摘要：自20世紀90年代以來，海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)就從未間斷。特別是在2009年國務院發(fā)布《國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》以后，各種鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)模式如火如荼地展開。其中，政企民合謀成為調動鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)活力的重要模式之一。但目前由于多重原因，其運作出現了很多問題。本文從政企民合謀在海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)中的優(yōu)勢、困境及改進措施三個方面進行了論述。

關鍵詞：政企民合謀；鄉(xiāng)村社區(qū)；旅游開發(fā)

一、政企民合謀在鄉(xiāng)村社區(qū)開發(fā)中的優(yōu)勢

1.促進海南由點到片的系統(tǒng)開發(fā)，實現資本、技術、管理與資源的結合

對于海南省，要實現以?？?、儋州、三亞等城市為核心的系統(tǒng)開發(fā)，就必須對城市間廣大的空隙地帶進行填補。這顯然就使得空隙地帶的鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)成為重點。但是，在海南鄉(xiāng)村地區(qū)，雖具備發(fā)展旅游無與倫比的人文自然資源，卻正如莫天富和安玉芳所說“對于農民自身而言，由于缺乏途徑和意愿，不管是鄉(xiāng)村政治還是鄉(xiāng)村文化生活，往往都不能很有效的開展”。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、運營管理、技術支撐、資本投入等，海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游的發(fā)展受到了很大的限制，長期處于分散式的家庭小規(guī)模開發(fā)模式，旅游開發(fā)層次很低。

政企民合謀正好彌補了這些缺陷。政府可以進行總體規(guī)劃和政策指導，對一盤散沙的企業(yè)和社區(qū)進行整合。而對于企業(yè)來說，則具有資本、技術和管理等優(yōu)勢。

2.提高國際旅游島建設水平，拉動經濟增長

海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游有著得天獨厚的優(yōu)勢。截至2009年，全省已建成生態(tài)文明村10501個，占全省自然村的45%。2010年新增1200個生態(tài)文明村，全省文明生態(tài)村占全省自然村的比例達到50%以上，建成了30個生態(tài)文明示范鎮(zhèn)。根據對鄉(xiāng)村社區(qū)的調查發(fā)現，鄉(xiāng)村旅游資源點共有440個，共有5個主類、25個亞類和63個基本類型。將如此豐富的資源開發(fā)好，一方面能夠提升海南國際旅游島的魅力值，吸引國內外游客；另一方面，如此大規(guī)模的規(guī)劃建設也能帶動相關產業(yè)的發(fā)展，特別是第三產業(yè)，成為經濟增長的拉動點。據海南省旅游委根據2011年海南鄉(xiāng)村市場情況，預測海南省鄉(xiāng)村旅游接待量2015年將為496萬人次，2020年將為1367萬人次；旅游總收入2015年達35億元，2020年達111億元。

3.維護民心穩(wěn)定，實現歸利于民

海南被確認為經濟特區(qū)和國際旅游島以來，外地人口大量流入，使得海南眾多資源開發(fā)權和成果被外地人占有，還致使房價急劇升高。而對于很多本地人而言，收入水平沒有等值提高，很多既得利益被忽視，因而部分本地人對海島戰(zhàn)略深有懷疑，甚至持反對態(tài)度。而在政企民合謀模式下，通過政府統(tǒng)籌和調節(jié)，將村民擁有的資源作為要素與企業(yè)擁有的技術、管理和資本相結合，按照要素貢獻率獲得利益分配。同時，在社區(qū)開發(fā)中，村民可以實現就地就業(yè)。

4.將旅游開發(fā)和農村建設相結合，實現走獨特的鄉(xiāng)村現代化和城鎮(zhèn)化之路

鄉(xiāng)村要實現現代化和城鎮(zhèn)化，僅僅靠自身力量是舉步維艱的，而政企民合謀就是實現鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和現代化的快捷方式，可以彌補我國城鎮(zhèn)化過程中的短板。一方面，在政府主導下，通過企業(yè)快速的資金、技術投入和管理運作，對村民住房、道路等基礎設施進行系統(tǒng)建設，讓農村的硬件環(huán)境上迅速改善。另一方面，旅游和配套產業(yè)的發(fā)展，從根本上改變了原有的生產方式和生計模式，實現大部分甚至全部勞動力的就地非農轉化，促進精神文明的建設。

二、政企民合謀下鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展的困境

1.旅游資源產權的困境

政企民合謀的鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展是國家和村民按照一定的原則，以契約的形式，暫時將部分資源的經營等權利讓渡給企業(yè)的一種運作模式。這種模式下，如果沒有處理好利益分配和責任機制，會滋生復雜的產權問題。

在海南鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展中，雖然民眾、企業(yè)和政府間一開始就各方面的相關產權問題達成協(xié)議，但是產權制度本身和配套機制的缺位使產權問題凸顯，成為限制海南鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的重要因素。

對于企業(yè)和村民而言，一方面，企業(yè)在獲得了旅游資源經營權時，卻沒有獲得最終處置權和所有權，導致企業(yè)行為短視化，缺乏對資源長遠開發(fā)的自覺投資和創(chuàng)新，產權激勵的效用被湮滅；“旅游資源的公共產權特征使得旅游企業(yè)并不需要對其開發(fā)后果承擔直接責任，產權的約束性功能流產”。另一方面，旅游作為一種公共資源，村民與企業(yè)之間的現實利益和目標追求存在相悖性。隨著企民合作的長期保持，村民獲利期望值的增長率高于企業(yè)利益分配增長率，導致企民矛盾劇烈。村民不積極支持建設，甚至要求終止契約，從而讓開發(fā)陷入困境。

對于政府而言，由于職能不明確，很多部門涉足鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)，使管理成一片亂像，給企業(yè)和村民帶來了很大的不便，增加了企業(yè)管理運營成本。

2.點式社區(qū)運作模式引發(fā)的困境

點式社區(qū)運作是指社區(qū)旅游開發(fā)中缺乏協(xié)作運營而獨立運作的一種稱謂。就海南本身而言，按照其地域大小等自然特征，形成系統(tǒng)運作有著得天獨厚的優(yōu)勢。然而，在現實的政企民合謀的模式下，政府缺乏主導性行為，使統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調一致成為口號。同時，在企業(yè)不科學的競爭下，原有的地域主義強化，使社區(qū)自我為中心取代了協(xié)作發(fā)展。

點式社區(qū)運作有以下劣勢。第一，對于游客而言，沒有足夠的吸引力。每個社區(qū)擁有的特色一般并非多姿多彩的，往往是單一的。第二，從發(fā)展方式上看，點式社區(qū)運作為了滿足游客需求，會在社區(qū)內引入多元元素，而這些多元元素缺乏獨創(chuàng)性，反掩蓋了原有的特色。第三，就風險機制而言，點式社區(qū)運作難以承受大風波。第四，無法與內地眾多發(fā)展成熟的社區(qū)旅游競爭，無法使海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游成為海南的一張新名片。

3.人力資本價值評估和風險責任分配機制引發(fā)的困境

政企民合謀下，“旅游公司在成立初期，通過解決村民就業(yè)、改造村內環(huán)境、為當地農民繳納合作醫(yī)療保險費等方式一度贏得村民信賴與支持，社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的積極性高漲，社區(qū)人力資本的主動性得以成功啟動”。但是，由于缺乏科學的人力資本評估機制和支付人力資本的動態(tài)調節(jié)機制，人們在增加人力資本投入時并沒有感覺自身的人力資本價值隨旅游效益的增加和規(guī)模的擴大而提高。利己與資本意識致使村民參與鄉(xiāng)村社區(qū)旅游開發(fā)的積極性減退，村民逐步有意識地關閉其利用價值。

同時，在當今變化莫測的市場中，村民深刻地認識到投資存在的風險。因而，在社區(qū)投資中，村民會認真考慮風險可能帶來的損失。此外，村民與政企相比，明顯處于弱勢地位，缺乏風險責任機制，企業(yè)在實際運行中有不良行為等，進一步使村民擔憂遇到風險。為了安全，村民會做好“第二手”準備，將社區(qū)旅游開發(fā)的資源和人力投入量減少，而投入到其他方面。更加嚴重的是，這種擔憂會使得政企民合謀關系變得薄弱，極易產生沖突，放大問題。

三、政企民合謀下鄉(xiāng)村發(fā)展的策略

1.調節(jié)產權糾紛，建立浮動保底的利益分配機制和責任承擔機制

海南鄉(xiāng)村社區(qū)旅游資源的產權糾紛不在于產權本身，而在于利益分配機制和責任承擔機制不合理，因而浮動保底的利益分配和明確的責任機制能較好地解決此問題。

第一，作為企業(yè)，必須把握好自身運作情況、村民讓渡資源增值情況和期望收入等動態(tài)，適時調整利益分配比例，讓村民讓渡的資源和人力投入的回報隨實際情況的變動而浮動。同時，把盈利的部分作為村民公益金，來維護旅游開發(fā)環(huán)境，改善企民關系，增強村民滿意度。

第二，政府必須建立一套責任承擔機制，主要有以下方面。一是成立檢查會，對企業(yè)造成的資源損傷程度進行評估。若破壞嚴重，進行相關標準的懲罰，由此來限制企業(yè)的無序發(fā)展。二是對那些運作符合標準的企業(yè)，按291cfb79c5428d14b95274b794feb57d照社區(qū)開發(fā)程度和年限等給予不同的優(yōu)惠政策，如減免稅收等，以此來激勵企業(yè)。三是加強企業(yè)財務監(jiān)督，同時充分放權企業(yè)從事社區(qū)旅游資源開發(fā)，允許生產特色產品。

第三，政企民按照合理的比例，共同籌資，形成預警資金并科學合理地確定村民的最低保底收益額。在遇到風險時，可以動用預警資金對村民發(fā)放保底收益額或風險補償金。這樣可以避免村民因憂慮等帶來的反對情緒，讓其積極投身社區(qū)建設。

2.在政府主導下，企民結合，按照市場規(guī)律建立社區(qū)特色的聯網經營模式

政府必須在鄉(xiāng)村社區(qū)的開發(fā)中居于主導地位：統(tǒng)籌規(guī)劃，保證社區(qū)發(fā)展方向；制定相關政策，協(xié)調各主體之間的行為和利益關系。另外，根據不同社區(qū)實際，發(fā)揮社區(qū)特色優(yōu)勢，同時將各個不同特色的社區(qū)連接起來，形成特色網；將各社區(qū)開發(fā)的企業(yè)聯合起來，形成強大的企業(yè)聯合會或以董事會的形式組建公司。對于村民，按其投入資源分配一定的股份或定期發(fā)放一定收益，由此來促進政企民責權利的結合，實現聯網運作，形成區(qū)域競爭優(yōu)勢，模式如圖。

這種模式下需要說明的有兩個方面。一是企業(yè)應該對企業(yè)聯合會的權限和責任進行合理規(guī)定并制定行業(yè)標準，如果組建公司，應做好股份和收益分配。二是政府不僅僅是“守夜人”，還是組織協(xié)調者，應在充分發(fā)揮市場作用的基礎上，對不同社區(qū)進行科學組合，形成社區(qū)網并做好不同社區(qū)網之間的統(tǒng)籌；對企業(yè)的經營狀況進行實時監(jiān)控，糾正不合理規(guī)劃；適時地調整村民和企業(yè)的利益分配結構，做到維護民眾利益，促進科學發(fā)展。

3.成立社區(qū)開發(fā)委員會，建立順暢的溝通渠道和解決沖突的長效機制

成立鄉(xiāng)村社區(qū)開發(fā)委員會，其根本目的在于建立順暢的溝通渠道和沖突解決的長效機制，維護各方利益均衡，實現共贏和持續(xù)發(fā)展。

對于成立社區(qū)委員會，首先要求社區(qū)委員會人員在構成上遵循三方原則，即政府、企業(yè)和民眾。村民民主選舉委員會的村民代表，政企自行派出代表。委員會委員長由三方按照一定期限輪流任職。委員會對有爭議或重大事項進行處理時，采取“三三制原則”，即政企民各一票。另外，對于有些問題，可以召開社區(qū)全民會議，與政企集體協(xié)商解決。

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（作者單位：海南大學）