本刊記者 賈飛龍

湖南祁陽市耕地

全國人大代表、湖北省文聯副主席、知名作家池莉2012年走訪了國內外十幾個城市、26個村莊，其中有20個是國內的村莊。所看到的景象讓人意外，更讓人擔心。與文學作品中描述的一望無際的莊稼地不同，她看到的農田都是一小塊一小塊的零散土地。她很困惑，記憶中成片的農田到哪里去了? “我在英國、加拿大、新西蘭、南非都看到大片的土地?！背乩蛘f。

在城鎮(zhèn)化加速的中國，土地使用的矛盾正在加劇。城市與農村對土地使用的矛盾正在加劇。當進入城市的人口一天天增多，對土地的需求就在一天天加大。不可避免，越來越多的農村土地成為城市用地。18億畝耕地是國家規(guī)定的紅線，在此之外的用地只會越來越緊張。

“我看到的矛盾更大。”全國人大代表、民盟中央常委、國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼認為，按照慣常的理解，城鎮(zhèn)化的推進有利于節(jié)約土地。但在我國的實踐中，城鎮(zhèn)化推進，城市用地大量增加，可沒想到的是農村用地也在擴大。農村和城市，兩頭都在爭搶土地。不僅如此，在已經確定用途的土地中，閑置、浪費的情況屢見不鮮。據董祚繼介紹，我國現在40%～50%的工業(yè)用地都是粗放型的使用管理。地方政府為了更好地招商引資，往往在土地供應中拿出相當大一部分用于工業(yè)生產，而這些工業(yè)用地的價格非常低廉。低廉的價格又導致企業(yè)對土地使用的浪費。

作為專業(yè)的土地規(guī)劃專家，董祚繼給出的解決方案是要集約用地。集約、和諧發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要內涵，我們至今走的城鎮(zhèn)化遠不是集約型城鎮(zhèn)化。

據有關數據顯示，目前從城鎮(zhèn)居民點用地看，首先，土地的城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口的城鎮(zhèn)化速度。2001～2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)用地年均增長5.97%，而城鎮(zhèn)人口年均增長僅有3.78%。特別是“十五”期間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)用地平均每年保持7.70%的增速，遠高于城鎮(zhèn)人口年均4.13%的增速。其次，城鎮(zhèn)人口密度下降、人均用地面積上升。城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度，由2000年的0.85萬人/平方公里下降到2010年的0.73萬人/平方公里。城鎮(zhèn)建成區(qū)人均用地面積由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，已遠超有關規(guī)定的上限標準。再次，城市人均建設用地遠高于世界平均水平。我國城市人均建設用地遠高于發(fā)達國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的平均水平。

從農村居民點用地看，1990年全國農村居民點人均用地面積高達191平方米，遠超國家規(guī)定的最高標準(人均150平方米)。根據2011年2月16日國土資源部提供的數據，將統(tǒng)計公布的7.13億農村人口和1.5億進城務工農民加在一起，2011年人均農村居民點用地仍達到214平方米。

對此，國土資源部認為，未來十年(約到2020年)，隨著城鎮(zhèn)人口基數的不斷擴大，在土地集約利用水平不斷提高的情況下，預計城鎮(zhèn)建設所需用地仍在4000萬畝以上。按人均保留150平方米用地上限測算，全國農村居民點用地可騰退出8000萬畝左右。因此，提高城鄉(xiāng)居民點特別是農村居民點用地的集約度，不僅不需要新增城鄉(xiāng)居民點用地，還可通過復墾整理增加耕地。

河南省漯河市召陵區(qū)試點新農村建設

河南省漯河市召陵區(qū)青年村鄉(xiāng)紡車劉村，共有265戶1280口人，耕地面積1510畝，村莊占地面積680畝，2010年11月被確定為河南省農村新型社區(qū)建設試點。新型社區(qū)建設項目本著拆舊建新、先拆后建、邊拆邊建、整合土地的原則，共規(guī)劃住宅280戶，規(guī)劃新村占地面積140畝，可通過復耕節(jié)約土地500畝。一期工程規(guī)劃建設住戶100戶，用地30畝，總投資1600萬元。

青年村鄉(xiāng)黨委書記鄭學浩介紹說：“紡車劉村新型農村社區(qū)建設項目也是農村土地綜合整治試點項目，是資源整合性的新型農村社區(qū)建設項目。這是個原來有大片空地的空心村，土地浪費現象相當嚴重。我們的初衷是靠優(yōu)惠政策和鄉(xiāng)村干部做思想工作讓村民把老房子拆了，按照規(guī)劃建新房，把空心村變成基礎設施完備的緊縮型新型農村社區(qū)，已經拆除舊房子187所，剩下的會在3個月內拆完。我們準備在拆除舊房騰出來的220畝新增耕地上搞招投標承包經營，建成適合種植煙葉等經濟作物的高效農業(yè)示范園區(qū)?！?/p>

湖南省綏寧縣耕地

在地處老窩鎮(zhèn)郭陳村的老窩鎮(zhèn)中心新型社區(qū)，成行成排的連體兩層獨家小院已經建成，社區(qū)邊沿是文化廣場等公共設施。根據設置在工地上的中心新型社區(qū)規(guī)劃牌透出的信息，老窩鎮(zhèn)中心新型社區(qū)前身是郭陳社區(qū)，涵蓋郭陳、雙楊、廟王、下堤劉、下堤于5個行政村，涉及農民2580戶10922人、耕地13869畝。中心社區(qū)項目建設分兩期實施，一期工程占地140畝，規(guī)劃建設連體兩層獨家小院194套，以及社區(qū)幼兒園、中心廣場、服務中心、文化中心及配套基礎設施，預計總投資2900萬元；二期工程占地120畝，規(guī)劃建設多層(5層)住宅樓36幢，1080套住房，總建筑面積10.8萬平方米，可供5000人入住。

據了解，青年村鄉(xiāng)紡車劉村新型農村社區(qū)和老窩鎮(zhèn)郭陳村中心社區(qū)項目建設可以整理出新增耕地800畝以上。召陵區(qū)扎扎實實地開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，用前幾年區(qū)里復墾后上報省廳備案的廢棄磚瓦窯場用地為周轉指標，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方式報批土地1730畝，掛鉤建設用地逾2000畝，共向上爭取各類用地指標11931畝。

為確保新型農村社區(qū)項目建設順利推進，國土資源部門與區(qū)委、區(qū)政府和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府配合聯動，在新型農村社區(qū)建設試點選擇環(huán)節(jié)首選紡車劉這樣的空心村，把新型農村社區(qū)規(guī)劃建設成緊縮型新村。

為解決農民在新型農村社區(qū)建房缺錢的問題，召陵區(qū)充分運用省里和市里對新型農村社區(qū)項目建設的獎勵政策，同時拿出資金獎勵新型農村社區(qū)項目建設先進鄉(xiāng)村，有效地調動了鄉(xiāng)村和農戶推進和參與新型農村社區(qū)項目建設的積極性、主動性。

根據召陵區(qū)新型農村社區(qū)建設總體規(guī)劃，區(qū)里將整合全區(qū)186個行政村，規(guī)劃建設45個新型農村社區(qū)，通過占補平衡騰出土地。目前，全區(qū)已有8個新型農村社區(qū)開工建設，已完成投資1.6億元。

河北省衡水市整合土地資源見實效

在河北衡水市安平縣徐疃村，一幢幢漂亮的多層住宅樓正在緊張施工，12幢六層住宅樓主體即將完工。根據規(guī)劃，每幢樓一層為車庫，樓前樓后建有標準綠化帶，水、電、暖統(tǒng)一供應，有村民文娛活動中心供大伙兒學習、娛樂、休閑，整個小區(qū)頗具現代氣息。

近年來，衡水市在城鄉(xiāng)建設方面落實科學發(fā)展觀，整合土地資源，重點實施村莊聯建、“一拆兩改”、閑置低效建設用地復墾置換和未利用地盤活利用，實現城鄉(xiāng)一體創(chuàng)建，土地置換流轉，為城鎮(zhèn)化建設和中小企業(yè)發(fā)展提供廣闊的用地空間。

衡水市是農業(yè)大市，約70%的建設用地分布在農村。隨著經濟發(fā)展，大量的閑散廢棄地、空心村，擠掉了新農村建設寶貴的發(fā)展空間。為集中建設新農村，推進農房公寓化進程，該市在全省率先提出實行“村莊聯建節(jié)地示范工程”，即每個縣(區(qū)、市)選擇試點村進行搬遷改造，同時發(fā)揮中心村作用，吸納附近的村莊向中心村聚集，以便今后統(tǒng)一進行供水、供暖、供電等公共設施配套建設。置換出的土地用于城鎮(zhèn)建設，成為小城鎮(zhèn)化發(fā)展的“雛形”。

目前，該市已確定首批40個村進行村莊聯建試點。這40個村因地制宜，采取不同的方法搬遷改造：靠近縣城或屬于城中村的，納入縣城建成區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃建設；鄉(xiāng)、建制鎮(zhèn)附近的，納入鄉(xiāng)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)進行城鎮(zhèn)化建設；小村和弱村分別并入大村和強村；工業(yè)比較發(fā)達的村莊實行“以廠建村”，引導農民逐步集中居住到新村小區(qū)。據了解，今年該市40個試點村完成村莊聯建后，可節(jié)地12188畝，平均每村節(jié)地300畝。按規(guī)劃，全市3年將改造480個村莊，可節(jié)地96平方公里。

河南安陽市農田林網

安徽省淮北市趙樓村耕地

為保障中小企業(yè)用地，衡水把閑置低效建設用地進行復墾置換，重點開展了以廢棄磚瓦窯為重點的閑置低效建設用地復墾置換活動。全市新立項磚瓦窯和其他建設用地復墾項目2209畝，已通過省驗收磚瓦窯復墾新增耕地1406.7畝。同時，通過盤活廢棄地、未利用地增加土地有效供給，被征地農民獲得了經濟補償、增加了就業(yè)機會；用地企業(yè)簡化了跑辦手續(xù)、降低了用地成本；地方也加強了耕地保護，促進了土地節(jié)約集約利用和小城鎮(zhèn)建設，實現了一舉三得，互惠共贏。

浙江省富陽市“六結合”提升節(jié)約集約水平

對于浙江省富陽這個“八山半水分半田”的山區(qū)縣級市來說，經濟的快速發(fā)展，用地需求的日益遞增，資源要素的制約成為發(fā)展的主要瓶頸。在很長一段時期用地指標會成為富陽市項目落地的主要瓶頸制約，保障用地的形勢越來越嚴峻。嚴格控制新增用地關緊了一道門，但節(jié)約集約用地卻為富陽發(fā)展打開了一扇窗。

據富陽市市長章舜年介紹，2010年開始，富陽市轉變過去“外延擴張”的土地整理模式，把重點放在挖掘農村內部潛力上，以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，整合各類涉農資金，采取“遷村并點、整村搬遷、舊村改造、城鎮(zhèn)社區(qū)”綜合整治措施，對農村“田、水、林、路、村、房”實施全面整治。全市共確定39個農村土地綜合整治項目，規(guī)劃復墾面積6570畝，安置占用耕地250余畝，可節(jié)約土地6300余畝。2011年完成復墾面積2000余畝，通過杭州市驗收面積1500余畝。

富陽市采取“六結合”提升節(jié)約集約水平：一是與“百千工程”整治相結合。例如，新登鎮(zhèn)昌東村宅基地復墾整理與村莊環(huán)境建設同步，既節(jié)約了資金、又提高了生活質量。

二是與旅游觀光產業(yè)發(fā)展相結合。例如，新登半山、胥口下練兩村500畝土地開發(fā)項目實施，既爭取了耕地占補平衡指標，而且還節(jié)約了大量建設資金，為當地農民增收創(chuàng)造了良好條件。

三是與下山脫貧異地致富工程相結合。萬市五龍、了岸等村宅基地復墾整理項目實施中，從海拔500多米的高山上搬遷23戶農戶到中心村，通過項目帶動實現部分農戶下山脫貧異地致富。

四是成片土地開發(fā)與零星土地復墾整理相結合。經批準立項的宅基地復墾整理項目都和土地整理相結合。

五是與地質災害防治相結合。如洞橋鎮(zhèn)小塢村，淥渚鎮(zhèn)大同村的宅基地整理項目位于地質災害點上，項目實施搬遷農戶25戶，產生新增耕地56畝。

六是與新農村建設相結合。我們結合地籍調查開展舊村改造、“空心村”整治，使以前零散不堪的村莊得到了根本改變，出現了新民村、八一村等一大批省級新農村建設示范點。

通過實施土地整治不僅有效增加耕地面積，而且緩解了建設占用耕地導致耕地不斷減少的壓力，實現耕地占補平衡和耕地總量動態(tài)平衡。另外，通過對田、水、路、村綜合整理，提高了耕地質量，土地利用率得到了明顯提高，實現了節(jié)約集約用地。

我國是一個人多地少的發(fā)展中國家，土地問題始終是現代化建設進程中一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發(fā)展觀的具體要求，也是我國必須長期堅持的一條根本方針。