張勝軍

當今世界正在經(jīng)歷包括技術、經(jīng)濟、文化和社會在內的高度復雜的結構轉型，因而迫切需要重構這一轉型的全球治理制度。本文認為，重構全球治理的關鍵在于全球深度治理。全球深度治理關乎全球正義分配這一核心命題，更關乎解決跨國問題和化解跨國危機的一體化式的合作機制，因而需要設置新的議程，并營建新的機制。

一、為什么需要全球深度治理

自上世紀90年代“全球治理”概念誕生以來，全球治理無論是作為一項理論主張還是一項政策實踐，都引起了普遍關注。盡管關于這一概念或理論的定義和內涵仍存有許多爭議，但它卻越來越多地被提上國際組織和各國政府的議事日程，并成為影響各國政府、國際組織決策的重要實踐性議題。當前，納入全球治理議程的事務極為廣泛。從全球共同關心的生態(tài)與環(huán)境問題到人類可持續(xù)發(fā)展問題；從全球安全議題，如核不擴散，到非傳統(tǒng)安全議題；從國際貿易規(guī)則到金融監(jiān)督；從普遍人權到知識產(chǎn)權、土著人權利保護；從極地治理到外太空開發(fā)……全球治理議程范圍的擴大一方面反映出全球治理概念隨著全球化和國家間相互依存趨勢的發(fā)展，日益深入人心，另一方面則反映出全球治理概念本身不經(jīng)意間已經(jīng)偏離了其最初的所指和重點。

聯(lián)合國全球治理委員會成立于1992年，其愿望是在“冷戰(zhàn)”后有利的氛圍下催生“治理”的新理念。聯(lián)合國全球治理委員會在其著名的1995年報告中給出的定義是：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和?！薄?〕該定義明顯把治理與統(tǒng)治區(qū)分開來，強調在市場機制和政府管理機制缺失或失靈的情況下，由非政府組織、社會運動力量、各種專業(yè)性團體等公民社會性力量自發(fā)形成的管理模式。一般而言，治理是從自我利益所驅動的行為體無節(jié)制互動的混亂之中演變而來的，一些社會行為體認識到義務的存在，并且感到有責任以行動來強化它們。治理指有目標的規(guī)范和規(guī)則體系〔2〕，因而這些目標就是治理的構成成分。現(xiàn)代意義上的治理是由合法壟斷暴力的民族國家政府提供的，因而形成了一種等級化秩序。治理的形式是“政府治理”。但是，治理的形式要與治理的目標區(qū)分開來。治理目標既可以通過政府而實現(xiàn)，也可以通過政府治理或沒有政府的治理來實現(xiàn)?？梢娫缙诘娜蛑卫砑词谴朔N沒有政府的治理模式，也就是在國際事務中政府治理和市場機制調節(jié)缺失或失效的領域，由跨國非政府組織或其他專業(yè)性公民社會團體等非國家行為體自發(fā)形成的國際規(guī)制來填補空白，形成所謂“沒有政府”模式的全球治理。詹姆斯·羅西瑙主編的《沒有政府的治理》一書〔3〕可以說是該種理論趨向的時代標志。

社會運動和草根組織以及一系列各種社會行為體，目前正在試圖填補政策制定的代表性和合法性空白。全球公民社會正在形成之中。它們是對跨國問題最為敏銳和反應最為迅速的，但是，由于它們之間的利益和價值過于多元化，它們對跨國問題的解決究竟有多大貢獻仍值得仔細評估。從積極的角度看，在秩序重構和民眾動員方面，跨國的非政府組織、公民社會、教會和其他宗教組織、跨國企業(yè)、其他商業(yè)組織以及各利益方的表現(xiàn)即便未能比國家更為有效，至少也是起到了同等作用?！?〕然而，隨著全球化帶來的矛盾愈加突出，全球治理越來越被視為是對全球化挑戰(zhàn)的一種政治上的回應?！?〕而應對全球化挑戰(zhàn)，任何國家都不能置身其外，通過加強政府間的協(xié)調與合作，因而出現(xiàn)了全球治理的第二種模式即“政府的治理”或“政府間網(wǎng)絡治理”。一些國家組成非正式組織是非常有效的國際政府間合作的治理形式，如20國集團(G20)。此外，國家還通過政府間協(xié)調，達成政府間協(xié)議以及彼此結成“國家間網(wǎng)絡”等形式使其治理范圍越出國界。據(jù)統(tǒng)計，國際條約的總體數(shù)量一直呈直線上升趨勢，從1960年不足15000個飆升到1997年的55000個。〔6〕此外，各國的內部機構，無論是立法部門、法院還是行政部門越來越多地與其他國家的相應部門建立起正式的合作網(wǎng)絡。向國外同行學習成為這些跨政府部門交流的重要目標。雖然政府間網(wǎng)絡不會長期就某個特定問題領域進行實質管理，但通過定期會晤、協(xié)調以對某些特定情況作出一致反應逐漸成為國家間深度合作的一種重要形式。羅伯特·考克斯(Robert Cox)在《全球重建》一文中十分重視“連接國與國決策的跨國網(wǎng)絡”的重要性〔7〕。還有的學者將這種發(fā)展視為理解新世界秩序的最重要內容。〔8〕

除了上述兩種形式的全球治理模式之外，其實還存在“超國家的”治理模式。隨著國際治理的覆蓋范圍越來越廣，與其他國際性或國家的管轄或管理發(fā)生重疊或沖突的地方就越來越多。如同戴維·赫爾德(Dav id H eld)所指出的，“國際政府間機制沒有明確的工作分工，經(jīng)常功能重疊，指令沖突，目標模糊”?！?〕一定程度上，超國家實體管理是應對此種沖突合乎邏輯的選擇。美國著名學者安德魯·莫勞夫奇克(Andrew Moravcsik)認為，為了增加治理的可預期性和實際效果，邏輯上就要建立監(jiān)管和解決沖突的超國家機構。〔10〕最廣為人知的超國家制度是歐盟。除了歐盟，一些國際組織也取得了值得重視的進展。首先是WTO為了更有效處理“邊界后面”的事務，創(chuàng)立了監(jiān)督和爭議解決程序。這種爭端解決機制和上訴機構無疑是朝著超國家制度方向發(fā)展的。其次就是1998年7月通過的《國際刑事法院羅馬規(guī)約》和2002年正式成立的國際刑事法院，其普遍管轄權即具有超國家的性質。〔11〕

這些進展表明，全球治理已經(jīng)從最初的“沒有政府的治理”一枝獨秀，演變成為“政府治理”、“沒有政府治理”和“超國家治理”多元治理模式并存。而基于非政府組織等多主體參與協(xié)商機制的全球治理“傳統(tǒng)理論”，多多少少具有源自西方國家理論偏執(zhí)的色彩或無政府主義烏托邦式的浪漫，而與實際的全球治理實踐需求脫節(jié)。今天，當人們說起全球治理的時候，其心中所想未必是沒有政府的治理，而可能是政府治理甚至超國家治理。這就不奇怪為什么全球治理的范圍如此之廣，而且?guī)缀跄依宋覀兯谋姸囝I域。然而，今日世界仍然沒有改變整體力量遠落后于個體力量的事實，全球多元治理機制雖然具有靈活性，卻缺少廣泛的制度改革和創(chuàng)新，尤其因不能治本，治理成效讓人失望。在筆者看來，當前的全球治理正在陷入缺乏深度治理機制的危機，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，新生機制提供全球公共物品的能力嚴重不足。全球治理的多元治理機制盡管覆蓋了不少新出現(xiàn)的國際問題和全球問題，但它們大多是滯后出現(xiàn)的機制，并非出自預先精心的設計，而是危機之下的倉促應對。例如以成員眾多和議程廣泛著稱的20國集團作出的宣言、聲明或決議，雖然一再強調保證各方采取互惠行為，但畢竟因缺乏可靠的合作方式，不能提供國際或全球性公共物品。20國集團等非正式組織不能永久替代基于國際規(guī)則的、具有包容性的多邊機制，而正式的多邊機制能夠提供公共產(chǎn)品。然而，在全球氣候變化問題上全球合作的艱難進程，也充分暴露出當今時代國際合作的限度。

第二，在傳統(tǒng)的國際治理領域，聯(lián)合國和其他國際組織提供公共物品的能力也在下降。國際貨幣基金組織開出的政策藥方曾經(jīng)被批評為“萬能膏藥”(one-size-fits-all)。上世紀90年代后期它強加給債務危機中亞洲國家的條件迫使許多亞洲國家建立其自己的貨幣儲備，以防止將來再次吞咽苦果。目前，國際貨幣基金組織和世界銀行的高層職位仍為歐美把持。但是美國人一直執(zhí)掌世界銀行和總是任命歐洲人擔任國際貨幣基金組織總裁的做法已經(jīng)越來越與全球經(jīng)濟的現(xiàn)實不符?！?2〕經(jīng)合組織(OECD)把自己當成“全球對話的中心”( hub of globalisation dialogue)〔13〕，并且開始擴大其成員國的范圍以及與“金磚四國”和其他新興經(jīng)濟體的關系?！?4〕

第三，大國治理世界的意愿下降，與過去的兩極或單極世界相比，今天的“無極世界”或“多極世界”可能帶來的更多是失序，而非秩序。民族國家依然把治理網(wǎng)絡視為獲得利益的談判桌。由于缺少合作的文化，在政府間的決策過程中仍然存在著困境。各民族國家的最高行為原則仍是追求利益。全球治理仍被各國視為實現(xiàn)本國利益最大化的場合，而非新背景下的政治治理制度。例如，在能源、糧食和水資源管理方面，如果未來的全球治理機制不進行治理創(chuàng)新，那么，依靠現(xiàn)有的機制將無法有效應對。鑒于日益稀缺的資源和大國為了確保本國的供應而相互展開的資源競爭，資源戰(zhàn)爭的風險進一步增加。那些落后的不發(fā)達國家將因為資源稀缺而導致國內或國際沖突，最終影響地區(qū)穩(wěn)定。

第四，也是最為關鍵的，是在當前的全球治理機制中絕大多數(shù)屬于外部或替代治理機制，能夠深入到國家內部監(jiān)管的深度治理制度卻幾乎是空白?！?5〕聯(lián)合國安理會是在國際安全領域的外部治理機制，它的主要職責是維護國家安全的外部規(guī)則，如主權獨立和制止侵略。世界貿易組織、國際貨幣基金組織和世界銀行等機構負責的是世界經(jīng)濟的外部治理機制，它們所調整和監(jiān)管的同樣是國家經(jīng)濟的外部性問題，如國際金融體系的穩(wěn)定、自由貿易的規(guī)則和世界經(jīng)濟的均衡性等。世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國教科文組織、國際原子能機構等負責在一些專門的領域提供專業(yè)性、技術性服務并起到一定的協(xié)調管理作用，但它們的職能和權限也都限制在從屬于主權原則的國際公共領域。然而，當今世界治理體系面臨的挑戰(zhàn)幾乎全部來自于“深度”治理的缺失。例如，在國際經(jīng)濟領域，經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展已經(jīng)把全球經(jīng)濟融為一體，而傳統(tǒng)的國際協(xié)調機構如國際貨幣基金組織和世界銀行在應對全球性金融危機方面的作用已明顯不足。 在國際安全領域，失敗國家、恐怖主義、跨國犯罪和核擴散等非傳統(tǒng)問題同樣對傳統(tǒng)的國際治理機制構成嚴峻挑戰(zhàn)。國際氣候治理作為一個涉及面最廣、也最為緊迫的全球公共問題，更是需要世界所有國家通過談判磋商，參與到集體行動之中，并通過共識締結國際性契約來解決。

全球化作為一個客觀的發(fā)展趨勢，把市場經(jīng)濟推廣到全球的同時，也把各種思想、文化等非經(jīng)濟因素擴及全球，然而它所造成的國家之間的不均衡發(fā)展、消費文化與傳統(tǒng)文化的碰撞沖突，以及武器擴散等情況，已經(jīng)嚴重破壞了某些國家的基礎，造成局部地區(qū)失序、海盜猖獗、國家失敗，成為跨國犯罪的溫床。以駕馭或控制全球化負面效應為核心的全球治理只有找到問題的根源，并進而建立起嚴密的全球治理制度才能從根本上紓解全球化導致的國際體系危機和國家危機。假如缺乏有效的制度改革和創(chuàng)新，而謀求實現(xiàn)更高層次的合作無法即全球深度治理，那么，未來10年內，當前的全球多元治理的協(xié)調能力必然經(jīng)受考驗和打擊，難以適應日益增加的跨國和全球挑戰(zhàn)。

二、全球深度治理的理論基礎

今日世界的全球治理事實上涵蓋應對全球挑戰(zhàn)所設計的所有集體行動及其所有機制、過程和形成的各種網(wǎng)絡性合作框架，包括政府、國際組織和非政府組織，等等。我們甚至可以說它是國際社會集體管理共同問題和挑戰(zhàn)的統(tǒng)稱。如上所述，全球治理的各種合作機制及其覆蓋的領域已經(jīng)得到了一定程度的加強和拓展，至少已經(jīng)制定了一系列新的應對方案。然而，今日世界的全球治理本身也面臨著風險。如果當前的全球治理機制不能很好地適應國際體系中權力轉移的變化，或者它的結構和過程與當前的國際關系變化出現(xiàn)嚴重不一致，那么就難以誕生令各國都滿意的合作框架，從而導致全球治理非但不能解決問題，還可能成為斗爭的一個焦點。另一方面，當今世界的各種新問題、新挑戰(zhàn)層出不窮，其復雜性和多樣性某種程度上超出了各國政府、國際組織的治理能力，也超出了現(xiàn)有全球治理框架和結構的應對能力。換言之，不但當前的全球多元治理結構存在一定的缺陷，需要加以集中和分類，或者建立各種銜接機制，而且對于當前全球治理的程序和過程，也需要從全球深度治理的角度重新審視。

全球治理改革必須適應國際體系的變化，增加新興大國在全球治理中的作用。新興大國現(xiàn)在已成為解決國際問題不可或缺的力量?！?6〕但是，現(xiàn)有國際治理的核心機制主要為西方國家所設計和掌控，如聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行以及作為世界貿易組織前身的關貿總協(xié)定。這些機構能否重現(xiàn)活力很大程度上取決于它們是否做好了接納新興國家的準備，并且順利使這些國家發(fā)揮更大作用。反過來，如果新興國家懷疑當前的機制、議程，或者擔心它們偏袒少數(shù)大國利益，那么可能導致全球治理陷入癱瘓。不過，多極化世界的全球治理既面臨著風險，也面臨著機遇，如果集體的力量遠遠超過任何單個國家的力量，并且實現(xiàn)以集體之力治理世界，那么多極世界的全球治理可能取得更大的成功。

面向未來的全球治理框架結構改革必須是全方位的。既要為減少各機構或機制重疊而努力，更需要在更高層次上探求合作的創(chuàng)新之道。今天我們站在一個新的門檻上，全球治理不應只是被動地應對所謂的全球問題，而要為一個更加公正的世界而努力。為此目標，我們不僅需要對現(xiàn)有國際制度進行改革，而且更需要建立一個更為公平、有效的全球治理系統(tǒng)。全球深度治理就是其中必不可少的組成部分。

越來越多的人開始認識到聯(lián)合國應對當代危機的局限性。聯(lián)合國的局限性很大程度上來自其建立之初的宗旨和目標并不是為當代世界所設計的。聯(lián)合國的創(chuàng)建者們沒有預見到今日世界國家內部的嚴重暴力沖突，安理會更不是為了防止國家受到恐怖主義襲擊而設計的。與半個多世紀前聯(lián)合國創(chuàng)立之時的“國家主義”世界相比，今日世界更像是一個全球化解構國家的時代。起初弱小的跨國力量日益強大，它們穿越國界，撕裂國家范疇的社會，把各種各樣的跨國問題擺在各國政府面前，而各國政府顯然對它們所知甚少。在沒有找到有效解決跨國問題的方法之前，跨國問題和跨國危機已經(jīng)開始以各種面目困擾今日世界。

因此，全球治理的有效性很大程度上取決于我們是否找對了治理的對象，是否具有明晰的準則、目標和負責任的監(jiān)督機制。換言之，以跨國問題為主要治理目標的全球深度治理要求深入國家邊界的背后，從源頭加以治理。筆者認為，全球深度治理已經(jīng)不可避免地成為當代和未來全球治理的應有之義，而要實現(xiàn)這一目標，目前存在的阻力和困難無疑是巨大的。全球治理最迫切的問題之一是如何尋求適當?shù)穆窂揭钥朔鹘y(tǒng)主權觀念帶來的障礙，進而開啟在政治、組織、程序和技術等不同方面的合作進程。全球深度治理仍然存在理論上和實踐上的可能性，主要是基于以下幾個方面的理論思考。

1.相互依存與“相互性責任主權”

主權的變化是全球治理理論中爭議的焦點。西方主導的全球治理理論大都主張弱化主權，而中國等發(fā)展中國家則堅守主權中心論的原則，雖然不否認主權隨著主客觀條件的變化而變化。然而，在全球化背景下，國家主權與作為國家集體的權益之間并非是一種對立的關系，而是存在可調和的空間和方式。事實上，自冷戰(zhàn)結束以來，對傳統(tǒng)主權觀的挑戰(zhàn)日益增多。隨著技術進步和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國家僅僅控制、管理邊界內部的事務已經(jīng)不能有效應對各種跨國問題帶來的挑戰(zhàn)，國家安全和國際安全之間的聯(lián)系日益緊密。這些變化要求我們以新的方式理解主權。

要充分理解主權的變化離不開對當前相互依存狀態(tài)的重新認識。在傳統(tǒng)的知識體系中，“相互依存”是維護和平的必要條件，或者“相互依存”為世界和平帶來了希望。然而，這種褒義的“相互依存”如今風光不再。當代全球危機如氣候變化、核擴散、金融動蕩等等，如果說它們之間有何共通之處的話，那就是它們帶來的后果和影響波及“相互依存”狀態(tài)下的所有國家和人民。相互依存的狀態(tài)打破了傳統(tǒng)國際體系下的各自為政，即彼此疏于交往而相安無事的冷和平狀態(tài)。在相互依存的狀態(tài)下，引發(fā)國家間的矛盾和沖突的因素增多了，而不是減少了。維護世界和平與秩序需要付出更高的成本，并提供更多的公共物品。相互依存和全球化既能帶來政治整合，也能帶來政治分裂?！?7〕深刻把握關于相互依存的這一理論動向可以使我們更為積極地思考全球治理的相關議題。

如果我們不再把相互依存視作某個前提，而是作為我們面臨的空前挑戰(zhàn)，那么這個觀念就更加有助于我們催生出新的觀念，筆者認為責任主權(responsible sovereignty)就是其中至為重要的一個概念。責任主權是由非洲政治學者弗朗西斯·鄧(Francis Deng)在20世紀90年代最先提出來的，其本意是指“國家政府有義務保障國民最低水準的安全和社會福祉，對本國國民和國際社會均負有責任”。〔18〕該概念后來又經(jīng)過英國前外交大臣戴維·米利班德(David Miliband)闡述，他認為，“當國家不僅要留意本國公民的本土需要，還要承擔關心其他國家公民的國際義務時，國家主權就變成了責任主權?！薄?9〕2008年11月，經(jīng)過大約兩年時間的醞釀，代表美國自由主義外交政策流派的布魯金斯學會等三家美國智庫聯(lián)合出臺了一份報告《一項行動綱領》，呼吁美國新當選總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬和其他領導在全球治理領域執(zhí)行一項徹底變革，以有效應對下半個世紀共同面臨的地區(qū)和全球威脅。在這份報告中，提出了依據(jù)“責任主權原則”或主權不僅對本國人民同時對其他國家具有相同的義務和責任的觀念，建立一個“21世紀國際安全體系”。曾經(jīng)是該報告的三位作者在他們的新書《權力與責任》中提出，21世紀的“國家主權”必須讓位給要求國家不僅要保護其本國人民，同時也要跨國合作維護共同資源和處理共同威脅的“責任主權”原則?！?0〕“責任主權”加深了人們這樣一種印象，這就是主權將不再是反對干預的保護傘，而是成為國家對其內外行為負責的宣示。責任主權的提出進一步完善和豐富了保護的責任理論，預示著一次重大的理論轉折即將產(chǎn)生。

不過，與責任主權直接相關的，是聯(lián)合國近年來倡-導的“保護弱者的責任”或者“保護的責任”(R2P)，責任主權理論和國家保護責任理論二者正在出現(xiàn)合流的趨勢。筆者認為該概念需要作進一步的修正。這是因為根據(jù)西方單向的責任主權理論，發(fā)展中國家尤其是弱小的低收入國家將淪為西方責任主權理論和“保護的責任”的試驗田，而西方國家尤其是大國在提供國際公共物品、維護貿易、經(jīng)濟、金融等方面的責任則被有意無意地“忽視”了。因此，相互性責任主權則是一個既維護主權，又承認主權的變化，并且糾正西方責任主權偏頗的重要概念。〔21〕

2.協(xié)調內政的制度化趨勢

如前文所述，隨著全球化的不斷深入發(fā)展，當今世界治理體系面臨的挑戰(zhàn)幾乎全部來自于“深度”治理的缺失。在筆者看來，這種“深度”主要體現(xiàn)為全球治理的范圍開始向各國內部事務的縱向延伸，亦即“深度”治理對國家的內政及國家間內政的協(xié)調提出了更高的要求。2008年金融危機爆發(fā)以后，世界上的主要國家在20國集團這個合作平臺上迅速采取協(xié)調行動，相繼出臺了十分相似的金融政策和救市方案。這是一種全新的多邊主義制度，因為此次各國競相協(xié)調的竟然是曾經(jīng)“神圣不可侵犯”的內政。然而，金融危機迫使世界上主要國家在內政上采取協(xié)調一致，不過是當今世界每天都在發(fā)生的此類事情中的一個例子而已。在國際貿易領域，最惠國待遇其實早就開創(chuàng)了協(xié)調國家內政彼此對等的先例。而在全球變暖、傳染病防治、打擊恐怖主義和跨國犯罪以及核裁軍和核不擴散等領域，國家間只有協(xié)調內政，采取共同的措施才能有效應對這些全球性或地區(qū)性問題?？梢?，國內政治與國際政治的分離說到底不是事實，更談不上嚴重。不少國內國際關系學者或者由于缺乏實踐經(jīng)驗的認知，或者受新現(xiàn)實主義的影響，選擇視而不見，無形中夸大了國內政治與國際政治的分離。實際上，當今時代缺乏的不是內政協(xié)調和趨同的現(xiàn)象和案例，而是缺乏一套系統(tǒng)的協(xié)調內政的國際制度。而這種國際制度正是全球深度治理的必由之路。

如前所述，當前的全球治理機制中絕大多數(shù)屬于外部或替代治理機制，能夠深入到國家內部監(jiān)管的深度治理機制極為少見。這就帶來一個無論是理論上還是實踐上都值得深入思考的困境，一方面大量需要協(xié)調內政加以解決的全球性或地區(qū)性問題不斷呈現(xiàn)，另一方面卻缺少相應的國際制度和國際機制來保障和監(jiān)督各國的內政調整?？梢哉f這一困境正是當代全球治理危機的總根源。從理論上分析，國際合作的外部性效應可以部分解釋內政協(xié)調的必要性。例如德國比大多數(shù)國家更加嚴格地禁止，種族主義宣傳活動。然而，如果有人在美國把種族主義宣傳品放在因特網(wǎng)上，德國政府就無法禁止更談不上有效阻止此類活動了。而從實踐上看，地區(qū)一體化已經(jīng)作出了回應，以歐盟為典型的地區(qū)一體化在經(jīng)濟政策的協(xié)調方面取得了巨大成功。例如歐盟在區(qū)域政策方面設置了職能機構和顧問機構。歐盟委員會是常設執(zhí)行機構，負責起草政策、法規(guī)、報告和建議，并保證歐盟的政令在各成員國暢通。歐盟委員會由20個委員組成，其中一個委員專門負責地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展：下設一個地區(qū)政策總司，專門負責制定和執(zhí)行地區(qū)經(jīng)濟政策。此外，歐盟顧問機構還設有區(qū)域委員會，主要職能是對歐盟的區(qū)域政策和社會發(fā)展進行咨詢和評價，提出協(xié)調區(qū)域發(fā)展等領域的政策建議，供歐盟委員會和歐洲議會參考。

但是在全球層面，由于深度治理制度或者協(xié)調內政的國際制度的缺失，全球治理的實踐正在遭遇空前的困境。雖然隨著20國集團等新興全球治理平臺的興起，我們可以看到國際社會試圖彌補體制上的缺陷，但是從目前的發(fā)展趨勢來看，它在協(xié)調內政方面的努力仍然不夠，制度化的決心和建設更是還遠遠談不上。因此，現(xiàn)在的改革應該在聯(lián)合國領域進行，在聯(lián)合國建立一個類似安理會那樣的實權部門，專門就重大跨國性問題協(xié)調各國內政，看來是未來聯(lián)合國改制的必然方向。從當前全球治理的權力結構變化、治理全球性問題以及全球化不均衡發(fā)展等目標的需求來看，當前最值得深入探討的就是國家間深度合作，或者說“一體化式”合作的前提、目標、程序和方式，并從協(xié)調內政的理論視角探討一條全球深度治理機制，進而解決當前所面臨的一些重大全球性危機和挑戰(zhàn)。

3.超越民族國家治理的權威來源

威斯特伐利亞體系中國家主權的根本原則是政府間關系由政府代表國家，并且相互承認是主權國家，因而奠定了國際社會的基礎?！?2〕現(xiàn)有的全球治理實際上就是國家之間的權力均衡與國際制度(國際組織)和非正式的規(guī)制、規(guī)范的相互結合。應該說，這種結合在一定時期發(fā)揮著重要作用，并且取得了一定的治理成效。然而，全球化時代國際機構的管制更多的指向社會性行為體和國界后面的事務即各國內政，這就損害了國家作為主權行為體的觀念，而超國家治理與主權國家觀念更加矛盾。然而，全球深度治理的成敗無疑取決于有無一個合法的超國家權威。那么，我們如何從理論上解釋超越民族國家治理的合法性，或者說為何國際制度及機構的合法性權威是可能的？

前文提及為了增加治理的可預期性和實際效果，邏輯上就要建立監(jiān)管和解決沖突的超國家機構。但是，為了不同國際管理規(guī)制之間的沖突而設計一種更具雄心的超國家治理機制，顯然不是一個充分的依據(jù)。為了說明超國家治理權威的合理性和可能性前景，我們需要考察全球化與全球權威的關系，以及關于規(guī)范國家主義與方法論國家主義的區(qū)別。

首先，全球化帶來了一個整合的世界，同時也帶來了一個分裂的世界。全球化帶來了一個縮小的世界，客觀上拉近了不同社會人群的距離，增進了相互了解。但在另一方面，接觸的增加和消費模式的趨同常常導致對差異的高度強調和行為體之間的沖突。特別是跨邊境交流的增加必然加強跨國關系，客觀上削弱了國家邊界之于國家傳統(tǒng)治理所具有的重要性，最終挑戰(zhàn)了國家實現(xiàn)其單邊治理的能力。也就是說，隨著全球化而來的社會關聯(lián)度增加，國家政府執(zhí)行其政策的難度增加了。例如國家邊界不再足以囊括大型企業(yè)或跨國公司所需要的廣大市場，所有保護國內經(jīng)濟的立法和法規(guī)都會受到挑戰(zhàn)。

全球化的分析家們經(jīng)常指出全球化與碎片化之間的關系?！?3〕根據(jù)國外學者的研究，世界政治碎片化效應至少可以區(qū)分出三種：第一種即所謂的反體系運動〔24〕，或反全球化運動。第二種發(fā)生在許多經(jīng)合組織國家，隨著人們對傳統(tǒng)政治權威的信心下降，右翼極端主義開始重現(xiàn)，并引起民族主義的回潮，特別是年輕人，感受到移民、社會福利政策降低和國家權威下降對他們的威脅?！?5〕第三種政治碎片化的形式是自下而上的地區(qū)分裂主義。〔26〕如意大利北部、魁北克和蘇格蘭的地區(qū)分裂主義。不難發(fā)現(xiàn)，全球治理并非不存在問題。合法性、日益增加的不平等、缺乏一個政治中心規(guī)劃方向和目標，以及抗議運動的增多，成為最重要的問題。關于全球治理的深入討論要把這些赤字考慮在內。世界政治的碎片化破壞了傳統(tǒng)國際治理的合法性，也在一定程度上加劇了國家的治理困境。如果國家的該種治理困境短時期內不會得到解決，那么我們就有理由期待替代性的地區(qū)性或全球性治理權威得到加強。

其次，全球化帶來了全球治理的民主赤字和政治分裂，而解決的辦法只有加強國際權威。當前，所有關于超越國家制度的民主合法性問題都引起了爭議。一種觀點認為國際機構及制度運行中產(chǎn)生的制度性赤字可以通過改革、提供正確的政治意愿來加以校正。另一種觀點則認為，這些建議是“天真的”，而且超越民族國家的民主進程本身的可能性都是可疑的，因為歐盟和其他國際機構都聲稱不能達到民主的社會先決條件。根據(jù)懷疑派的觀點，民主合法性只有在一個政治共同體之中才有可能，因為在現(xiàn)代國家的概念中，只有這樣才能表達某種民主的自我治理。超出了民族國家，就會喪失社會先決條件，就沒有一個民主政治共同體的政治空間。〔27〕然而，這并非一個有說服力的理論觀點。從民主的理論視角看，國際機構恰恰可以成為全球化時代國家面臨民主難題的一個理性選擇。因為這些國際機構有助于調整和實現(xiàn)社會和政治空間的統(tǒng)一。理論上說，“去國家化治理結構的出現(xiàn)”〔28〕有助于把所有受到某個政治決定影響的人群帶入決策系統(tǒng)，因而符合“沒有代表不交稅”原則。更重要的是，國際機構有利于增加政治團體事實上的自由度。超越國家的治理因而能夠在面對社會去國家化的情況下，既提高社會福利又提高民主水平。在這個意義上，國際制度及機構非但不是問題，反而是解決現(xiàn)代民主問題的答案。

上述爭議提出了一些重要的需要規(guī)范性反思的問題，也提出了需要更多的經(jīng)驗性研究。在經(jīng)驗研究方面，需要加強對國際機構民主代表性的案例研究；而在規(guī)范性思考方面，除了進一步的民主化對于國際制度及機構的權威性和有效性的重大意義之外，關于國際關系民主化的討論無疑已經(jīng)打破了中國所倡導的主權國家一加一式的民主，而是包括國家、社會和個人在內的更加復雜的民主系統(tǒng)。

三、如何實現(xiàn)全球深度治理

上世紀90年代以來，全球化進入加速發(fā)展的新時期。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，1980年至2005年間，全球對外投資增長了18倍，世界實際國內生產(chǎn)總值增長了約32%，而世界進出口額的增長超過了7倍。〔29〕通訊和網(wǎng)絡技術革新進一步加快了全球經(jīng)濟一體化的步伐，我們的世界已經(jīng)變得越來越小。但是面對變小的世界，當代的全球治理體系顯然沒有做好充分的準備。戴維·赫爾德曾經(jīng)指出：“我們必須面對的集體行動問題越來越多、越來越廣泛，但解決這些問題的辦法卻既不完備又少得可憐”?！?0〕他的斷言一定程度上反映出當代國際社會在越來越多的跨國和全球性問題面前疲于應對的狀態(tài)。2008年爆發(fā)的金融危機表明，當代全球金融制度未能跟上全球金融日益復雜的變化，面臨著高度的系統(tǒng)性風險，需要深層結構改革。那么，如何改革當代全球治理的結構體系？如何實現(xiàn)全球深度治理以化解日益嚴重的時代危機？本文將從方法論、新機制、新議程三個方面予以探討。

1.方法論

全球治理與國家治理孰先孰后？這個表面上沒有多少爭議問題的背后實際上掩藏著方法論的分歧，這就是“規(guī)范國家主義”與“方法論國家主義”的分歧。方法論國家主義認為民族國家是政治分析的基本單位。它認為人類自然地分布在一定數(shù)量的國家之內，組成民族國家并與其他國家分別開來。方法論國家主義將國家自決視為本體性的，并且是劃分政治空間的最重要方式?！?1〕然而，全球化動搖了把民族國家視為基礎的政治學，人們開始質疑此種現(xiàn)代政治理念即“方法論的國家主義”。隨著超越民族國家的治理具有愈大的重要性，從政治事務中分離而出的、以國家疆界為限的政治事務就被視為一個變量，而非一個概念性前提，這就是“規(guī)范的國家主義”。規(guī)范的國家主義把每一國家按照自己獨有文化組織起來視為不可分割的權利。

從方法論的角度破除傳統(tǒng)的方法論國家主義，代之以規(guī)范的國家主義，有利于對全球治理與國家治理之間關系的重新認識。不過，這種針對方法論國家主義的批評不應與民族國家終結的假設相混淆。民族國家將會持續(xù)并仍然保持核心重要性。批評方法論國家主義只是意味著不再把民族國家視為當然的政治單位，而要給出經(jīng)驗性數(shù)據(jù)，但國家仍是主導性的政治組織原則。隨著超越民族國家治理的重要性日益增加，把政治事務區(qū)分為具有領土疆域的國家，必須概念化為一個變量——因變量和自變量——而不是一個概念性前提。

這里，筆者提出以“元治理”和“治理元”兩個概念來說明全球治理和國家治理在兩種不同的理論視角下的差異?！霸钡恼f法是一種哲學的表述，指的是某種功能的本體論存在性質，但是這種存在具有真實的結構。所謂“元治理”就是以普遍的價值認同對具有本體論意義上的基本存在的治理。從目的論上來說，元治理具有終極意義?！爸卫碓眲t是從屬于或服務于“元治理”的功能單位，“治理元”雖然也是本體論意義上的存在，但“治理元”與“元治理”的關系是部分與整體的關系。

近現(xiàn)代以來，在方法論國家主義的長期影響下，以國家為實體單位和利益旨歸的共同體構成了治理的基本維度，被稱作元治理。國家之間的合作或者外交則是內政的延伸，或者說是元治理的延伸，充其量成為國家元治理的補充，及國際合作的治理單元。方法論國家主義視角下的全球治理或者變成一項國際議程，成為主權國家之間的利益糾葛，乃至權力角逐的一個舞臺。但是，國家作為元治理的觀念正在受到挑戰(zhàn)。隨著全球化的深入發(fā)展，全球治理的維度日益突出，從而使得全球治理在哲學意義上具有了本體論的自為存在，也就是作為政治單位的元治理的意義日益突出。規(guī)范國家主義則把全球治理視為具有本體論意義上的功能和機制的元治理，這種治理是根本性的，是為了整體的利益而進行的治理。國家治理反而是作為元治理的全球治理的治理元。兩種方法論下的元治理與治理元的對應關系參見下表：

表1 規(guī)范國家主義和方法論國家主義視野下的全球治理與國家治理

筆者認為，只有首先打破方法論國家主義的思想謎團和自我誤解，在規(guī)范國家主義的參考框架內對全球治理與國家治理的關系加以重組和解讀，才能分辨國家神話遮掩下的全球治理困境，才可能完成全球深度治理的范式革命。這也是實現(xiàn)全球深度治理在認識論上的先決條件。

2.新機制

確切地說，全球深度治理的目標是進一步提高治理跨國問題的能力。所謂新一輪的全球挑戰(zhàn)，無論是氣候變化還是能源安全，抑或是恐怖主義，幾乎都是跨國問題。那么，何為跨國問題？它與國際問題的區(qū)別何在？其實，當前全球治理的失敗和危機很大程度上來自我們很少認真去區(qū)分跨國問題與國際問題：或者錯誤地運用國際機制去管理跨國問題，例如美國以發(fā)動國家間戰(zhàn)爭的方式對付跨國恐怖主義，卻收效甚微；或者以跨國機制去反對國際機制，如西雅圖抗議等反全球化運動。

目前學術界很少對跨國問題進行嚴格的定義，通常情況下僅指那些“不尊重國家邊界”的問題。跨國問題有時候還會與跨國威脅相混淆，特指那些帶來負面影響的跨國問題，如恐怖主義、犯罪組織、傳染病或者自然災難。然而，跨國問題并不都是負面的，例如資本的流動、技術的推廣以及進步思想的傳播。不過，跨國問題之所以容易產(chǎn)生混淆，很大程度上還在于它與國際問題的區(qū)別也不很清晰。特別是由于跨越國界與介于國家之間的語義相近，不少人傾向于把跨國問題等同于國際問題。但在筆者看來，跨國問題與國際問題截然不同，它們之間的差別至少表現(xiàn)為以下幾個方面。

首先，二者的起源不同?？鐕鴨栴}的產(chǎn)生，除了早期為了統(tǒng)一度量衡和便于通訊而產(chǎn)生的一些問題之外，在當代的產(chǎn)生主要是由于全球化的深入發(fā)展。如全球市場的不均衡發(fā)展、自由貿易帶來的競爭、資金流動導致的金融動蕩、工業(yè)發(fā)展和自然災害等帶來的環(huán)境污染、全球變暖和能源短缺等等?，F(xiàn)代意義上的國際問題則是源自國家間的戰(zhàn)爭與和平。如《威斯特伐利亞條約》規(guī)定國家之間主權平等，國際聯(lián)盟、聯(lián)合國等成立的主要目標之一是防止世界大戰(zhàn)再次爆發(fā)。

其次，二者的主體不同?？鐕鴨栴}的主體是多元的，如按照市場邏輯運作和流動的跨國公司、資金、商品等，或者按照社會邏輯行事或其他非國家邏輯的非政府組織、宗教組織等等。國際問題的主體則主要是民族國家政府，如領土爭端、國家間的安全結盟。

最后是二者對待國家邊界的態(tài)度不同，如前所述，跨國問題是“不尊重”國界的，而國際問題則是以國家邊界為界限，當然是“尊重”國界的?？梢钥闯?，跨國問題是與國際問題截然不同的一類問題，特別是由于政府在跨國問題上處于被動位置，如何解決好和管理好跨國問題實際上正是當前全球治理所必須面對的一個世紀性難題。

顯然，許多跨國問題如能源、食品和水資源管理，如果僅依靠國際機制無法有效應對，而必須建立相應的跨國合作機制才能有效應對。然而，跨國合作機制在當前的全球治理機制中遠未發(fā)育完善，應該說尚處于起始階段。前文提到的跨國公民社會與非政府組織自下而上地自發(fā)形成的一些國際規(guī)制和非政府組織合作網(wǎng)絡是跨國機制的一個重要類型。但是由于它們過于多元化，尚且需要一個整合的框架機制來加以協(xié)調，以避免政出多門、各行其是。值得重視的是，當今跨國合作機制另一重要類型即“政府間合作網(wǎng)絡”已經(jīng)初露端倪。由美國國家情報委員會(NIC)和歐盟安全問題研究所(EUISS)聯(lián)合提交的報告《全球治理2025：關鍵的轉折點》指出：“當今，全球治理創(chuàng)新的一個顯著特點就在于峰會級別的會晤頻繁出現(xiàn)，并不局限于全球或者區(qū)域機制。以八國集團和20國集團為代表的非正式組織已深入地影響了全球治理的運作方式，它們尤其關注國家在制定政策方面的網(wǎng)絡化協(xié)調及其產(chǎn)生的結果。”〔32〕

這里所提到的“關注國家在制定政策方面的網(wǎng)絡化協(xié)調及其產(chǎn)生的結果”正是跨國合作機制的核心內容——協(xié)調內政。目前，通過加強彼此聯(lián)系大體上形成了三類不同的國家網(wǎng)絡：多元目標和憲法性界定的國家網(wǎng)絡，如歐盟；集中在某一類事務，一般是貿易事務，如南方共同體(Mercosur)或北美自由貿易區(qū)(NAFTA)；區(qū)域性的協(xié)調，如亞太經(jīng)合組織(APEC)或東盟(ASEAN)。最強大的國家網(wǎng)絡共享國家主權。此外，國家網(wǎng)絡通過分散權力和資源增強合法性，而且通過與人民的身份聯(lián)系，向地方政府和非政府組織分權來擴大公民社會在決策過程中的作用。概而言之，正在出現(xiàn)的國家網(wǎng)絡具有共享主權和責任、靈活的治理程序以及在政府和民眾之間建立更具時空多樣性的關系等特點。〔33〕但從整體上看，現(xiàn)有的國家網(wǎng)絡是在實踐中自發(fā)生成的，某些特別的決議之間往往產(chǎn)生相互矛盾的規(guī)則和制度，使得政治控制力降低。盡管20國集團以其眾多成員和廣泛的議程成為當前全球治理改革的焦點，但由于它們仍然是非正式組織，作出決策的約束力十分有限，因此，它們還遠遠談不上是成熟的跨國管理機制。在筆者看來，成熟的跨國管理機制需要三足鼎立，除了跨國公民社會機制和二十國集團等政治組織外，還需要建立具有權威的跨國監(jiān)督機構，并且與前二者建立起相互銜接的機制。權威的監(jiān)管機構將根據(jù)跨國公民社會提出的通盤計劃提出建議，經(jīng)民族國家政府同意并簽署具有法律約束力的文件，全天候或定期就各國政府的政策和效果進行評估、監(jiān)督，如有違反約定，則有權提交聯(lián)大或聯(lián)合國其他權力機構討論，或提交國際法院仲裁或判決。

然而，如上文所述，由于方法論國家主義的影響，當代的全球治理仍然過于依賴國際機制，并且把很多精力浪費在國家之間的權力轉移和重新分配上，而很少設想如何建立有效的跨國機制。這里涉及的一個重要理論問題就是如何區(qū)分國際問題與跨國問題，以及國際機制與跨國機制。需要指出的是，跨國管理機制的運作方式和性質同樣與國際管理機制的運作方式和性質截然不同，筆者將它們之間的區(qū)別概括為以下幾點：

第一，國際機制是一種自上而下的權力管理機制，而跨國機制是一種干預機制或糾正機制，或者說對突破國界的市場力量等的干預機制或糾正機制。

第二，國際機制是政府可以采取被動的積極管理狀態(tài)，而跨國機制是主動的防御性干預狀態(tài)。

第三，國際機制的主體是各國政府，而跨國機制的主體則是權威國際機構，并且依賴各國政府，包括地方政府、非政府組織的參與和合作。

最后，跨國機制的理論基石是相互性責任主權，而國際機制的理論基石是國家主權。

跨國管理機制與國際管理機制之間的關系以及它們與全球深度治理之間的關系，參見圖1：

圖1 全球深度治理結構圖〔34〕

來源：作者繪制

3.新議程

區(qū)分跨國機制和國際機制的重要意義還在于，我們可以從理論上分清某些國際原則適用的領域和范疇。例如人們經(jīng)常在全球化時代談論的“不干預內政原則”或者“國家主權”已經(jīng)過時。尤其是當中國政府繼續(xù)宣布“不干預內政”原則的時候，常?？梢月牭讲簧儋|疑的聲音。但是經(jīng)過跨國機制和國際機制的區(qū)分，我們就可以對此問題認識得更為清楚。其實，干預內政原則和國家主權都沒有過時，只不過談論這些原則的時候，我們是將它們置于國際機制這個范疇中談論的。在國際機制中，國家仍然是法律意義上平等的主體，彼此之間的確仍然沒有相互干涉內政的法律依據(jù)，也就是說干預內政不能出自擁有平等法律地位的國家。除非是某個共同體或集體作出相關合法決議，否則國家之間是不能相互干預內政的。然而，在跨國機制中，不干預內政原則和絕對主權原則就明顯行不通了。由于解決跨國問題的跨國機制需要深入國家內部，這就要求國家之間奉行相互性的責任主權，并且擁有相互監(jiān)督的責任。

當前，擺在世界各國面前的全球治理議題，無論是抑制氣候變化還是打擊恐怖主義，其實都可以歸屬為“反應型”議題。這些議題的產(chǎn)生都是在相關問題已經(jīng)產(chǎn)生了嚴重后果之后才逐漸引起重視，進而上升為全球性議題。這樣的全球性議題盡管十分重要，而且也的確需要深度治理，但是，被動應對這些問題并非是解決問題的最佳方法。其原因在于如果我們不能找到問題的根源，它們將會以各種面目繼續(xù)呈現(xiàn)，最終使我們應接不暇。最好的解決方法應該是找到問題的根源，從源頭上加以治理，并且建立起預防性機制。其實這也正是全球深度治理的目標。因此，全球深度治理必須實現(xiàn)議程的轉變，即從被動反應型的議程向具有前瞻性和主動性的治理議程轉變。

首先，治理全球化是全球深度治理的中心議程。全球化和相互依存是各種全球問題和跨國問題產(chǎn)生的主要根源。全球化不但是引起變化的主要動力，深刻改變了國際和國內的權力關系〔35〕，它還是引發(fā)各種跨國問題和全球問題的總根源。

全球化導致各種經(jīng)濟要素，如資本、信息、資源、產(chǎn)品以及其他相關因素，如人員、技術、思想等跨國界流動，帶來了眾多跨國問題和全球問題，而這些問題往往伴連鎖效應。隨著這些因素流動速度的加快，交通運輸?shù)娜找姹憷?，人員的流動也是日益頻繁，由此帶來了諸如移民、金融動蕩、資源短缺、傳染病傳播、毒品走私、跨國犯罪等一系列跨國問題。更為嚴重的是，一個跨國問題能夠觸發(fā)其他問題的爆發(fā)，從而產(chǎn)生連鎖效應。2008-2009年的世界金融危機在發(fā)達國家爆發(fā)，但發(fā)展中國家卻是重要的受害者。全球日益增長的能源需求不僅使油價高漲，也帶動食品價格上漲，這又導致許多國家的貧困人口增加。貧困人口增加可能導致一些國家破壞更大面積的森林，從而加劇氣候變化，而氣候變化又會威脅農業(yè)生產(chǎn)。此種惡性循環(huán)又會激發(fā)新的問題與挑戰(zhàn)。全球化對當今世界的挑戰(zhàn)除了已廣泛引起注意的上述跨界“公害品”(collective bads)外，另三項挑戰(zhàn)是：商品化、不平等和不安全?！?6〕

全球化同時帶來了更大的不平等，加劇了國家間的矛盾和沖突。市場主導的全球化進程在促進某些地區(qū)經(jīng)濟快速增長的同時，必然把另外一些地區(qū)甩在身后，導致了國家之間和國家內部社會集團之間的不平等。雖然經(jīng)濟全球化客觀上能導致全球物質財富的增加，但在市場化的過程中，競爭是首要法則，它在創(chuàng)造高效率的同時，必然導致財富越來越向少數(shù)國家或利益集團集中，導致貧富差距的擴大。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2006年占世界人口20%的發(fā)達國家所擁有的世界總產(chǎn)值高達86%，它們占全球出口市場的份額也高達82%；而占世界人口75%以上的發(fā)展中國家所占的這兩項比例僅分別為14%和18%。世界上20個最富有國家的人均收入比20個最貧窮國家整整高出37倍。造成這種差距擴大的原因很大程度上來自經(jīng)濟全球化的利益分配不均衡。此外，全球化導致以出口和直接投資為主要內容的跨國競爭，正在影響工資和就業(yè)狀況，社會政策在平抑差距方面顯得蒼白無力。

全球化還導致了事實上的剝削。一位美國學者指出，一些不自覺的剝削常常是權力不平衡的結果。例如，在美國，每一位議員都被期待為其選區(qū)“帶來好處”。議員們想方設法提高其選區(qū)福利水平的同時，卻常常以犧牲其他選區(qū)為代價。如果這意味著不公正的貿易、禁運，或因進口而對其他國家人民施加的責任，向他們兜售武器或者轉移污染企業(yè)，那么，這就是剝削，因為那些人民沒有在美國選舉的權利。最近美國國會討論通過400億美元的國防預算只用了一天時間，而一項只有幾百萬美元的對外援助計劃則討論了數(shù)月)仍然爭執(zhí)不下。這充分表明在缺少來自選區(qū)壓力的情況下，議員們不會把對他國的發(fā)展援助放在心上。〔37〕這不是因為美國議員如何邪惡，也不是美國如何故意運用其權力妨害他國，而是因為他們的權力盡管在美國國內是受到監(jiān)督和制衡的，卻沒有其他國家在國際上平衡它?！?8〕質言之，全球化是當今時代危機的總根源。治理全球化的負面效應，尤其是由于發(fā)展不均衡而帶來的世界不平等和不公正，是全球深度治理的中心議程。

其次，轉變西方國家主導全球治理議程的局面，新興國家和發(fā)展中國家要在全球治理中發(fā)揮更大作用。限于自身經(jīng)濟、政治等綜合實力的差距，發(fā)展中國家在國際事務中的話語權薄弱，多年來，八國集團一直在全球治理體系中占據(jù)著主導地位。但是，“全球治理”不等于“西方治理”，全球深度治理要求打破被西方發(fā)達國家壟斷的話語權，任何全球治理方案都要包括新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家。

然而，在20世紀90年代以來的大部分時間里，全球治理的目標被設計為一項新自由主義政策議程，即旨在通過國家內部和外部的自由化來促進經(jīng)濟更快增長。盡管有關“管理全球化”或“讓全球化有利于窮人”等問題的討論日益突出表明，如果要促進各國普遍發(fā)展，全球化進程就需要從政治上進行干預，但是國際一體化的不斷增強仍被認為是一項促進經(jīng)濟增長的積極因素?！?9〕發(fā)展中國家很大程度上是發(fā)達工業(yè)化國家發(fā)展準則的被動接受者，而這些準則反映的則是發(fā)達工業(yè)化國家的意志。在金融危機、氣候變化、能源危機、核擴散、恐怖主義、重大疫情、網(wǎng)絡安全、海盜猖獗、毒品走私、人口偷渡、自然災難、“失敗國家”、人權和人道主義干涉等當代全球治理的眾多議程中，發(fā)展中國家和部分新興國家更為關心的議題卻不見蹤影。如改革不平等的經(jīng)濟秩序、全球化導致的不均衡發(fā)展、資源分配以及全球化“再分配”機制等。

這種狀況已經(jīng)導致許多南方國家對北方國家主導的議程表露出嚴重不滿。多行為體、多層面全球治理體系的興起似乎并沒有為發(fā)展中國家創(chuàng)造出有效參與全球治理制度的空間?！?0〕某些全球治理議程，如環(huán)境、人權和人道主義法律，都對第三世界國家和人民自主選擇符合其文化和發(fā)展階段的社會政策帶來不良影響。國際性法律和組織有利于發(fā)達國家的知識產(chǎn)權。當這些發(fā)達國家發(fā)展的時候，全球的私有權利被賦予了這些污染者，現(xiàn)在，又要求發(fā)展中國家同意重新分配這些知識產(chǎn)權，卻沒有為已經(jīng)枯竭的資源作出補償。

需要指出的是，新興國家和發(fā)展中國家要求轉變全球治理議程，并非單純是為了表達自我的需求，它們更是調整和校正當代偏頗的全球治理，挽救其免于失敗的重要步驟。實際上，西方工業(yè)化國家主導的全球治理議程存在總是以為市場經(jīng)濟和自由貿易將使所有國家和個人受益的新自由主義理論傾向，而相對不在意不完全自由競爭和結構性依附所帶來的嚴重后果。因此它們開出的治理方案總是更加強調自由化和市場化，而面對實際上更糟糕的結果，卻總是選擇視而不見。但如果它不能繼續(xù)提供公共物品，提供安全保護，和在推行全球民主化和市場化資本主義方面滿足世界的需求，它同樣會面臨領導與合法性危機。

最后，真正要為全球正義和一個公正的世界而努力，全球深度治理的議程中還需要包含討論建立以包容性發(fā)展為目標的某種國際對話和跨國協(xié)調機制。在全球深度治理的核心議事日程上應該有如何縮小南北差距，如何使一些經(jīng)濟落后國家的人民擺脫貧困，和使發(fā)展中國家獲得更好的發(fā)展機遇。正如巴西前總理盧拉在匹茲堡20國峰會上所指出的：“未來的全球治理必須尋求一種包容性發(fā)展之路。全球化的經(jīng)濟體系不能以犧牲社會正義、貧困和失業(yè)為代價”?！?1〕

資本主義生產(chǎn)和貿易模式的傳播總是伴隨著文化侵蝕和文化歧視，這令非西方世界，尤其是東方世界感到不安。對世界貿易組織和國際貨幣基金組織的攻擊就是來自對新型獨霸全球經(jīng)濟和殖民主義的日益增長的恐懼。在貿易和投資領域，一個無法掩蓋的事實是，不少發(fā)展中國家處于邊緣地位，而歐盟的社會性保護主義又導致了南北政策協(xié)調的僵局。西方工業(yè)化國家主導的全球治理議程往往對這些問題視而不見，導致冷戰(zhàn)后20年間，世界經(jīng)濟的邊緣地區(qū)陷入暴力和貧困的惡性循環(huán)，并嚴重影響了世界的和平與安定。

當前，非洲的暴力沖突遠比其他地區(qū)嚴重。該地區(qū)內戰(zhàn)與外戰(zhàn)并存，其中不安全、貧困與惡性治理之間相互影響；宗教極端主義，出現(xiàn)大規(guī)模移民，難民和國內難民；輕小型武器擴散；邊界和邊緣地區(qū)安全環(huán)境惡化；爭奪資源；食品結構不安全，面臨人口壓力?！?2〕打破這些暴力沖突的長期循環(huán)成為遠比某些所謂的人權議題更加艱巨的挑戰(zhàn)。在中東，對不能代表人民利益政權的痛恨可能促使人們向政治軍事化，包括激進的政治伊斯蘭組織尋求出路，而全球伊斯蘭共同體的概念和對資本主義的抵制可能動搖建立在民族國家和全球市場力量上的國際體系?！?3〕根據(jù)全球“不穩(wěn)定指標”的統(tǒng)計，最有可能給全球穩(wěn)定帶來威脅的20個國家中的17個國家處于非洲和中東地區(qū)?！?4〕有人認為，從意識形態(tài)和宗教極端主義中汲取營養(yǎng)的恐怖主義是一種全球化現(xiàn)象。通過全球化、技術進步(例如通訊技術)和交通便利(如廉價航班)，以及一體化世界日益增加的脆弱性，恐怖主義擁有了更多行動手段。還有人認為，由于因經(jīng)濟失敗而感到被剝奪和排斥，全球化引發(fā)了恐怖主義。但是，只要還存在容易滋生恐怖主義的絕望、屈辱、貧困、壓迫、極端主義和踐踏人權的環(huán)境，恐怖主義的威脅注定是長期的?！?5〕

如果未來的全球治理不能真正平等地對待這些地區(qū)，并且采取切實的措施和更具包容性的政策，那么在一個相互依存的世界上，我們的未來將面臨更大的系統(tǒng)性風險。在某種意義上，包容性發(fā)展的國際機制主要是一種文化代價和國家主權代價更小的發(fā)展模式和國際機制。尊重主權，同時尊重這個地區(qū)的文化獨立和精神尊嚴，這是一個硬幣的兩面。從范圍上來說，它將正義、公正納入國際秩序。嵌入包容性國際發(fā)展機制意味著消除國際性歧視和不公，意味著社會福利均沾，意味著轉變政治氛圍，包括商討重啟合作和對話。

四、結論

全球治理不應只是被動地應對所謂的全球問題，而是要為一個更加公正的世界努力。為此目的，并為了尋求當代面臨的全球治理危機的解釋性框架，本文闡述了全球深度治理的目標、機制和前景。本文提出，全球深度治理的中心議程是治理全球化及其帶來的跨國問題。這一提法旨在改變或校正西方工業(yè)國家主導下的全球治理議程中所蘊含的政治偏好和理論偏好。從該意義上來說，無論實現(xiàn)從被動反應型的議程向具有前瞻性和主動性的治理議程的轉變，還是建立以治理全球化為核心的跨國機制，全球深度治理都是一場關于全球治理理論的范式革命。

與全球治理新議程不可分割、相互關聯(lián)并互相支持的是如何建立跨國機制，以及如何處理其與國際機制的關系?？鐕鴻C制與國際機制的區(qū)分具有某種終結的意義，它應當成為我們時代的一個重大的社會科學發(fā)現(xiàn)。

首先，跨國機制與國際機制的區(qū)分既尊重主權的歷史屬性與價值，又賦予其新的時代意義。在這個區(qū)分中，主權的歷史屬性與價值在國際機制中得到繼承；主權的時代屬性——相互性責任主權則在跨國機制中綻放光輝。有了這樣的區(qū)分，困擾我們多年的主權爭論將不再有意義。中國政府堅持的“不干預內政”原則也沒有過時，因為中國政府所強調的是國際機制中的基本原則。這個原則不言自明，因為在法律意義上，平等的個體當然不能相互干涉，除非是以集體的名義?？梢?，中國政府沒有錯誤，錯誤的是，西方工業(yè)化國家總是以跨國機制的原則，要求發(fā)展中國家放棄國際機制的基本原則，借以行霸權主義之實和實現(xiàn)非法干涉之目的。

其次，跨國機制與國際機制的區(qū)分克服了國際關系演變的線性歷史觀，而賦予其一個立體觀的時代模式。這是因為有了跨國機制之后，國際關系的演變就再也不只是國家之間關系的線性結盟(指從國際聯(lián)盟到聯(lián)合國)或循環(huán)往復了，而是有了一個整合的或一體化合作式的國家內政協(xié)調的新維度。它也許剛剛萌芽，也許已經(jīng)潛移默化地演變了許多年，但它畢竟冒出了歷史的地平線并進入大眾視野。

最后，全球深度治理是跨國機制與國際機制的結合。在筆者看來，全球深度治理將是一個可以落實的實踐方案，而不僅是爭取公平全球化的社會正義宣言?？鐕鴻C制解決問題，國際機制帶來秩序，這大約是康德在《永久和平論》中也沒有預見到的前景，而它有可能成為現(xiàn)實。

〔1〕The UN Commission on Global Governance，OurGlobalNeighborhood，Oxford University Press，1995，p.2.

〔2〕J.N.Rosenau，“Governance，order and change in world politics”，J.N.Rosenau and E.O.Czempiel(Eds)，GovernancewithoutGovernment：OrderandChangeinWorldPolitics，Cambridge：Cambridge University Press，1992，pp.1-29.

〔3〕參見[美]詹姆斯·N.羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版。

〔4〕GlobalGovernance2025：AtaCriticalJuncture，ReportbyNationalIntelligenceCouncilandtheEUInstituteofSecurityStudies，p.iv,http：//info. publicintelligence.net/GlobalGovernance2025.pdf.

〔5〕R.O.Keohane，“Governance in a partially globalized world”，AmericanPoliticalScienceReview，95(1)，2001，pp.1-13.

〔6〕數(shù)據(jù)取自TheWorldTreatyIndex-ResearchProgramme，University of Washington，1998。

〔7〕Robert Cox，“Global Perestroika”，In：R.Miliband and L.Panitch(Eds)，NewWorldOrder，London：Merlin Press，1992，pp.26-45.

〔8〕A.-M.Slaughter，“The real new world order”，F(xiàn)oreignAffairs，76(5)，1997，pp.183-197.

〔9〕[英]戴維· 赫爾德：《重構全球治理》，載《南京大學學報》(哲學、人文科學、社會科學)，2011年第2期，第23頁。

〔10〕See A.Moravcsik，TheChoiceforEurope.SocialPurposeandStatePowerfromMessinatoMaastricht，Ithaca，NY：Cornell University Press，1998.

〔11〕參見張勝軍：《國際刑事法院的普遍管轄權與自由主義國際秩序》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2006年第8期，第22-24頁。

〔12〕Weisman，S.R.，World Bank struggles with identity crisis，InternationalHeraldTribune，May 2007，http：//www.iht.com/articles/2007/05/22/business/bank.php.

〔13〕“The OECD，Globalisation and Innovation：Responding to a Changing Global Economy” Speech by Angel Gurría，OECD，http：//www.oecd.org/document/62/0，3343，en_2649_34487_40059006_1_1_1_1，00.html.

〔14〕“Chair’s summary of the OECD Council at Ministerial Level” OECD，May 2007，http：//www.oecd.org/document/22/0，3343，en_2649_201185_38604566_1_1_1_1，00.html.

〔15〕2002年成立的國際刑事法院似乎接近這樣的深度治理制度，但是由于其復雜的程序和執(zhí)行上的困境，最多可算作不完備的深度治理制度。

〔16〕參見俞正樑：《全球性問題與國家》，載《國際展望》，2011年第4期。

〔17〕K.J.Holsti，“Change in the international system：interdependence，integration and fragmentation”.In O.R.Holsti，R.M.Siverson and A.L.George(Eds)，ChangeintheInternationalSystem，Boulder，CO：Westview，1980，pp.23-53.

〔18〕Francis M.Deng and others，SovereigntyasResponsibility：ConflictManagementinAfrica，Brookings，1993，pp.14-20.轉引自：[美]布魯斯·瓊斯等：《權力與責任——構建跨國威脅時代的國際秩序》，秦亞青等譯，世界知識出版社2009年版，第9頁。

〔19〕http：//pkunews.pku.edu.cn/sdpl/2008-03/04/content_120385.htm.

〔20〕Bruce Jones，Carlos Pascual and Stephen J.Stedman，PowerandResponsibility：BuildingInternationalOrderinanEraofTransnationalThreats，U.S.Politics，InternationalRelations，Brookings Institution Press，2008 c.300pp.

〔21〕關于責任主權的爭論，參見拙著《跨國威脅時代的責任主權——一種發(fā)展中國家的視角》，載《中國戰(zhàn)略觀察》，2009年第6期。此外，關于相互性責任主權，筆者擬專門撰文闡述。

〔22〕H.Bull，TheAnarchicalSociety：AStudyofOrderinWorldPolitics，Basingstoke and London：Macmillan，1977.

〔23〕U.Menzel，GlobalisierungversusFragmentierung，F(xiàn)rankfurt am M：Suhrkamp.轉引自M ichael Zurn，“Globalization and global governance：from societal to political denationalization”，EuropeanReview，Vol.11，No.3，1998，p.356.

〔24〕R.W.Cox，“Democracy in hard times.economic globalization and the limits to liberal democracy”，In A.McGrew(Ed.)，TheTransformationofDemocracy:GlobalizationandTerritorialDemocracy，Cambridge Polity Press，1997，pp.49-72.

〔25〕H.-G.Betz，RadicalRight-WingPopulisminWesternEurope，Basingstoke：Macmillan,1994.

〔26〕A.D.Smith，NationalismintheTwentiethCentury，Oxford：Oxford University Press，1979.

〔27〕R.A.Dahl，“A democratic dilemma：system effectiveness versus citizen participation”，PoliticalScienceQuarterly，109(1)，1994，pp.23-34.

〔28〕C.Joerges，“The emergence of denationalized governance structures and the European Court of Justice”, ARENA Working Paper 16，Oslo，1996.

〔29〕轉引自Ian Goldin and Tiffany Vogel，Global Governance and Systemic Risk in the 21st Century：Lessons from the Financial Crisis，GlobalPolicy，Volume 1 ，Issue 1，January 2010。

〔30〕Held D.，“Reframing global governance ：apocalypse now or reform !”，in Held.D.and A.McGrew，GlobalizationTheory，Cambridge,UK：Polity Press，2006，p.240.

〔31〕對方法論國家主義的批評，參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸度蚧瘯r代的權力與反權力》，廣西師范大學出版社2004年版，第44-48頁。順便指出該書中文版將方法論國家主義翻譯為方法論民族主義。但因為國家才是近現(xiàn)代政治學的基石，筆者認為在更普遍的意義上使用方法論國家主義這一術語更為合適。

〔32〕National Intelligence Council and the EU Institute of Security Studies，GlobalGovernance2025：At a Critical Juncture，p.19.

〔33〕Castells，Manuel，GlobalGovernanceandGlobalPolitics，THE 2004 ITHIEL DE SOLA POOL LECTURE，http：//www.apsanet.org/imgtest/2005Global-Castellas.pdf

〔34〕圖中跨國問題和國際問題的交集是全球問題，由于本人技術有限，中間的交集不能以另一顏色填充。

〔35〕Held，D.，McGrew，A.G.，Goldblatt，D.，and Perraton，J.，GlobalTransformations：Politics，EconomicsandCulture，Palo Alto：Stanford University Press，1999.

〔36〕[英]戴維·赫爾德、安東尼·麥克格魯主編：《全球化理論——研究路徑與理論論爭》，社會科學文獻出版社2009年版，第229頁。

〔37〕同上。

〔38〕Gordon L.Anderson，“Global governance after September 11，2001”，InternationalJournalonWorldPeace，Dec 2001，Vol.18，issue 4，p.75.

〔39〕[英]德克·梅斯納、[德]約翰·漢弗萊：《全球治理舞臺上的中國和印度》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2006年第6期，第7頁。

〔40〕D.Rodrik，HasGlobalizationGoneTooFar？Washington，D.C.：Institute for International Economics，1997；C.Maggi and D.Messner(eds.)，GobernanzaGlobal.UnaMiradadesdeAméricaLatina，Caracas：Nueva Sociedad，2002.轉引自同上。

〔41〕巴西前總理盧拉：《實現(xiàn)共同發(fā)展和全球治理的巴西之路》，2009年20國集團匹茲堡峰會(英文)，約翰·科頓、麥德琳·科赫編輯，www.g20.utoronto.ca/newsdesk。

〔42〕EU Regional Policy Partnership for the Horn of Africa，2007，http：//europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r13004_en.htm.

〔43〕“The DCDC Global Strategic Trends Programme-Out to 2040”，Ministry of Defence，F(xiàn)ebruary 2010.

〔44〕“Failed States Index 2009” Foreign Policy，June 2009，http：//www. foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/2009_failed_states_index_interactive_map_and_rankings.

〔45〕“A more secure world：Our shared responsibility”，Report of the UN Secretary General’s High-level panel on Threats，Challenges and Change，United Nations，2004，p.47，http：//www.un.org/secureworld/.