■ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心，天津300202）

(作者為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任、研究員)

根據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，如果油品與新車(chē)同時(shí)從國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)提升到國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)，可減少尾氣污染50%左右。據(jù)了解，除北京、上海等少數(shù)城市外，大部分地區(qū)仍使用對(duì)空氣污染度較大的國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)汽柴油，汽油含硫標(biāo)準(zhǔn)是歐洲、日本標(biāo)準(zhǔn)的15倍，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的5倍，柴油含硫標(biāo)準(zhǔn)則是歐日標(biāo)準(zhǔn)的30余倍。有關(guān)專家指出，按照環(huán)保部門(mén)的規(guī)劃要求，國(guó)內(nèi)油品質(zhì)量需要升級(jí)到國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)，但目前大部分汽油仍使用國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)，柴油升級(jí)更是緩慢，甚至有不少地區(qū)仍在使用國(guó)二標(biāo)準(zhǔn)的柴油。

面對(duì)霧霾天氣的困擾，我國(guó)開(kāi)始加快了油品質(zhì)量升級(jí)的步伐。日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了我國(guó)油品質(zhì)量升級(jí)的時(shí)間表，并指出要按照合理補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和污染者付費(fèi)的原則合理確定成品油價(jià)格，基本明確了油品質(zhì)量升級(jí)成本要由政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方“買(mǎi)單”。但三方各自應(yīng)如何承擔(dān)，引發(fā)了輿論的熱烈關(guān)注，也亟待研究解決。

1 霧霾天氣引發(fā)關(guān)注油品質(zhì)量

嚴(yán)重的霧霾天氣迫使我國(guó)油品質(zhì)量升級(jí)行動(dòng)提速。國(guó)務(wù)院為此于2月6日舉行了常務(wù)會(huì)議，決定：

（一）在已發(fā)布第四階段車(chē)用汽油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于50ppm）的基礎(chǔ)上，由國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委盡快發(fā)布第四階段車(chē)用柴油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于50ppm），過(guò)渡期至2014年底；2013年6月底前發(fā)布第五階段車(chē)用柴油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于10ppm），2013年底前發(fā)布第五階段車(chē)用汽油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于10ppm），過(guò)渡期均至2017年底。

（二）加快國(guó)內(nèi)煉油企業(yè)升級(jí)改造，確保按照汽、柴油標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)實(shí)施時(shí)間如期供應(yīng)合格油品。中石油、中石化、中海油要首先如期完成改造任務(wù)。加快汽車(chē)發(fā)動(dòng)機(jī)相關(guān)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。

（三）按照合理補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和污染者付費(fèi)的原則合理確定成品油價(jià)格，并完善對(duì)困難群體和公益性行業(yè)補(bǔ)貼政策。

（四）加強(qiáng)油品質(zhì)量監(jiān)管，加大處罰力度。加強(qiáng)行業(yè)自律，企業(yè)要向社會(huì)公開(kāi)產(chǎn)品質(zhì)量承諾。

按理說(shuō)，三方“買(mǎi)單”的原則明確，道理清晰，但是國(guó)務(wù)院的要求只是一個(gè)原則性的，三方承擔(dān)比例如何細(xì)化，消費(fèi)者要買(mǎi)多大的“單”？國(guó)企應(yīng)如何承擔(dān)社會(huì)責(zé)任？政府應(yīng)該如何搞好宏觀調(diào)控？如何補(bǔ)償成本才算合理？在油品質(zhì)量升級(jí)后是否應(yīng)該使油品漲價(jià)？如何有效控制成品油價(jià)格的大幅上漲，進(jìn)而可能引發(fā)的成本推進(jìn)型通貨膨脹之爆發(fā)，是社會(huì)各界共同關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題。

2 油品成本上升該由誰(shuí)買(mǎi)單

據(jù)測(cè)算，我國(guó)三大油企升級(jí)國(guó)IV汽柴油的成本投入保守估計(jì)超過(guò)500億元，每升油成本可能增加0.12元至0.15元。但關(guān)于油品升級(jí)的成本該由誰(shuí)買(mǎi)單觀點(diǎn)不一。

2.1 觀點(diǎn)之一，不應(yīng)一升級(jí)就漲價(jià)

油品升級(jí)意味著煉油工藝和煉油設(shè)備的更新?lián)Q代，這將是一筆不菲的開(kāi)銷(xiāo)，但并不意味著除了漲價(jià)就別無(wú)解決辦法。如IT產(chǎn)品的升級(jí)頻率恐怕要比油品大得多，但I(xiàn)T產(chǎn)品升級(jí)反而攤薄了成本，價(jià)格也隨之下降。盡管兩者并不具備完全的可比性，但這至少說(shuō)明，升級(jí)與漲價(jià)之間并不構(gòu)成絕對(duì)的因果關(guān)系。

對(duì)企業(yè)而言，由于引入了新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備，油品升級(jí)理應(yīng)成為優(yōu)化管理、控制成本的機(jī)遇，而非簡(jiǎn)單的加大投入。產(chǎn)品的升級(jí)完善，本該是自身發(fā)展的主動(dòng)訴求，將企業(yè)利潤(rùn)投入到技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)品升級(jí)中，更是企業(yè)生存發(fā)展的要求。從這個(gè)角度來(lái)看，如果企業(yè)賺取的高額利潤(rùn)不用于油品升級(jí)這一主業(yè)，還準(zhǔn)備用到哪里呢？

2.2 觀點(diǎn)之二，主要成本由消費(fèi)者承擔(dān)

汽柴油標(biāo)準(zhǔn)提高后，每噸增加的成本約為160元至200元。煉油企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量有所提高，成本也因此上升，其售價(jià)當(dāng)然可以適當(dāng)提高，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

從汽車(chē)使用者的角度來(lái)說(shuō)，石化企業(yè)提高脫硫裝置建成投產(chǎn)后，油品質(zhì)量會(huì)明顯提升，進(jìn)而也會(huì)相應(yīng)延長(zhǎng)汽車(chē)的使用壽命。更何況汽車(chē)排放的廢氣本來(lái)就造成了空氣污染，其使用者應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的治污成本；而國(guó)IV汽柴油會(huì)減少對(duì)空氣的污染，其得益者也將是車(chē)主。因此相應(yīng)產(chǎn)生的成本主要應(yīng)由消費(fèi)者承擔(dān)，還能提高消費(fèi)者的公民意識(shí)，對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家都是非常有利的。

2.3 觀點(diǎn)之三，國(guó)企應(yīng)承擔(dān)主要社會(huì)責(zé)任

油品升級(jí)有利于保護(hù)環(huán)境，相關(guān)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)積極參與。作為國(guó)有企業(yè)，三大油企具有營(yíng)利法人和公益法人的雙重特點(diǎn)，理應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。因此，當(dāng)營(yíng)利性和公益性發(fā)生沖突時(shí)，企業(yè)應(yīng)以國(guó)計(jì)民生為重，讓利于民，提供令群眾滿意的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三大油企享受著國(guó)家相關(guān)補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，其發(fā)展和壯大得益于國(guó)家和人民。面對(duì)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)問(wèn)題和油價(jià)上漲的民生問(wèn)題，三大油企理應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)油品升級(jí)帶來(lái)的成本增加，這是國(guó)企的使命和責(zé)任所在。特別是“兩桶油”，盡管中石化和中石油2012年前三季度凈利潤(rùn)分別下降超過(guò)30%和15%，但“兩桶油”去年前三季度凈利潤(rùn)仍超過(guò)1200億元，預(yù)計(jì)2012年全年“兩桶油”合計(jì)利潤(rùn)在1600億元以上。技術(shù)改造一勞永逸，計(jì)入成本并逐年分?jǐn)?，企業(yè)方面完全能夠消化大部分的升級(jí)壓力，并對(duì)大氣污染治理與促進(jìn)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。因此可以從中抽出一部分用作彌補(bǔ)油品升級(jí)的開(kāi)支。因此，他們不能“店大欺客”、“叫苦哭窮”，把設(shè)備投入的成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

2.4 觀點(diǎn)之四，用特別收益金買(mǎi)單

以國(guó)家稅收為著眼點(diǎn)，讓石油特別收益金為油品升級(jí)買(mǎi)單，可以減少消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)征石油特別收益金的決定》和《石油特別收益金征收管理辦法》規(guī)定，石油特別收益金一部分返還給企業(yè)，用作成品油市場(chǎng)化定價(jià)尚未全部到位的成本。這意味著，用特別收益金來(lái)作油品升級(jí)的資本金，符合國(guó)家公共政策。

中石油和中石化此前的年報(bào)顯示，兩大石油巨頭每年都賺得盆滿缽滿。2011年兩大油企合計(jì)日賺達(dá)8億元之巨。其每年特別收益金就達(dá)1400億元，同比幾乎翻番。明確讓特別收益金承擔(dān)油品升級(jí)成本，不僅能讓油品與汽車(chē)標(biāo)準(zhǔn)同步升級(jí)，也有利于節(jié)能減排，更能減少消費(fèi)者的怨言。

2.5 觀點(diǎn)之五，政府須用好調(diào)控手段

成品油升級(jí)帶來(lái)價(jià)格上漲，更為環(huán)境保護(hù)帶來(lái)利好。其中，政府應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵性的調(diào)控作用，可以使用以下調(diào)控手段。

一是油品價(jià)格不能想漲就漲，必須接受外部監(jiān)督，將賬本攤出來(lái)，增加了多少成本，哪些部分由消費(fèi)者承擔(dān)，要講清楚，必要時(shí)政府應(yīng)啟動(dòng)聽(tīng)證會(huì)等程序，以增加其透明度。解決這一問(wèn)題，根源在于油品生產(chǎn)企業(yè)成本核算能否真正公開(kāi)透明，讓老百姓“買(mǎi)單”買(mǎi)得心里有數(shù)。這要求價(jià)格調(diào)整建立在公開(kāi)的成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，推動(dòng)生產(chǎn)企業(yè)真正能夠通過(guò)提高經(jīng)營(yíng)效益贏得比較收益。在這個(gè)過(guò)程中，引入第三方監(jiān)督，實(shí)屬必要。另一方面，也要建立和完善相應(yīng)的油品質(zhì)量監(jiān)管體系，讓消費(fèi)者“優(yōu)價(jià)”確實(shí)能夠買(mǎi)到“優(yōu)質(zhì)”。

二是可以給予專項(xiàng)補(bǔ)助。由于我國(guó)油品的硫含量遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家可以使用環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的調(diào)節(jié)基金或資金給予補(bǔ)助。

三是可以適當(dāng)減稅。減稅是國(guó)家調(diào)控重要產(chǎn)品價(jià)格以應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”時(shí)最重要的手段，目前我國(guó)汽柴油零售價(jià)中近一半是稅費(fèi)，減稅也是在分擔(dān)成本和履行政府責(zé)任。

四是使用國(guó)家平準(zhǔn)基金。一般來(lái)講，國(guó)家平準(zhǔn)基金是應(yīng)付重要公共產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的，成品油價(jià)格關(guān)系到千家萬(wàn)戶，企業(yè)出于環(huán)保動(dòng)機(jī)的成本上升，符合基金使用條件。

近些年來(lái)，政府財(cái)稅收入也連年高速增長(zhǎng)，其中部分收入直接來(lái)自消費(fèi)者購(gòu)油支付的稅金。治理大氣污染與促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，更是政府不可推卸的職責(zé)。

3 幾點(diǎn)建議

按照日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議制定的基本原則并結(jié)合社會(huì)輿論所提出的一些有參考價(jià)值的意見(jiàn)和建議，擬定油品質(zhì)量提高后的政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方“買(mǎi)單”之具體政策措施。

3.1 應(yīng)建立公開(kāi)透明的監(jiān)督制度

一是建立政府補(bǔ)償?shù)墓_(kāi)透明制度。環(huán)境問(wèn)題具有公共屬性，政府合理補(bǔ)償成本有一定道理。但財(cái)政收入怎么花，每個(gè)納稅人都有權(quán)知道。特別是涉及油品成本補(bǔ)償，用哪些收入來(lái)補(bǔ)償，以及采用何種補(bǔ)償方式、補(bǔ)償多少、補(bǔ)償在哪個(gè)環(huán)節(jié)，甚至特別收益金的發(fā)放和使用有關(guān)部門(mén)都必須充分論證，使過(guò)程透明、程序合法。

二是建立消費(fèi)者承擔(dān)的公開(kāi)透明制度。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，汽車(chē)消費(fèi)仍是少部分人群，消費(fèi)油品對(duì)資源、環(huán)境造成影響，理應(yīng)承擔(dān)一定成本，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則屬于公平，但消費(fèi)者究竟應(yīng)該承擔(dān)多少，明確自己承擔(dān)的成本部分和比例，是需要政府有關(guān)部門(mén)講明白的問(wèn)題。

三是建立油品生產(chǎn)企業(yè)成本核算的公開(kāi)透明制度。這要求價(jià)格調(diào)整建立在公開(kāi)的成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，要讓買(mǎi)者心里有數(shù)。在這個(gè)過(guò)程中，可引入第三方監(jiān)督。另一方面，也要建立和完善相應(yīng)的油品質(zhì)量監(jiān)管體系，讓消費(fèi)者“優(yōu)價(jià)”確實(shí)能夠買(mǎi)到“優(yōu)質(zhì)”。即便是本著“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的原則，也必須要接受外部監(jiān)督：公開(kāi)油品質(zhì)量升級(jí)的成本，讓消費(fèi)者才能認(rèn)可油價(jià)上漲的合理性，才能促進(jìn)油品質(zhì)量升級(jí)后的油品價(jià)格變動(dòng)不對(duì)市場(chǎng)造成大的震蕩。

3.2 應(yīng)解決政府所扮演的角色問(wèn)題

近年來(lái)，中國(guó)加快成品油價(jià)格形成機(jī)制改革，但在油價(jià)高漲的時(shí)代，一方面，消費(fèi)者不理解的聲音始終存在，另一方面，國(guó)有大型油企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任卻不被認(rèn)同的抱怨時(shí)有發(fā)生。

企業(yè)和消費(fèi)者之間的隔閡，根源在于兩者間沒(méi)有建立對(duì)稱的信息通道。

根據(jù)此次確定的油品質(zhì)量升級(jí)時(shí)間表，第五階段車(chē)用柴油標(biāo)準(zhǔn)和車(chē)用汽油標(biāo)準(zhǔn)過(guò)渡期都將是2017年底。如何讓過(guò)渡期不成為空白期，讓質(zhì)量升級(jí)到位，也需要政府層面做更多努力。

這次霧霾天氣暴露出中國(guó)油品質(zhì)量升級(jí)的問(wèn)題，即在油品向國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)過(guò)渡期中，企業(yè)對(duì)油品質(zhì)量的升級(jí)缺乏動(dòng)力，過(guò)渡期往往成了空白期。也就是說(shuō)，雖然我國(guó)已確定2013年底汽油國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)，但截至目前，除北京實(shí)行國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)，上海和江蘇、浙江、廣東等十多個(gè)省市實(shí)行了國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)外，其他地區(qū)仍實(shí)行國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)。而柴油因其下游影響面更廣，國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)更是遲遲沒(méi)有推出。

究其根源，環(huán)保沒(méi)有納入對(duì)地方政府的考核，即使當(dāng)?shù)赜推飞a(chǎn)企業(yè)有了生產(chǎn)更高標(biāo)準(zhǔn)油品的能力，地方政府又何來(lái)動(dòng)力加快推進(jìn)油品質(zhì)量的升級(jí)？因此，政府在公共產(chǎn)品供應(yīng)和價(jià)格形成中應(yīng)扮演好環(huán)境保護(hù)重要監(jiān)督人和維護(hù)者的重要角色至關(guān)重要。

3.3 應(yīng)建立企業(yè)為主，政府財(cái)政和消費(fèi)者為輔的買(mǎi)單制度

在國(guó)外，油品升級(jí)成本一般由國(guó)家稅收、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三方面共同承擔(dān)。但在我國(guó)，過(guò)去一般由油企和消費(fèi)者承擔(dān)，其中消費(fèi)者更是主要的承擔(dān)者。前幾年，北京、上海等地實(shí)施成品油標(biāo)準(zhǔn)國(guó)四升級(jí)時(shí)，成品油價(jià)格出現(xiàn)普漲。據(jù)測(cè)算，漲價(jià)大約覆蓋了油品升級(jí)成本的70%至80%，另外30%左右的成本則由煉油企業(yè)自己承擔(dān)。這顯然是不合理的。因?yàn)槲覈?guó)的油企賺取的高額利潤(rùn)，應(yīng)主動(dòng)用于提升產(chǎn)品品質(zhì)；我國(guó)消費(fèi)者在油品質(zhì)量升級(jí)之前，就承擔(dān)著相比世界許多國(guó)家都高的油價(jià)，買(mǎi)到的油品質(zhì)量卻遠(yuǎn)低于這些國(guó)家的油品質(zhì)量。在這種情況下，我國(guó)石油企業(yè)升級(jí)油品質(zhì)量，實(shí)際上只是補(bǔ)上過(guò)去對(duì)于消費(fèi)者的欠債而已。有關(guān)方面在確定油品質(zhì)量升級(jí)后的成品油價(jià)格上，不能對(duì)此視而不見(jiàn)，將油品質(zhì)量升級(jí)增加的成本主要加到消費(fèi)者頭上，并由此而損害到民生。

3.4 全面實(shí)施油品升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策

近期東方油氣網(wǎng)上發(fā)表一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以及煉廠布局有差異等因素，油品升級(jí)可在長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等地區(qū)率先推進(jìn)，待時(shí)機(jī)成熟后，進(jìn)一步推廣。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)是不妥的，因?yàn)?，環(huán)境污染是流動(dòng)的，不分行政或經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的，如果僅長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)率先實(shí)施油品升級(jí)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其他地區(qū)不實(shí)施，繼續(xù)實(shí)施低標(biāo)準(zhǔn)的油品，那么不僅該地區(qū)，而且在自然風(fēng)力作用下，其污染最終會(huì)擴(kuò)散影響到這三個(gè)地區(qū)。因此建議，國(guó)內(nèi)不分地區(qū)全面實(shí)施油品升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策。

3.5 全面實(shí)施油品升級(jí)的差別信貸政策

全面實(shí)施油品升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策后，面對(duì)落后地區(qū)或先進(jìn)地區(qū)的落后油品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)油品，采取國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)信貸利率上浮的信貸政策措施，而對(duì)生產(chǎn)國(guó)四和國(guó)五油品的企業(yè)采取國(guó)家政策性銀行賦予的優(yōu)惠利率信貸政策措施，以利率杠桿鞭策一些地區(qū)的落后企業(yè)和鼓勵(lì)先進(jìn)企業(yè)加快淘汰國(guó)三油品，并加快國(guó)四、國(guó)五油品生產(chǎn)的發(fā)展。

3.6 全面實(shí)施油品升級(jí)的差別稅率政策

全面實(shí)施油品升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策后，對(duì)油品生產(chǎn)企業(yè)可實(shí)施差別稅率政策措施，即對(duì)落后地區(qū)或先進(jìn)地區(qū)的落后油品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)油品，采取較高稅率的政策措施，而對(duì)國(guó)四和國(guó)五油品少征稅，以稅率杠桿推動(dòng)一些地區(qū)的落后企業(yè)自己算賬，加快推動(dòng)國(guó)三油品被市場(chǎng)淘汰。

不僅如此，政府有關(guān)部門(mén)還應(yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)跨區(qū)域、跨所有制的企業(yè)兼并政策，促進(jìn)先進(jìn)企業(yè)重組兼并落后企業(yè)，以進(jìn)一步加快石化企業(yè)油品結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的步伐。

應(yīng)該指出的是，我國(guó)消費(fèi)了世界一半的煤炭，煤炭的污染問(wèn)題比油品更加嚴(yán)重，煤炭污染的治理任務(wù)相當(dāng)大，但提高油品質(zhì)量是解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它將為我國(guó)治理煤炭污染乃至整個(gè)環(huán)境污染，探索出一條有益的發(fā)展道路。