目前，聚集韓國首都首爾地區(qū)的人口占了全國總?cè)丝诘?0%左右。過快、過密的城市化同時也導(dǎo)致了韓國社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面的問題：超短時間、超高密度的大城市人口集中帶來了諸多“城市問題”，如殺人、搶劫、強(qiáng)奸等刑事犯罪嚴(yán)重；城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要，地價和房價的暴漲和居住環(huán)境的惡劣，交通的擁堵，城市開發(fā)引起的環(huán)境污染等問題使大城市變得不堪重負(fù)；農(nóng)村空心化、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大化和區(qū)域發(fā)展不平衡等問題也隨之出現(xiàn)。這些問題深刻影響著韓國社會。歷屆韓國政府也都認(rèn)識到治愈城市化后遺癥的重要性，積極探索各種方案，采取種種措施欲解決這些問題。

持續(xù)四十年的小城鎮(zhèn)培育事業(yè)

韓國政府自1972年開始了“國土培育”事業(yè)，包括“國道邊培育”、“城鎮(zhèn)培育”、“旅游景點(diǎn)培育”等內(nèi)容。其中“城鎮(zhèn)培育”項(xiàng)目在1976年獨(dú)立發(fā)展成為“小城鎮(zhèn)培育事業(yè)”，原因是持續(xù)的人口減少導(dǎo)致生產(chǎn)力的低下，地域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也到了崩潰的邊緣。為了把小城鎮(zhèn)培育成周邊農(nóng)漁村的中心據(jù)點(diǎn)，增加居民收入、提高福利，實(shí)現(xiàn)地域的均衡發(fā)展，“小城鎮(zhèn)培育事業(yè)”得以實(shí)施。1978年，韓國行政自治部在此基礎(chǔ)上依次實(shí)施了小城鎮(zhèn)職能化事業(yè)（1978—1982年）和地方定住生活圈規(guī)劃試驗(yàn)事業(yè)（1982—2011年）。為了使小城鎮(zhèn)真正成為周邊農(nóng)漁村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、行政的中心，1990年開始韓國政府將該項(xiàng)事業(yè)更名為“小城鎮(zhèn)開發(fā)事業(yè)”。

到了2001年，以《地方小城鎮(zhèn)培育支援法》的頒布為契機(jī)，韓國的小城鎮(zhèn)開發(fā)事業(yè)步入了法律化、制度化的軌道，并正式成為政府綜合規(guī)劃的一項(xiàng)內(nèi)容。《地方小城鎮(zhèn)培育支援法》頒布實(shí)施后的第二年，韓國政府根據(jù)此前發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)制定了“小城鎮(zhèn)培育十年促進(jìn)計(jì)劃”，主要包括建設(shè)地方特色化、發(fā)展地方旅游產(chǎn)業(yè)、流通手段的現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。截止2010年，194個地方小城鎮(zhèn)中有100個小城鎮(zhèn)已提交自己的培育方案，“小城鎮(zhèn)培育十年促進(jìn)計(jì)劃”的實(shí)施使韓國的小城鎮(zhèn)走向因地制宜的特色發(fā)展道路。

他山之石：綜合規(guī)劃是前提，市場機(jī)制是必須，立法是保障

透過韓國小城鎮(zhèn)發(fā)展政策，可以總結(jié)出一些對我國當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化有借鑒的經(jīng)驗(yàn)。首先，政府部門能否制定可持續(xù)的、綜合的規(guī)劃是科學(xué)發(fā)展城鎮(zhèn)化的前提。上世紀(jì)六十年代，面對經(jīng)濟(jì)開發(fā)過程中出現(xiàn)的一系列問題，韓國政府雖然制定了包括限制首都圈發(fā)展等相關(guān)政策，但總的說來這一時期的韓國政府只有經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃，并沒有長期的、綜合性的國土開發(fā)計(jì)劃，與城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的各種制度僅僅被看作經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃的輔助手段。與當(dāng)時高漲的國土開發(fā)熱情相比，國土規(guī)劃所需的基礎(chǔ)資料極其缺乏，導(dǎo)致無法制定出總體的、綜合性的規(guī)劃。上世紀(jì)七十年代后，韓國政府意識到發(fā)展小城鎮(zhèn)的必要性，采取了前文所述的一些措施，與城市規(guī)劃相關(guān)的法律制度也陸續(xù)出臺，但大都因?yàn)檎叩木C合性差，沒有持續(xù)的部門間的合作與協(xié)調(diào)，而導(dǎo)致小城鎮(zhèn)開發(fā)未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)?？梢姡胍嬲l(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用，就必需要在當(dāng)?shù)鼐用?、專家、地方政府共同參與的基礎(chǔ)上，制定出基于小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀的內(nèi)容具體、可行性強(qiáng)的規(guī)劃。

其次，各級政府部門的財政支持力度和能否有效利用各種資金建設(shè)小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的必要條件。在上世紀(jì)末30年，韓國政府雖然持續(xù)支援小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但是其投資規(guī)模有限，很多原先納入培育計(jì)劃的小城鎮(zhèn)或者因?yàn)闆]能得到資金支持，或者因?yàn)橹С忠?guī)模不大最終沒能實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入本世紀(jì)后，為改善投資結(jié)構(gòu)、提高投資力度，韓國行政自治部和國庫補(bǔ)助資金管理部門改變了過去小城鎮(zhèn)建設(shè)由中央政府和地方政府包辦，不允許民間參與的做法，引進(jìn)了政、民共同促進(jìn)機(jī)制。由政府部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，民營部門則承擔(dān)本區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、旅游設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院等的投資建設(shè)。這一做法，對我國新型城鎮(zhèn)化很有借鑒意義。

最后，各種相關(guān)法律制度的建設(shè)是城鎮(zhèn)化事業(yè)成功的必備保障。韓國盡管與小城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的開發(fā)事業(yè)很多，但過去由于缺乏必要的立法，小城鎮(zhèn)發(fā)展事業(yè)未能獲得法律的保障，往往不能按計(jì)劃進(jìn)行或不了了之。而在韓國政府以法律形式明確規(guī)定小城鎮(zhèn)綜合培育計(jì)劃之后，其發(fā)展迅速進(jìn)入制度化軌道。韓國的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，若沒有法律的保障，小城鎮(zhèn)發(fā)展事業(yè)就不會獲得成功。

（作者為北京第二外國語學(xué)院韓國語系主任）

責(zé)編/袁靜 美編/李祥峰