摘要 群體性事件的應(yīng)對已成為當(dāng)前我國社會管理的重點與難點。目前，我國群體性事件管理方式整體呈現(xiàn)觀念認(rèn)識的泛政治化和管理方式的泛軍事化，剛性化處置群體性事件成為主流形勢。政治系統(tǒng)、警察系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和溝通系統(tǒng)是塑造群體事件管理風(fēng)格的基本因素。在全球化和社會轉(zhuǎn)型的背景下，需要破除傳統(tǒng)的群體事件管理理念，重塑具有現(xiàn)代應(yīng)急管理特征的群體性事件管理方式，建立“五位一體”柔性化群體性事件管理方式。

關(guān)鍵詞 群體性事件 管理方式 柔性化

在中國轉(zhuǎn)型的背景下，群體性事件的發(fā)生集合了經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種因素。這里有公民之間的利益沖突，但更多的是具有公權(quán)力的主體的行為造成的民眾利益損害引發(fā)的群眾不滿情緒，再加上制度化消解路徑缺失與失靈。近年來，我國群體性事件的數(shù)量以及規(guī)模都呈現(xiàn)迅速上升的趨勢，從而造成了廣泛的社會影響。從這個意義上講，群體性事件應(yīng)被各級政府視為必須面對的公共危機(jī)事件，并納入日常事務(wù)性管理工作之中。

影響群體性事件演進(jìn)的因素復(fù)雜多樣，各級政府應(yīng)對群體性事件的管理方式是目前學(xué)界最為關(guān)注的議題之一，也被認(rèn)為是群體性事件動力演進(jìn)過程的重要影響變量。在當(dāng)前剛性化處置群體性事件成為主流的情勢下，本文追溯了我國當(dāng)前群體性事件管理方式的現(xiàn)狀及其特點，提出了我國群體性事件柔性管理理念及其構(gòu)建方式。

我國群體性事件管理方式的現(xiàn)狀及其特點

群體性事件的泛政治化與污名化（stigma）。在我國突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全被設(shè)定為基本危險源。其中，前三類危險源較為明確，而內(nèi)容較為龐雜的是社會安全這一類，各種恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件、群體性事件等均被納入到此危險源體系之下，并且成為其中最為龐雜的一個部分。

“群體性事件”的概念首先是在政府文件中提出并使用的，到目前為止，其內(nèi)涵和外延仍具有模糊性，在正當(dāng)利益維護(hù)與違法犯罪、有組織與無組織、有直接利益與非直接利益之間缺乏有效區(qū)分和分類處置方式，這也造成了對于群體性事件的模糊化認(rèn)識與剛性的應(yīng)急處置。在常規(guī)的管理上，把相關(guān)事件均歸為群體性事件，并將其認(rèn)定為利益受損而產(chǎn)生不滿與心理失衡。強(qiáng)調(diào)群體性事件的政治影響，會導(dǎo)致群體性事處置的“污名化”后果，這主要體現(xiàn)在：第一，群體性事件屬性判斷的污名化。群體性事件屬性特征具有多樣性，泛政治化處理方式使得一些正當(dāng)維權(quán)行為被污名化為對政治與社會穩(wěn)定的破壞，使得社會尤其是政府對于此類事件過于敏感。第二，群體性事件演進(jìn)過程的錯誤判斷。強(qiáng)調(diào)群體性事件對社會穩(wěn)定的負(fù)面影響，缺乏對其形成與演進(jìn)過程的分析，在風(fēng)險干預(yù)層面缺乏認(rèn)識與管理措施，用“圍”、“堵”、“封”等應(yīng)急方式來處理此類事件。

群體性事件管理的泛軍事化。一旦群體性事件被“泛政治化”，對抗方式便會主導(dǎo)管理者的思維。以維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)的剛性維穩(wěn)手段就會成為處理群體性事件的基本方式。當(dāng)前，我國社會管理中存在類似軍事化的管理模式，即假設(shè)管理對象的無差別化，具有同質(zhì)性的身份，通過思想、身體的“規(guī)訓(xùn)—控制”，形成服從倫理至上的行為；社會管理運行中大量使用軍事術(shù)語。①

在我國群體性事件管理方式中也存在著“泛軍事化”傾向，這主要體現(xiàn)在管理體制與運行機(jī)制兩個層面上。首先，在管理體制上，各類群體性事件的應(yīng)對以公安、武警等部5xS+4JcEdn8V6iOmhYre7Q==門為主要參與主體，由各級政府聯(lián)席會議形成統(tǒng)一指揮。盡管在《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件工作的實施意見》中明確規(guī)定了慎用警力、慎用強(qiáng)制措施、慎用武器警械的原則，在很大程度上抑制了泛軍事化應(yīng)對傾向；但在群體性事件防控體系中，類似“多級管控網(wǎng)絡(luò)”、“輿情觀察哨”、“平戰(zhàn)結(jié)合”等軍事術(shù)語被大量使用，軍事化管控思維使得對群體性事件的處理難以形成有效突破。其次，在運行機(jī)制上，泛軍事化管理傾向要求消除差異、突出大局、強(qiáng)化紀(jì)律等“規(guī)訓(xùn)—控制”方式。為了平息事態(tài)，利用以單位制為代表的高度組織化體制，確定群體性事件參與者的社會身份特征，再依據(jù)屬地化與部門化原則，對參與者的利益訴求與責(zé)任進(jìn)行協(xié)調(diào)與處置。泛軍事化應(yīng)對方式至少造成以下兩種消極影響：一是忽視協(xié)商、疏導(dǎo)等柔性治理機(jī)制的構(gòu)建；二是造成“維穩(wěn)怪圈”的出現(xiàn)，即想問題得到解決，就得制造點所謂“威脅穩(wěn)定的事端”。

整體上看，我國群體性事件管理方式的主要特征分別是觀念認(rèn)識的泛政治化以及管理方式的泛軍事化。而從微觀維度上看，群體性事件管理方式還存在著一些重要判斷維度。其一，警力使用。根據(jù)群體性事件管理中的警力使用狀況，可將管理方式區(qū)分為剛性導(dǎo)向與柔性導(dǎo)向。其二，鎮(zhèn)壓與容忍。對于相關(guān)群體性事件過程中的明令禁止行為與可容忍行為的劃定情況。其三，守法與違法。群體性事件管理主體遵守法律的狀況。其四，回應(yīng)與預(yù)防。管理方式偏向于前者可視為“沖擊—回應(yīng)”式管理方式，而傾向于后者則屬于“主動—適應(yīng)”式管理方式。其五，對抗與共識。即采取對抗的方式還是采用溝通達(dá)成共識的方式來解決群體性事件。其六，制度化。制度化作為消解群體性事件發(fā)生及其影響的重要路徑，制度化程度也是群體性事件管理風(fēng)格的重要體現(xiàn)。其七，專業(yè)性。風(fēng)險分析、預(yù)案編制、演練、資源整備過程常常顯示著政府對于群體性事件管理的準(zhǔn)備程度。

我國群體性事件管理方式的背景分析

西方國家應(yīng)對社會與政治運動所形成的重要經(jīng)驗是：強(qiáng)調(diào)對于各類事件的科學(xué)研究，從單一事件、個體特征提升到系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)、個人的互動認(rèn)知，從而形成關(guān)于事件動力演進(jìn)過程的知識積累。②在我國群體性事件應(yīng)對中，不僅需要了解單個事件管理方式及其運作，還需要對此種管理方式形成所需要的社會背景要素進(jìn)行系統(tǒng)分析。由此，分析我國群體性事件管理方式的形成過程要走出線性思維方式，在全景視角下重新審視其形成背景。一般而言，政治系統(tǒng)、警察系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、溝通傳播系統(tǒng)是塑造群體性事件管理風(fēng)格的基本要素。

首先，政治系統(tǒng)與群體性事件管理方式。政治系統(tǒng)可視為群體性事件管理方式形成的首要影響要素，其原因有二：其一，群體性事件的危機(jī)屬性。群體性事件對于政治系統(tǒng)而言是一種危機(jī)事件，如有學(xué)者就將危機(jī)定義為“先存（pre-existing）社會政治秩序合法性象征體系的崩潰”，③是對政治—行政系統(tǒng)的常規(guī)秩序存在的沖擊。政治系統(tǒng)必將對群體性事件作出回應(yīng)，而政治機(jī)會理論作為解釋群體行為過程的重要理論范式也表明了群體性事件與政治系統(tǒng)的聯(lián)系性。其二，群體性事件管理的主體特征屬性。群體性事件管理主體的自身屬性對于管理特征有著重要影響。在群體性事件應(yīng)對過程中，通常是以警察部門為代表的應(yīng)對主體，通過建立聯(lián)席會議制度指揮并協(xié)調(diào)相關(guān)行動主體的行動。警察部門在群體性事件應(yīng)對過程中常常成為輿論焦點，其自身行為常常成為單個群體性事件演進(jìn)發(fā)展歷程的重要影響因素。

在我國群體性事件管理方式的形成過程中，政治系統(tǒng)作用顯著。首先，在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治口號之下，社會系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及文化系統(tǒng)的穩(wěn)定處于優(yōu)先地位。在這種政治文化下，群體性事件管理始終處于高度敏感狀態(tài)。群體性事件管理方式的轉(zhuǎn)變需要政治系統(tǒng)對于事件作出客觀理性的判斷，在此基礎(chǔ)上，建立相關(guān)制度化路徑來消解群體性事件的發(fā)生及其負(fù)面影響。

其次，警察系統(tǒng)與群體性事件管理方式。如上所述，警察部門是處置群體性事件的核心主體，影響著群體性事件動力演進(jìn)過程，而警察部門的組織文化對于塑造群體性事件管理方式而言至關(guān)重要。警察部門文化是當(dāng)代人民警察的歷史使命、服務(wù)宗旨以及行為方式的綜合體現(xiàn)。維護(hù)憲法與法律所規(guī)定的相關(guān)公民權(quán)利是警察部門的基本規(guī)范。廣義的警察權(quán)力是指國家機(jī)關(guān)警察行為的決策和實施的權(quán)力，體現(xiàn)為國家警察行為的權(quán)力，屬于國家政治權(quán)力的范疇，是國家基本權(quán)力的組成部分。狹義警察權(quán)力是指國家法律、法規(guī)賦予警察為保障其任務(wù)和職責(zé)的實現(xiàn)享有權(quán)力的范圍。對于公民權(quán)利與警察權(quán)力的認(rèn)識是防止警察權(quán)力越界的有效方式，一旦對于二者的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，就容易導(dǎo)致鎮(zhèn)壓、對抗、武力升級等群體性事件的剛性處置方式的濫用。

再次，行政系統(tǒng)與群體性事件管理方式。行政系統(tǒng)與政治系統(tǒng)緊密相關(guān)，在群體性事件的管理實踐中，不能單獨依靠警察系統(tǒng)來完成事件應(yīng)對，而需要依靠多部門的協(xié)調(diào)分工。如今，在西歐與北美地區(qū)對于沖擊公共秩序的事件所達(dá)成的一項重要共識便是從武力鎮(zhèn)壓走向和解與談判，一種關(guān)于群體性事件管理柔性化的方式也得以出現(xiàn)。這種應(yīng)對方式的轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性事件應(yīng)對的戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)以及多元治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展提供了契機(jī)。行政系統(tǒng)已經(jīng)成為群體性事件管理中的重要主體，而其對于群體性事件的認(rèn)識與整備程度則影響著當(dāng)前群體性事件的管理方式。前者強(qiáng)調(diào)對事件認(rèn)識所帶來的管理傾向，當(dāng)行政系統(tǒng)對于群體性事件動力演進(jìn)過程缺乏整體性把握時，便會出現(xiàn)“沖擊—回應(yīng)”式的管理風(fēng)格，在群體性事件管理上暴露出被動、片面、碎片化的管理傾向，如對于風(fēng)險管理階段的漠視所帶來的“應(yīng)急失靈”問題。④后者強(qiáng)調(diào)預(yù)案編制、演練及其資源整備之于群體性事件管理的意義，預(yù)案編制過程乃是一種動態(tài)過程，需要對危險源及其變化作出及時、準(zhǔn)確的評估與政策回應(yīng)，同時，在群體性事件管理中所需的組織協(xié)調(diào)與資源整備，對于事件處置方式具有至關(guān)重要的影響。

最后，傳播溝通系統(tǒng)與群體性事件管理方式。傳統(tǒng)媒體與新型社會媒體已經(jīng)成為群體性事件管理過程中不可回避的影響要素，并對群體性事件參與者以及管理者的溝通有著重要意義。媒介系統(tǒng)對單一群體性事件的報道方式對管理者所產(chǎn)生的影響具有長期性，當(dāng)單一事件被簡單認(rèn)定為具有對抗性、刑事化以及政治化的特征時，媒介系統(tǒng)便會在大眾心理上，尤其是在管理者心理上形成負(fù)面印象，而群體性事件中的其他正當(dāng)利益訴求會被漠視，群體性事件的參與者會被污名化，管理者對待事件參與者的態(tài)度也傾向于對抗。而媒介系統(tǒng)對于群體性事件的參與報道過程實際也是一種監(jiān)督過程，使得群體性事件參與者與管理者雙方行為過程被置于大眾輿論之中，剛性手段、反社會行為等也會在媒介壓力下呈現(xiàn)下降。⑤全面、客觀、合理的群體性事件報道方式對于管理思維有著重要影響，并能形塑未來群體性事件管理方式。

群體性事件柔性化管理的“五位一體”建構(gòu)

在全球化與社會轉(zhuǎn)型背景下，我國社會多樣性程度愈發(fā)顯著，群體性事件將長期存在。西方國家社會與政治運動理論解釋了不同時代群體行動的特征，從情緒導(dǎo)向到理性導(dǎo)向，再到從利益到信念的抗?fàn)幮问睫D(zhuǎn)變，并且風(fēng)險社會下的各種不確定性也加重了群體性事件發(fā)生的不可控性與非預(yù)期性。群體性事件的高發(fā)態(tài)勢使得對其管理愈發(fā)呈現(xiàn)常態(tài)化，群體性事件管理已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理制度的重要內(nèi)容。

人類社會的安全威脅從傳統(tǒng)軍事威脅轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)安全威脅，從而使得現(xiàn)代應(yīng)急管理取代傳統(tǒng)“民防”（civil defense）部門管理成為處理現(xiàn)代社會威脅的重要方式?，F(xiàn)代應(yīng)急管理與傳統(tǒng)“民防”部門管理的原則與方式具有較強(qiáng)相似性，這也導(dǎo)致了現(xiàn)代應(yīng)急管理中的“制度依賴”問題。應(yīng)急管理所面對的是行動主體多元化、危險源多樣化、關(guān)系復(fù)雜化等管理環(huán)境，因此，要將民防系統(tǒng)中的管理方式融入到現(xiàn)代應(yīng)急管理中就必須要進(jìn)行深度思考與制度的再設(shè)計。群體性事件管理作為現(xiàn)代應(yīng)急管理方式的重要構(gòu)成成分，必然需要在應(yīng)急管理理念指導(dǎo)之下，創(chuàng)新群體性事件管理的制度與技術(shù)，破除傳統(tǒng)泛政治化與泛軍事化的剛性管理理念，重塑具有現(xiàn)代應(yīng)急管理特征屬性的群體性事件管理方式。

因此，群體性事件管理的“管理性”被置于首要位置。相對于以往的“規(guī)訓(xùn)—控制”模式的最大不同便是一種柔性治理觀的出現(xiàn)。群體性事件的柔性管理是針對由人民內(nèi)部矛盾而引發(fā)群體性事件所采取的非對抗、制度化解決方式。非對抗性是采取溝通、和解、疏導(dǎo)的態(tài)度，將談判管理、沖突管理視為其制度運作的核心機(jī)制；制度化是強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代應(yīng)急制度的風(fēng)險管理導(dǎo)向與規(guī)范性導(dǎo)向，即通過制度建設(shè)路徑消減各類群體性事件發(fā)生的風(fēng)險及其影響。顯然，群體性事件在性質(zhì)上具有差異性，對于各種刑事犯罪行為，群體性事件的柔性管理必須堅持法律原則，從而達(dá)成剛?cè)岵?jì)，這也是其制度化特征的體現(xiàn)。在轉(zhuǎn)型時期，我國群體性事件柔性管理方式的構(gòu)建可以從以下五個方面展開。

轉(zhuǎn)變僵硬的維穩(wěn)觀，為實現(xiàn)群體性事件管理柔性化提供可能性。對群體性事件認(rèn)識的政治化將會造成政府與社會更加敏感。不能簡單以社會矛盾的多寡來判斷一個社會制度運行的好壞和優(yōu)劣，在社會變遷過程中所產(chǎn)生的各類社會矛盾有其必然性，并可能長期存在。對于“政治—行政”系統(tǒng)而言，群體性事件屬于危機(jī)事件，而危機(jī)事件具有兩面性，更要看到，這是制度優(yōu)化的良好契機(jī)。一個制度的生命力在于其出現(xiàn)危機(jī)后的反思能力，“遮丑”并不能帶來制度反思與優(yōu)化。

群體性事件應(yīng)被視作一個中性的概念，而不能被標(biāo)簽化、符號化甚至指標(biāo)化。不能簡單地認(rèn)為只要出現(xiàn)群體集聚與抗?fàn)幘褪窃撊后w破壞社會穩(wěn)定團(tuán)結(jié)局面，也不能認(rèn)為只要出現(xiàn)群體性事件就是當(dāng)?shù)卣脑?。政府與社會需要理性地看待當(dāng)前群體性事件，客觀分析群體性事件中的利益訴求，把握解決問題的關(guān)鍵點，而現(xiàn)有維穩(wěn)思路往往以壓制正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)為前提。如果要實現(xiàn)群體性事件管理方式的根本轉(zhuǎn)變，就迫切需要改變僵硬的維穩(wěn)觀。廣東“烏坎事件”的處理過程表明，通過和解對話的群體性事件管理方式，讓對話、談判、協(xié)商等柔性管理方式積極施展，可以最終實現(xiàn)民眾維護(hù)權(quán)益與政府維護(hù)穩(wěn)定的“雙贏”。

構(gòu)建群體性事件制度化消解路徑，達(dá)成群體性事件管理的長效性。在中國社會發(fā)展過程中，建立一個能將大多數(shù)社會運動制度化的同時將極端行為邊緣化的“國家—社會”關(guān)系，是實現(xiàn)長治久安的真諦所在。⑥在經(jīng)濟(jì)社會的前行過程中不可避免地積累了一些矛盾，表現(xiàn)為利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，而解決問題的關(guān)鍵是要通過制度化建設(shè)，構(gòu)建解決社會矛盾與社會問題的制度化、程序化的機(jī)制，以培育、提升社會制度對于社會沖突與矛盾的容納能力?！敖⑹袌鼋?jīng)濟(jì)條件下的利益均衡機(jī)制，關(guān)鍵是首先要承認(rèn)其合法性，然后把它制度化。這個制度化涉及到一系列的制度安排，如信息獲得機(jī)制、要求表達(dá)機(jī)制、施加壓力機(jī)制、要求凝聚機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、矛盾解決機(jī)制等?！雹呱鐣堋⑸鐣栴}以及抗?fàn)幮袨榈闹贫然馀c規(guī)范是群體性事件管理的基石，否則群體性事件管理就會總是處在“治標(biāo)不治本”的怪圈之中。制度化消解路徑同樣強(qiáng)調(diào)群體性事件參與和管理雙方所遵守的法律原則，以憲法與法律為規(guī)范各方行為的基礎(chǔ)，通過制度剛性使群體性事件管理更具長效性。

優(yōu)化群體性事件管理機(jī)制，確立主動、全程、科學(xué)的管理方式。群體性事件應(yīng)對是一個復(fù)雜的管理過程，從危機(jī)管理周期的角度而言，需要做到風(fēng)險管理、整備、應(yīng)急反應(yīng)以及事后恢復(fù)。當(dāng)前，我國群體性事件管理過程強(qiáng)調(diào)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，而風(fēng)險管理機(jī)制的缺失導(dǎo)致了整體管理方式的被動與片面。如今，應(yīng)當(dāng)著力于強(qiáng)化風(fēng)險管理并深化事件管理，在已有社會風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)之上，完善相關(guān)配套措施，通過構(gòu)建風(fēng)險確認(rèn)、風(fēng)險溝通、風(fēng)險分析等管理手段健全群體性事件風(fēng)險管理機(jī)制。其中，要將風(fēng)險管理體制與資源進(jìn)一步下沉，加強(qiáng)基層政府部門的社會風(fēng)險預(yù)警以及風(fēng)險溝通能力的建設(shè)。在事件管理階段，在當(dāng)前預(yù)案協(xié)調(diào)與整備的基礎(chǔ)管理之上，要對事件過程中的參與者心理與行為方式進(jìn)行深入分析，制定與之相對應(yīng)的彈性化分類處置政策，使群體性事件管理能夠納入到科學(xué)軌道上來。在事件善后階段，要將危機(jī)事件視為制度調(diào)整的重要節(jié)點，全面反思事件應(yīng)對過程，深入分析事件發(fā)生的深層原因，并作出有效的政策回應(yīng)。

規(guī)范警力使用與管理，倡導(dǎo)以和諧警民關(guān)系為導(dǎo)向的群體性事件管理路徑。在當(dāng)前群體性事件管理過程中，警察系統(tǒng)需要加強(qiáng)法律意識，尊重與保護(hù)群體性事件中的公民個人權(quán)利，同時也需要遵守警察部門的職權(quán)邊界。不能以壓制方式來處理群體性事件，切勿冷漠執(zhí)法、硬性執(zhí)法以及暴力執(zhí)法，動輒使用公安、武警懾服群眾、驅(qū)散人群，否則易加劇警民關(guān)系惡化、擴(kuò)大群體性事件的范圍，甚至使其性質(zhì)發(fā)生變化。警察系統(tǒng)是群體性事件向柔性管理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，也是事件管理的第一線。倡導(dǎo)和諧警民關(guān)系的群體性事件管理方式要做到規(guī)范用警、科學(xué)用警、靈活用警，強(qiáng)調(diào)科學(xué)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的作用，講究政策、講究策略、講究方法，最大程度上遵守慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制原則，并逐步完善群體性事件管理中的相關(guān)問責(zé)機(jī)制。

改進(jìn)群體性事件媒體報道與風(fēng)險溝通方式，形成透明、客觀、及時、開放的管理格局。輿論監(jiān)督作為一種重要的政治參與形式，是群體性事件動力演進(jìn)過程的基本要素。當(dāng)代媒體對于公共輿論的建構(gòu)有著深遠(yuǎn)影響，媒體報道群體性事件及其處置過程需要秉承客觀中立的新聞準(zhǔn)則，客觀、公正地報道群體性事件，搭建群眾、社會組織與政府之間的溝通平臺，并及時公布事件真相。媒體系統(tǒng)作為群體性事件管理的重要組成，在事件應(yīng)對過程中，不能采取新聞封鎖、扭曲事實、拖延報道等手段，而要對群體性事件進(jìn)行全面、客觀、及時、透明地報道，同時，還應(yīng)當(dāng)優(yōu)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)與群體性事件參與者的溝通方式與技巧，在開放式管理模式下實現(xiàn)群體性事件的有效化解和風(fēng)險應(yīng)對。

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生陶鵬對此文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

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責(zé) 編/趙斯昕