終結(jié)“土地剪刀差”

關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償條例的制定，應(yīng)遵循如下幾項(xiàng)原則：

第一，確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果。此項(xiàng)條例的制定出臺(tái)，應(yīng)該終結(jié)“土地剪刀差”（低價(jià)征收農(nóng)民土地、高價(jià)轉(zhuǎn)讓用于工業(yè)和商業(yè)開發(fā)）和從農(nóng)村索取經(jīng)濟(jì)剩余的模式，切實(shí)落實(shí)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、少取多予或只予不取的戰(zhàn)略思想。讓廣大農(nóng)民通過這次農(nóng)村征地制度改革，確保土地權(quán)益不再受到侵害，開通土地財(cái)產(chǎn)收益的渠道，真正分享到工業(yè)化、城市化所帶來的農(nóng)村土地增值。

第二，堅(jiān)持以公共利益的需要作為征地的唯一依據(jù)。對(duì)被征地農(nóng)民要按照市場(chǎng)價(jià)格給予合理補(bǔ)償，同時(shí)給予妥善安置，在農(nóng)民自愿的條件下，完成向市民的轉(zhuǎn)化。

第三，對(duì)于非公共利益需要的土地，可通過市場(chǎng)取得集體土地的使用權(quán)。只要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)村集體的農(nóng)業(yè)用地亦可以在轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后進(jìn)入市場(chǎng)。

第四，用科學(xué)的土地規(guī)劃和嚴(yán)格的用途管制取代土地產(chǎn)權(quán)歧視。農(nóng)村集體建設(shè)用地要與國(guó)有城市建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)。要允許農(nóng)民在符合規(guī)劃的前提下對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行抵押、出租、轉(zhuǎn)讓和自主開發(fā)。

第五，對(duì)于征地中的法律糾紛，非履行完法律程序不得征收。在法律程序沒有履行完結(jié)時(shí)，任何政府部門以及委托的征地機(jī)構(gòu)，都不得強(qiáng)行征收農(nóng)民的土地。上級(jí)政府和法院不得拒絕受理有關(guān)征地的行政復(fù)議和行政訴訟。

（作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、主任）

責(zé)編/劉廣為 美編/李祥峰