2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，自2000年7月1日起施行。該法第六十七條規(guī)定：規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過。第六十八條規(guī)定：地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定。

各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會（以下統(tǒng)稱省級人民代表大會）依照立法法的上述規(guī)定，分別制定立法法規(guī)，以規(guī)范地方人民代表大會和常委會的立法活動。

筆者對省級人民代表大會立法法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)的學(xué)習(xí)、研究，從人民代表大會的立法事項(xiàng)規(guī)定的模式和對省人民代表大會立法具體事項(xiàng)的規(guī)定兩個方面對這些法規(guī)進(jìn)行了分析，得出如下結(jié)論。

一、對人民代表大會立法事項(xiàng)規(guī)定的模式

各省的立法法規(guī)對人民代表大會立法事項(xiàng)規(guī)定采用了三種模式：

（一）對人民代表大會立法事項(xiàng)沒有具體規(guī)定，只有概括性規(guī)定

一部分省、自治區(qū)、直轄市對本級人民代表大會的立法事項(xiàng)籠統(tǒng)地規(guī)定為“對本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)作出規(guī)定的地方性法規(guī)，由人民代表大會通過”。它們分別是《天津市地方性法規(guī)制定條例》《上海市制定地方性法規(guī)條例》《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》《湖北省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》，以及《廣西壯族自治區(qū)立法條例》。而《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》將人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法事項(xiàng)捆綁在一起規(guī)定，沒有就人民代表大會的立法事項(xiàng)單獨(dú)規(guī)定。

（二）對人民代表大會立法事項(xiàng)只有程序性規(guī)定，沒有實(shí)體性規(guī)定

一部分省、自治區(qū)、直轄市只就地方性法規(guī)制定的程序作出了規(guī)定，沒有對人民代表大會立法的事項(xiàng)作出具體的規(guī)定，只就省人民代表大會立法的程序進(jìn)行了規(guī)定。它們分別是《重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會地方立法程序規(guī)定》《吉林省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序的規(guī)定》《遼寧省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)程序規(guī)定》《甘肅省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)則》《四川省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》《青海省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》《河南省人民代表大會及其常務(wù)委員會地方立法程序規(guī)定》《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》。

（三）對人民代表大會立法事項(xiàng)有具體規(guī)定

大部分省、自治區(qū)、直轄市對人民代表大會立法事項(xiàng)有具體規(guī)定。它們是《北京市制定地方性法規(guī)條例》《黑龍江人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《河北省地方立法條例》《貴州省地方立法條例》《山西省地方立法條例》《安徽省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《江西省立法條例》《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》《福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《廣東省地方立法條例》《云南省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《湖南省地方立法條例》《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》《陜西省地方立法條例》《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《西藏自治區(qū)立法條例》。

二、對省人民代表大會立法具體事項(xiàng)的規(guī)定

有16個省、自治區(qū)、直轄市對人民代表大會的立法事項(xiàng)作出了具體的規(guī)定，這些事項(xiàng)主要是本行政區(qū)域的特別重大事項(xiàng)、人民代表大會自身活動的事項(xiàng)以及極少數(shù)的人大常委會工作的事項(xiàng)。

（一）關(guān)于特別重大事項(xiàng)的規(guī)定

1.具體列舉了特別重大事項(xiàng)

有3個法規(guī)較為具體地列舉了特別重大事項(xiàng)?！逗邶埥嗣翊泶髸捌涑?wù)委員會立法條例》規(guī)定：本省政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、人口、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護(hù)等涉及全局的特別重大事項(xiàng)由人民代表大會制定法規(guī)?！渡轿魇〉胤搅⒎l例》規(guī)定：本省行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作中涉及全局且需要制定法規(guī)的特別重大事項(xiàng)由人民代表大會制定法規(guī)?！段鞑刈灾螀^(qū)立法條例》規(guī)定：自治區(qū)人民代表大會可以就下列事項(xiàng)制定法規(guī)：屬于全局性和綜合性的特別重大的事項(xiàng)。

2.沒有列舉特別重大事項(xiàng)

8個法規(guī)提到了特別重大的事項(xiàng)，這些立法法規(guī)籠統(tǒng)地規(guī)定，本行政區(qū)域內(nèi)特別重大的事項(xiàng)由人民代表大會制定法規(guī)，但沒有具體地規(guī)定哪些屬于特別重大的事項(xiàng)，它們是：《河北省地方立法條例》《貴州省地方立法條例》《安徽省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《廣東省地方立法條例》《湖南省地方立法條例》《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》。

3.規(guī)定了怎么界定特別重大事項(xiàng)

《北京市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定，特別重大事項(xiàng)由市人民代表大會主席團(tuán)認(rèn)定。

4.有的沒有提特別重大事項(xiàng)，而是具體列舉了立法的事項(xiàng)。如《云南省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第三條規(guī)定，省人民代表大會制定涉及省人民代表大會行使立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、選舉等重要職權(quán)及其程序，以及法律規(guī)定由省人民代表大會制定的地方性法規(guī)。

（二）關(guān)于人民代表大會本身事項(xiàng)的規(guī)定

下列法規(guī)規(guī)定涉及人民代表大會的有關(guān)事項(xiàng)由人民代表大會制定法規(guī)：《北京市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定規(guī)范市人民代表大會自身活動的事項(xiàng)，《黑龍江人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》規(guī)定省人民代表大會的工作制度，《河北省地方立法條例》規(guī)定屬于人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，《貴州省地方立法條例》規(guī)定省人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，《山西省地方立法條例》規(guī)定規(guī)范省人民代表大會自身活動的事項(xiàng)及對本級人民代表大會代表履行職務(wù)的問題的事項(xiàng)，《安徽省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》規(guī)定涉及省人民代表大會職權(quán)及其工作規(guī)則的事項(xiàng)，《江西省立法條例》規(guī)定涉及省人民代表大會職權(quán)及其工作規(guī)則的事項(xiàng)，《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》規(guī)定省人民代表大會議事規(guī)則、省人民代表大會立法及省人民代表大會職責(zé)的事項(xiàng)，《福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》規(guī)定規(guī)范省人民代表大會自身活動的事項(xiàng)，《廣東省地方立法條例》規(guī)定對省人民代表大會的法定職責(zé)、議事程序作出具體規(guī)定的，《云南省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》規(guī)定省人民代表大會制定涉及省人民代表大會行使立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、選舉等重要職權(quán)及其程序的事項(xiàng)，《湖南省地方立法條例》規(guī)定法律授權(quán)省級人民代表大會制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》規(guī)定法律規(guī)定由省級人民代表大會規(guī)定的事項(xiàng)，《陜西省地方立法條例》規(guī)定涉及省人民代表大會職權(quán)的事項(xiàng)，《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》規(guī)定涉及自治區(qū)人民代表大會職權(quán)的，《西藏自治區(qū)立法條例》規(guī)定屬于自治區(qū)人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的其他事項(xiàng)。

（三）關(guān)于人大常委會工作的規(guī)定

有2個省對人大常委會的部分事項(xiàng)規(guī)定由人大制定法規(guī)規(guī)定?！督K省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》規(guī)定省人大常務(wù)委員會立法制度、省人大常務(wù)委員會及專門委員會具體職責(zé)的事項(xiàng)由人大規(guī)定；《廣東省地方立法條例》規(guī)定省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序由省人大規(guī)定。

三、對省級地方人民代表大會立法事項(xiàng)的評析

（一）地方立法法規(guī)應(yīng)該對特別重大事項(xiàng)作出具體規(guī)定

對地方立法法規(guī)是否應(yīng)該對特別重大事項(xiàng)作出具體規(guī)定，有不同的看法。

第一種看法是，沒有必要機(jī)械地、刻意地界定特別重大事項(xiàng)。北京市人大常委會法工委原副主任梁國尚認(rèn)為：第一，執(zhí)行立法法第六十七條的規(guī)定，應(yīng)把著眼點(diǎn)放在加強(qiáng)地方人民代表大會立法工作的力度上，而不是解決地方人大與其常委會的分權(quán)問題。因?yàn)?，按照地方組織法的規(guī)定，地方人大與其常委會的有些職權(quán)是難以截然分開的。第二，立法法第六十七條的規(guī)定，沒有改變地方人大在立法方面的職權(quán)范圍。職權(quán)既沒有擴(kuò)大也沒縮小，對特別重大事項(xiàng)的立法權(quán)，本來就是地方人大職權(quán)范圍內(nèi)的事，立法法的新意在于把對特別重大事項(xiàng)的法規(guī)制定權(quán)劃歸地方人大專有，不是賦予它新的職權(quán)。至于在實(shí)踐中如何運(yùn)作，可以由它自行裁量。因此，機(jī)械地將特別重大事項(xiàng)與其他重大事項(xiàng)劃界分割，意義不大。第三，特別重大事項(xiàng)是客觀存在的，但存在的空間和時間都是相對的。在不同的時間和不同的環(huán)境中有不同的特別重大事項(xiàng)，即使是同一事項(xiàng)，在不同時間和不同環(huán)境中，其特別的程度也是不一樣的，難以用同一標(biāo)準(zhǔn)去衡量。因此，對特別重大事項(xiàng)的界定，可以暫不去考慮[1]。

第二種看法是，要界定特別重大事項(xiàng)。張志堅、劉勉義認(rèn)為對人大與人大常委會的立法事項(xiàng)作出劃分非常必要。原因有三個：一是，如果地方性法規(guī)不對這個問題作相對具體、可操作的規(guī)定，那么，立法法第六十七條的原則規(guī)定就有可能落空；二是，省級人大代表們要求代表大會立法的呼聲很高，立法法又對這個問題有了規(guī)定，如果地方性法規(guī)在這個問題上無所作為，難以向代表們交代；三是，從這兩年立法工作的實(shí)踐來看，由于代表大會與常委會立法事項(xiàng)不明確，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，給實(shí)際工作造成了一些困難，大會的立法職能難以有效地發(fā)揮[2]。

筆者認(rèn)為，有必要對特別重大的事項(xiàng)作出界定。除了張志堅、劉勉義以上理由外，還有2點(diǎn)重要的理由。

第一，從理論上看，人大與其常委會地位的區(qū)別決定了要對兩者立法事項(xiàng)進(jìn)行劃分。常委會是人大代表的代表，不能替代人大。

第二，從實(shí)際狀況看，常委會的構(gòu)成不盡合理，一些重要的法規(guī)由它制定，科學(xué)性、民主性難以得到滿足。首先是常委會人數(shù)少，難以滿足基本的民主要求。依據(jù)地方組織法，省級常務(wù)委員會組成人員為35人至65人，人口超過8千萬的省不超過85人。85人，代表8000萬人，而且這85人還是選民經(jīng)過三次間接選舉選出來，可見，民主方面有欠缺。其次，從目前省級人大常委會的構(gòu)成看，其地域代表性、界別代表性等方面都存在問題。如湖南省目前的68名常委會組成人員中，只有3個不在省會長沙工作，職工代表為0，農(nóng)民代表有1人；青海省目前的48名委員中，只有2名委員不在省會工作，沒有工人代表，也沒有農(nóng)民代表；浙江省56名委員中，沒有工人、農(nóng)民代表。人數(shù)少，代表性不足，導(dǎo)致法規(guī)的民主性和科學(xué)性欠缺。

立法法之前的法律對人大與人大常委會立法事項(xiàng)沒有作出劃分本身就可以說是一個缺陷，立法法第六十七條的規(guī)定，就是對這缺陷的彌補(bǔ)。我們不能以立法法之前的法律沒有對兩者立法事項(xiàng)進(jìn)行劃分作為理由來否定立法法對兩者的劃分。這是新法對舊法的修正，我們應(yīng)該以新法為標(biāo)準(zhǔn)。

從立法實(shí)踐來看，地方人大制定的地方性法規(guī)數(shù)量非常有限，在地方性法規(guī)中所占比例很低。如山西省1980年至2011年制定了省級地方性法規(guī)321件，其中由省人大制定的只有2件，占0.62%，其余319件為常委會制定，占99.38%。其次是海南省。海南省1988年至2011年共制定地方性法規(guī)256件，其中由省人民代表大會制定的2件，占0.78%，其余254件由人大常委會制定，占99.22%。比例最高的是安徽省。安徽省1980年至2011年省級地方性法規(guī)有357件，其中9件由省人民代表大會制定，占2.52%，其余348件都是省人大常委會制定的，占98.48%。其次是北京市。北京市1984年至2011年共制定地方性法規(guī)138件，其中市人大制定的3件，占2.17%，其余135件為常委會制定，占97.83%。所以，一些省的立法法規(guī)，界定了“特別重大的事項(xiàng)”很有意義，使立法法的原則性規(guī)定得以具體化，促進(jìn)了立法法的實(shí)施，加強(qiáng)了人大自身的立法。遺憾的是還有較多的省沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際將特別重大事項(xiàng)做進(jìn)一步的規(guī)定，導(dǎo)致大部分地方，除了法律明確規(guī)定的要由人民代表大會制定法規(guī)的事項(xiàng)外，人民代表大會極少制定法規(guī)。

（二）地方立法法規(guī)關(guān)于人民代表大會自身事項(xiàng)由人大制定法規(guī)規(guī)定，是科學(xué)的，很有必要

在我國，人民代表大會產(chǎn)生常委會，常委會對人大負(fù)責(zé)，如果由常委會來規(guī)定人大自身的活動規(guī)則，有本末倒置之嫌。從現(xiàn)實(shí)來看，一些不合理的規(guī)則堂而皇之地“合法”存在了。如有的省人大常委會在制定的法規(guī)中，要求“代表應(yīng)當(dāng)主要圍繞全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活中的重大問題和人民群眾普遍關(guān)心的問題，對省人大及其常委會、省人民政府及其所屬工作部門、省高級人民法院、省人民檢察院和其他機(jī)關(guān)、組織的工作提出建議、批評和意見?！盵3]“代表建議、批評和意見的基本要求：代表建議、批評和意見應(yīng)當(dāng)圍繞本省大政方針、重要事項(xiàng)以及人民群眾關(guān)心的問題”[4]。難道代表就不能對非大政方針、重要事項(xiàng)提出建議、批評和意見？這樣的規(guī)定實(shí)際是限制了人大代表的權(quán)利。

（三）地方立法法規(guī)對人大常委會重要事項(xiàng)的立法由人大制定法規(guī)規(guī)定，是合理的

一些規(guī)范人大常委會重要行為的法規(guī)不是由人大制定，而是由人大常委會自己制定，這樣不免有既做裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員的嫌疑，不符合法理，也不符合常情。盡管人大常委會在給自己“立法”的時候，有上位法的限制，但由于法律本身的抽象性、概括性，使得有些規(guī)定模糊、不確定，從而給了常委會“篡權(quán)”的機(jī)會。如地方組織法第八條規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；第四十四條縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。由于在重大事項(xiàng)的討論和決定權(quán)限上沒有進(jìn)一步的劃分，加上人民代表大會一般一年開一次會議，因此，這方面的決定權(quán)幾乎全部轉(zhuǎn)移給了人大常委會。幾乎所有的省都由人大常委會制定人大常委會討論決定重大事項(xiàng)方面的法規(guī)，而沒有一個省制定人民代表大會討論決定重大事項(xiàng)的法規(guī)。因此，人大常委會實(shí)質(zhì)上通過法規(guī)“壟斷”了重大事項(xiàng)的決定權(quán)。

基于以上的分析，建議沒有對特別重大事項(xiàng)、人大自身事項(xiàng)、人大常委會重要事項(xiàng)由人民代表大會制定法規(guī)的地方立法法規(guī)進(jìn)行修訂。

注釋：

[1]梁國尚：《對特別重大事項(xiàng)立法問題的審視與思考》，載《法學(xué)雜志》2001年第4期。

[2]張志堅、劉勉義：《貫徹實(shí)施〈立法法〉制定地方立法法規(guī)的幾個問題》，載《人大研究》2001年第4期。

[3]見《黑龍江省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理工作條例》第四條。

[4]見《遼寧省人民代表大會代表建議、批評和意見工作條例》第七條。

（作者系湖南師范大學(xué)法學(xué)院政府法治研究所所長。本文系2011年教育部人文社會科學(xué)課題“地方人大與其常委會立法權(quán)限劃分研究”編號〔11YJA

820087〕的前期成果）