摘要：小型企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展有重要作用。小型企業(yè)的發(fā)展需要政府進行扶持，構(gòu)建小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)。整個系統(tǒng)包括五部分，其中，調(diào)節(jié)支持系統(tǒng)中的血液就是政策法規(guī)，政策法規(guī)在整個支持系統(tǒng)中循環(huán)，使整個系統(tǒng)得以靈活運作，但是政策法規(guī)也存在一定的缺陷。政府支持系統(tǒng)中的機構(gòu)是運作系統(tǒng)的主體，通過進一步完善主體，確保整個系統(tǒng)更科學地運作。

關(guān)鍵詞：小型企業(yè)；政府支持系統(tǒng)；政策法規(guī)；系統(tǒng)運作

小型企業(yè)對經(jīng)濟的發(fā)展有重要的作用，能夠促進國民經(jīng)濟的增長，能提供更多的就業(yè)崗位增加就業(yè)，也是我國制造業(yè)大國的重要支撐，還能促進技術(shù)的進步，小型企業(yè)相較于大企業(yè)對技術(shù)有更大的需求。但小型企業(yè)自身發(fā)展存在許多難題，仍需要政府對其進行扶持。江蘇是小型企業(yè)眾多的省份，本文以江蘇省的小企業(yè)為例，探討政府的扶持系統(tǒng)。

一、小型企業(yè)支持系統(tǒng)的血液——政策法規(guī)

1.法律。我國現(xiàn)行的《小型企業(yè)促進法》是2003年開始施行的，分為總則、資金支持、創(chuàng)業(yè)扶持、技術(shù)創(chuàng)新、市場開拓、社會服務六部分?！缎⌒推髽I(yè)促進法》是一部全面的法律，我國針對小型企業(yè)的立法只有這一部法律。在小型企業(yè)迅速發(fā)展的今天，一部法律已經(jīng)不能滿足小型企業(yè)發(fā)展的需要，許多現(xiàn)行的政策規(guī)定也亟待上升到法律的層面。

2.法規(guī)。法規(guī)主要有2009年的國務院頒布的《關(guān)于進一步促進小型企業(yè)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），分為八部分，其中涉及營造發(fā)展環(huán)境、緩解融資困難、加大財稅扶持、發(fā)展技術(shù)和結(jié)構(gòu)調(diào)整、開拓市場、改善服務、提高管理水平、加強對小型企業(yè)的領(lǐng)導。相較于《小型企業(yè)促進法》將資金問題分為緩解融資困難和財稅扶持兩方面，增加了結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高管理水平和強化對小型企業(yè)的領(lǐng)導三方面?！兑庖姟肥菍Α缎⌒推髽I(yè)促進法》在新時期的發(fā)展。

3.規(guī)章。規(guī)章的數(shù)量較大，主要以工業(yè)和信息化部及財政部的較多，主要也是對財稅扶持、金融信貸、科技發(fā)展、市場開拓幾方面進行調(diào)節(jié)。規(guī)章的數(shù)量較多，絕大部分都集中在對財稅扶持方面的調(diào)節(jié)，市場開拓方面主要集中在對政府采購的規(guī)范和約束中。關(guān)于其他幾方面的措施十分少。江蘇省的政策中，比較重要的有2005年的《江蘇省小型企業(yè)促進條例》、2008年《關(guān)于促進小型企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展意見》和2010年《省政府關(guān)于進一步促進小型企業(yè)發(fā)展的實施意見》。

從上述對政策法規(guī)的分析可以得出如下結(jié)論。

1.相似性。政策之間有很強的相似性，對已經(jīng)說明的問題一再強調(diào)，不利于企業(yè)經(jīng)營者從中提取核心的信息。政策變更的動向不明顯。

2.滯后性。滯后性表現(xiàn)在兩個方面，一是對于中小企業(yè)出現(xiàn)的某種新情況還沒有對應的政策法規(guī)出現(xiàn)；二是應該上升為法律的政策還以法規(guī)或者規(guī)章的形式出現(xiàn)。

3.可行性弱。正是上述的兩種特點造成了政策的可行性弱，缺乏某些政策，或者某些政策的強制性不夠。

二、小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)構(gòu)建

結(jié)合全國和江蘇省的政策，從政策的目的性出發(fā)，可以構(gòu)建出如下的幾個政府支持系統(tǒng)：資金支持系統(tǒng)、市場支持系統(tǒng)、人力支持系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)宏觀支持系統(tǒng)。

1.資金支持系統(tǒng)。這個系統(tǒng)主要是為了解決中小企業(yè)資金難題。在這個系統(tǒng)中包括的子系統(tǒng)主要有財政支持系統(tǒng)、稅收支持系統(tǒng)、金融支持系統(tǒng)。其中財政支持系統(tǒng)主要是政府通過財政資金的支出對小型企業(yè)進行支持，最常用的財政支持為設(shè)立小型企業(yè)發(fā)展專項資金項目。稅收支持系統(tǒng)主要是指政府通過對小型企業(yè)減稅從而支持小型企業(yè)的發(fā)展。金融支持系統(tǒng)是對小型企業(yè)的信貸支持，信貸體系建設(shè)是金融支持系統(tǒng)的基本。除此之外，配合再貸款、再貼現(xiàn)、差別存款準備金率等貨幣政策使用，對小型企業(yè)提供金融服務。

2.市場支持系統(tǒng)，即解決小型企業(yè)市場不足的支持系統(tǒng)。在這個大系統(tǒng)中包括兩個子系統(tǒng)，即采購支持系統(tǒng)、開拓國外市場支持系統(tǒng)。采購支持系統(tǒng)是政府直接提供給小型企業(yè)市場的行為。政府通過向招標的方式采購。開拓國際市場支持系統(tǒng)又包括了兩個三級系統(tǒng)，企業(yè)走出去支持系統(tǒng)和產(chǎn)品走出去支持系統(tǒng)。企業(yè)走出去支持系統(tǒng)主要為增加境外投資，或者建設(shè)境外合作區(qū)。我國和許多發(fā)展中國家都有合建的合作區(qū)。另一個系統(tǒng)為產(chǎn)品支持系統(tǒng)，政府為小型企業(yè)出口提供指導和幫助，促進小型企業(yè)產(chǎn)品的出口。

3.人力支持系統(tǒng)，即解決小型企業(yè)人力資源的支持系統(tǒng)。小型企業(yè)人力資源方面的問題主要存在于以下幾個方面：企業(yè)“用工荒”問題；尖端人才缺乏；人力資源管理方式不科學。

企業(yè)“用工荒”問題在于員工的流動。小型企業(yè)的員工流動率是非常典型的。企業(yè)中時時刻刻都存在員工流動，直接原因是員工的流動成本較低。小型企業(yè)會出現(xiàn)“用工荒”的問題。解決小型企業(yè)的人力資源包括招工支持系統(tǒng)。江蘇省屬于東部，需要的勞動力多，政府和一些中西部的省份聯(lián)合，形成勞動力輸入的快捷渠道。 “企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的背后是人才的創(chuàng)新，不少發(fā)達國家采取多項措施促進中小企業(yè)人才創(chuàng)新，其中重要措施之一就是形成完善的培訓服務機制。”除了培訓人才還可以建立人才引進支持系統(tǒng)，江蘇實施十大人才工程，支持高校、企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)高層次的創(chuàng)新人才，引進海外人才。針對小型企業(yè)人力資源管理的不合理性，政府舉辦小型企業(yè)經(jīng)營者訓練營對其進行培訓。

4.技術(shù)支持系統(tǒng)。這個系統(tǒng)是解決小型企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持系統(tǒng)。我國的小型企業(yè)發(fā)展的阻礙是缺乏核心的技術(shù)。我國是制造業(yè)大國，其中支撐制造業(yè)的大軍小型企業(yè)大多數(shù)都是單純的制作加工，沒有自主品牌，沒有核心技術(shù)使我國的小型企業(yè)在產(chǎn)品的整個業(yè)務工序中處于利潤最低的部分。為了改變小型企業(yè)的這種困境，政府建立了技術(shù)支持系統(tǒng)。堅持高端引領(lǐng)，深入發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。結(jié)合“節(jié)能減排”，政府幫助小型企業(yè)使用清潔能源和可再生能源。“按照新興工業(yè)道路的要求，推動發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進資源循環(huán)式利用，鼓勵企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合。”

5.宏觀支持系統(tǒng)，即解決小型企業(yè)宏觀環(huán)境的支持系統(tǒng)。建立基礎(chǔ)設(shè)施支持系統(tǒng)，在江蘇全省構(gòu)建“四縱四橫”的交通通道，包括公路、鐵路、內(nèi)河航運、軌道交通及航空樞紐建設(shè)。建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)支持系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)有利于小型企業(yè)形成集聚，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的配套設(shè)施帶給企業(yè)更多的基礎(chǔ)設(shè)施的便利。此外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)為了吸引小型企業(yè)，往往有很多優(yōu)惠政策，有利于剛剛成長起來的小型企業(yè)發(fā)展壯大。

三、小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)的運作——機構(gòu)視角

（一）現(xiàn)行的小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)運作存在的問題

1.碎片化。政府自身部門對于支持系統(tǒng)的目標具有一致性。管理小型企業(yè)的國務院部門有國家發(fā)展改革委員會、科學技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、商務部、中國人民銀行、國務院直屬機構(gòu)海關(guān)總署、稅務總局、工商行政管理總局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、食品藥品監(jiān)督管理總局、國務院直屬事業(yè)單位有銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、證券監(jiān)督管理委員會、保險監(jiān)督管理委員會，涉及部門十分復雜。地方層面小型企業(yè)的管理部門分為地方政府組成部門、地方政府組成部門、地方政府管理部門、將已有政府部門加掛小型企業(yè)管理局、實行已有政府部門歸口管理、已有政府部門處室管理，其中江蘇省屬于第四類。各個部門雖然都是為了給小型企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，但在目標一致的情況下，行動又十分鮮明的個性。部門扶持體系碎片化導致信息資源的分散，不利于小型企業(yè)整合利用資源。我國可以充分借鑒美國設(shè)立的中小企業(yè)管理局，在政府部門中建立統(tǒng)一的中小企業(yè)行政管理機構(gòu)——中小企業(yè)管理局并將政府對中小企業(yè)的管理職能由“ 指令、干預” 型向“指導、服務” 型轉(zhuǎn)變。

2.對立化即政府與企業(yè)利益的博弈。作為政府支持系統(tǒng)的發(fā)出者和接受者，政府和企業(yè)的利益在大范圍統(tǒng)一的基礎(chǔ)上又有局部利益的博弈，而這局部利益的分歧危害了政府和企業(yè)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。政府的官員與企業(yè)產(chǎn)生分歧的影響因素是政府對政績考核的追求。此外，政府為了當?shù)氐呢斦杖胪⒅匾恍┐笾行推髽I(yè)的發(fā)展，忽視小型企業(yè)的發(fā)展。在對小型企業(yè)扶持上政府存在一種避重就輕的行為，政府在整合資源上存在一定的難題，因此對小型企業(yè)的支持邊緣化的措施多于核心的措施。而邊緣化的措施對大部分企業(yè)的幫助是很有限的。

3.孤立化。就小型企業(yè)融資困難的問題來說政府出臺的措施約有68.4%都與解決小型企業(yè)融資困難有關(guān)系，但是小型企業(yè)的融資問題至今仍是制約小型企業(yè)發(fā)展的最重要的問題。政府扶植小型企業(yè)的專項資金的項目雖然不少，但是確切金額并沒有多少。政府運用專項資金只能解決燃眉之急，對于小型企業(yè)長足的發(fā)展并沒有多大的作用。此外，政府運用專項資金能幫助的小型企業(yè)數(shù)量有限，對于大規(guī)模的小型企業(yè)群體能發(fā)揮的作用是十分微弱的。由于政府孤身支持小型企業(yè)難度很大，因此需要政府與其他機構(gòu)協(xié)作。

（二）優(yōu)化小型企業(yè)政府支持系統(tǒng)運作

就上述政府在扶持中小企業(yè)時出現(xiàn)的問題，政府扶持系統(tǒng)的完善應該形成“三個統(tǒng)一”。

1.統(tǒng)一部門行為。加強政府各部門協(xié)作，政府部門之間的協(xié)作是政府支持系統(tǒng)完善的重要部分，對小型企業(yè)的管理職能要進行更明確的劃分，分管小型企業(yè)的不同方面，不同部門之間不可越權(quán)行使職能。工業(yè)信息化部和財政部現(xiàn)在對小型企業(yè)實行大部分的管理，要逐步將分管職能集中到工業(yè)和信息化部形成以其為主的小型企業(yè)支持系統(tǒng)。此外，還要建立監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督各個部門的行動，要建立健全各項監(jiān)督制度， 在政府內(nèi)部逐步整合相對分散的多種監(jiān)督力量， 形成監(jiān)督合力， 提高監(jiān)督效能。

2.統(tǒng)一政企利益。在政府和企業(yè)利益達不到完全統(tǒng)一時，應該逐步擴大政府官員政績考核的范圍。將對小型企業(yè)的支持系統(tǒng)運作納入到政績考核指標中，密切關(guān)注小型企業(yè)的動態(tài)及不同時期小型企業(yè)數(shù)量變化情況。政府從哪些方面支持小型企業(yè)的發(fā)展及績效如何都要納入評價體系。

3.統(tǒng)一多方力量。在政府引導的支持體系內(nèi)，加入社會力量的協(xié)作，既分擔了政府扶持的壓力，還可以滲透到政府不能服務的方面。還要不斷發(fā)展支持小型企業(yè)發(fā)展的第三方力量。

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（作者單位：南京信息工程大學公共管理學院）