摘要：海關保稅監(jiān)管區(qū)域是我國對外開放和經濟增長的重要部分。隨著區(qū)外貨物貿易外匯管理改革的不斷深入，保稅監(jiān)管區(qū)域企業(yè)結售匯相對不便利，外匯管理制度亟待改革。本文總結了當前保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理體制存在的問題，在此基礎上提出改革建議。

關鍵詞：保稅監(jiān)管區(qū)域；外匯管理；改革

海關保稅監(jiān)管區(qū)域是一國或地區(qū)實現(xiàn)某些特定目的（如吸引外資、擴大出口、促進貿易、增加就業(yè)等）而實行特殊的海關監(jiān)管制度和政策（關稅減免、貿易自由、資金自由、投資優(yōu)惠等）的特定區(qū)域。海關保稅監(jiān)管區(qū)域作為我國經濟對外開放的亮點和焦點，在承接國際產業(yè)轉移、拓寬外貿渠道和連接國際、國內市場中發(fā)揮著重要作用。作為海關特殊監(jiān)管區(qū)域，保稅監(jiān)管區(qū)域的外匯管理一直遵循著“區(qū)內適當超前”的管理原則。但是，自2012年8月1日全國貨物貿易外匯管理改革后，由于區(qū)內貨物貿易外匯管理政策未同步進行完善，特殊監(jiān)管區(qū)域的政策優(yōu)勢正逐步喪失，面臨著較區(qū)外更為嚴格的尷尬局面。在此背景下，為完善海關特殊監(jiān)管區(qū)域外匯管理，促進海關特殊監(jiān)管區(qū)域科學發(fā)展，2013年4月，外匯管理局對《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》進行全面地修訂，先后下發(fā)了《國家外匯管理局關于印發(fā)<海關特殊監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法>的通知》（匯發(fā)【2013】15號）和《國家外匯管理局關于改進海關特殊監(jiān)管區(qū)域經常項目外匯管理有關問題的通知》（匯發(fā)【2013】22號）。該政策并未完全解決海關特殊監(jiān)管區(qū)域存在的問題，存在一定的風險點，值得引起重視。

一、保稅監(jiān)管區(qū)域貨物貿易特點及外匯管理存在的問題

（一）資金流與貨物流不匹配導致真實性審核難度較大

特殊經濟區(qū)域內企業(yè)（以下簡稱“區(qū)內企業(yè)”）的貿易模式和物流模式復雜多樣，物流與資金流分離呈常態(tài)，這為貨物貿易外匯管理制度改革背景下的總量核查帶來一定挑戰(zhàn)。近年來，區(qū)內跨國公司地區(qū)總部的集聚效應逐漸顯現(xiàn)，跨國物流企業(yè)大量進入，國內物流行業(yè)加快發(fā)展，保稅區(qū)國際貿易運作方式趨于多樣化，國際貿易物流與資金流不對應現(xiàn)象大量涌現(xiàn)。物流與資金流相分離通常出現(xiàn)于多次貿易形成的貿易鏈條中，所涉及的部分企業(yè)只收付貨款，不涉及貨物實際流動，資金流、貨物流發(fā)生的次數(shù)少于貿易的次數(shù)。區(qū)內企業(yè)貨物流與資金流不匹配導致真實性審核較困難，成為當前特殊經濟區(qū)域外匯管理潛在風險的主要根源。

（二）制度設計囿于海關管理配套

長期以來，海關將特殊經濟區(qū)域視同境外，對貨物流實施“一線放開、二線管住、區(qū)內自由”管理原則。一是將境外與特殊經濟區(qū)域之間視為一線、特殊經濟區(qū)域與境內其他區(qū)域之間視為二線；二是進口貨物進入一線，管理寬松、無需完稅，進口貨物進入二線，管理嚴格，必須完稅?，F(xiàn)行政策在制度設計上局限于為海關提供政策配套，監(jiān)管重心置于資金流與貨物流是否一致之上?，F(xiàn)有制度設計理念，難以避免對海關管理模式的跟隨配套，并且直接導致企業(yè)提交單證困難，交易成本增加。

（三）個性化政策需求難以滿足

特殊經濟區(qū)域從最初設立至今已經過20余年，各地特殊經濟區(qū)域發(fā)展狀況不盡相同，優(yōu)勢產業(yè)、發(fā)展方向也千差萬別?，F(xiàn)行政策立足現(xiàn)有保稅監(jiān)管區(qū)域共性業(yè)務開展模式，“一刀切”式制定管理措施，側重于解決具體操作問題。隨著特殊經濟區(qū)域經濟發(fā)展，現(xiàn)行政策與各區(qū)域發(fā)展中提出的個性化需求與面臨的特殊問題的矛盾日益凸現(xiàn)。同時，現(xiàn)行政策也未能對地方外匯局制定符合本區(qū)域特點與發(fā)展的方向的專項政策創(chuàng)新與先行先試預留制度設計空間。未來綜合保稅區(qū)向自由貿易園區(qū)、自由港轉型升級是必然趨勢，而當前的外匯管理政策缺乏相應的彈性，前瞻性不足。

（四）主動性防控風險手段不足

目前，特殊經濟區(qū)域外匯管理貨物貿易非現(xiàn)場監(jiān)測失靈與服務貿易交易背景虛構等風險并存。一是海關進出境備案清單數(shù)據(jù)尚未納入貨物貿易監(jiān)測系統(tǒng)。進出境備案清單是保稅貨物的主要物流單證，數(shù)據(jù)缺失直接導致保稅監(jiān)管區(qū)域內企業(yè)資金流數(shù)據(jù)與物流數(shù)據(jù)無法對應，非現(xiàn)場監(jiān)測結果失真。二是服務貿易交易限于程序性審核，交易背景、價格等要素監(jiān)管手段滯后。在日常操作中主要依賴銀行“代位監(jiān)管”，由銀行審核交易單證，個別交易項目事后向銀行補充單證。外匯管理主動性監(jiān)管手段不足，防控風險手段缺失。

二、保稅監(jiān)管區(qū)域貨物貿易外匯管理制度改革政策建議

（一）調整思路，重構政策頂層設計

2012年，《國務院關于促進海關特殊監(jiān)管區(qū)域科學發(fā)展的指導意見》出臺，各類型保稅監(jiān)管區(qū)域將進一步整合優(yōu)化。 國家對于保稅監(jiān)管區(qū)域定位已接近自由貿易區(qū)，外匯管理也應跳出海關對貨物流劃分“一二線”管理思路，圍繞資金流重構制度頂層設計。一是從總量上把握外匯管理真實性審核的要求。不再拘泥于貨物流與資金流一一對應的管理原則。樹立以離岸賬戶、在岸劃分一、二線，符合外匯資金流動特點的“一線放開、二線管住”的管理思路，即境外資金進出離岸賬戶自由，資金跨境重點監(jiān)管。二是以區(qū)內企業(yè)為監(jiān)管主體，區(qū)內企業(yè)對境內或境外交易審核單證統(tǒng)一，不再列舉海關單據(jù)名稱，統(tǒng)稱海關單證，并且大幅簡化。三是將監(jiān)管重心后移，將專重前置性審核轉為重點對異常資金流動進行監(jiān)測、核查。

（二）鼓勵創(chuàng)新、發(fā)揮先行先試作用

應深入落實十八大創(chuàng)新驅動發(fā)展要求，將保稅監(jiān)管區(qū)域建為外匯管理改革試驗區(qū)，允許在保稅監(jiān)管區(qū)域內進行外匯管理創(chuàng)新，保持“區(qū)內適度超前”優(yōu)勢。一方面總局出臺外匯業(yè)務、外匯市場等方面的政策、措施，可在保稅監(jiān)管區(qū)域內先行先試；另一方面鼓勵地方外匯局結合區(qū)域經濟發(fā)展特點與模式，有針對性地制定外匯管理措施。向總局備案后，地方外匯局可根據(jù)區(qū)域特點與發(fā)展方向進行外匯管理創(chuàng)新試點。同時加強政策跟蹤反饋，定期向總局報告政策實施效果。

（三）有管有放，防控交易風險

在簡化交易審核單證、促進貿易投資便利化的同時，對于少數(shù)可能影響國際收支均衡的風險交易項目，應把握防控風險這條主線，有針對性地制定規(guī)則、充實手段，實現(xiàn)業(yè)務風險的全覆蓋。一是將進出境備案清單電子數(shù)據(jù)納入監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)非現(xiàn)場資金流與貨物流全口徑核查；二是引入“交易報告”機制。企業(yè)將服務貿易項目合同等單證向外匯局事前報告，外匯局結合企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特點對報告事項進行總體評估；三是設立政策“應急閘門”，制定突發(fā)事項處置條款。通過事前備案與非現(xiàn)場監(jiān)測相結合、日常監(jiān)管與應急處置相結合，實現(xiàn)對風險交易的有管有放、有效管理。

（作者單位：國家外匯管理局浙江省分局）