李國(guó)安

( 金鄉(xiāng)縣國(guó)土資源局，山東金鄉(xiāng) 272200)

金鄉(xiāng)縣位于山東省西南部，屬魯西南平原。轄13 個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處和1 個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，轄區(qū)總面積887.66 km2，人口64.14 萬(wàn)人，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的日趨加快，各種建設(shè)用地需求也隨之加大，人地矛盾日趨尖銳。為全面落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”，合理利用有限的土地資源，在對(duì)金鄉(xiāng)縣近年來(lái)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、研究的基礎(chǔ)上，全面分析了農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀、特點(diǎn)和存在問(wèn)題，并對(duì)土地資源可持續(xù)利用等方面展開了探討［1］。

1 金鄉(xiāng)縣農(nóng)村土地利用情況

據(jù)2010 年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，金鄉(xiāng)縣土地總面積887.66 km2，其中農(nóng)用地719.10 km2，建設(shè)用地152.48 km2，未利用地16.08 km2，分別占土地總面積的81.01%，17.18%和1.81%。

(1)耕地:2010 年耕地面積629.7 km2，比2005年減少0.65 km2。減少的主要原因:城鎮(zhèn)范圍的不斷擴(kuò)大;建設(shè)用地的增加;城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用;公路建設(shè)占用、農(nóng)村道路的改造和拓寬。

(2)園地和林地:2010 年園地0.75 km2，林地22.77 km2，分別比2005 年減少0.01 km2和0.18 km2。減少的主要原因:農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)周圍，因建設(shè)占用，使其變?yōu)槌擎?zhèn)、居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦;畜禽飼養(yǎng)、農(nóng)村道路、坑塘和養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地的占用。

(3)城鄉(xiāng)建設(shè)用地:包括建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、采礦用地，面積為123.11 km2，比2005 年增加1. 55 km2其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地由2005 年的98.06km2增加到2010 年的100.66 km2，增加了2.6 km2。

(4)其他農(nóng)用地:包括設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、農(nóng)田水利用地，面積為65. 87 km2，比2005 年增加0.43 km2。其中農(nóng)村道路用地由2005年的26.56 km2增加到2010 年的27.10 km2。

表1 金鄉(xiāng)縣2005，2010 年土地分類面積及所占比例(km2)

2 存在問(wèn)題

(1)居民點(diǎn)用地利用粗放、布局不盡合理。由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃和足夠的資金支持，加之農(nóng)村建設(shè)用地管理相對(duì)薄弱，截至2010 年底，金鄉(xiāng)縣建設(shè)用地面積152.09 km2，其中居民點(diǎn)用地面積100.66 km2，占建設(shè)總量的的66.18%，人均居民點(diǎn)面積約235 m2，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定人均用地150 m2的標(biāo)準(zhǔn)。村莊整體布局較為分散，宅基地亂占亂建，缺少系統(tǒng)的規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，功能不完善。部分居民點(diǎn)內(nèi)部閑置土地比重高，部分養(yǎng)殖、加工、倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)用地散落在村莊周邊、道路沿線。

(2)土地開發(fā)利用程度高、耕地后備資源形勢(shì)嚴(yán)峻。金鄉(xiāng)縣土地利用率較高，耕地面積占土地總面積的70.94%。未利用地面積僅占土地總面積的1.81%且近98%為水域，開發(fā)利用空間有限。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，交通運(yùn)輸里程的增加，都需要占用一定數(shù)量的耕地。金鄉(xiāng)縣煤炭?jī)?chǔ)量豐富，主要分布在平原區(qū)，為國(guó)家、省市高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)煤田，采煤塌陷對(duì)耕地的損害非常嚴(yán)重，截至目前，采煤塌陷地已達(dá)到459.15 hm2。隨著花園煤礦、肖云煤礦的投產(chǎn)，塌陷面積還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。建設(shè)用地的占用和人口的增長(zhǎng)，人均占用耕地將逐步減少，人多地少的問(wèn)題日趨突出。

(3)農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)不合理，耕地質(zhì)量等級(jí)下降。①在種植結(jié)構(gòu)方面:金鄉(xiāng)縣主要種植大蒜、棉花等經(jīng)濟(jì)作物，是全國(guó)著名的大蒜、棉花產(chǎn)區(qū)。近來(lái)來(lái)大蒜、棉花等經(jīng)濟(jì)作物效益較高，耕地面積占農(nóng)用地面積的87.56%;果園、桑園等園地面積近年不斷減少加之特色種植業(yè)缺乏等，園地僅占農(nóng)用地面積的0.1%;農(nóng)村道路的改造和拓寬、設(shè)施農(nóng)用地的蓬勃發(fā)展等，其他農(nóng)用地已占農(nóng)用地面積的9.16%，但農(nóng)村養(yǎng)殖集中度低、散亂各處，多為效益不高的低端養(yǎng)殖。②耕地質(zhì)量等級(jí)下降:一方面農(nóng)民缺乏必要的技術(shù)指導(dǎo)，長(zhǎng)期大量施用化肥，有機(jī)肥料投入少，連年重茬種植，土壤養(yǎng)分失衡，加之過(guò)度使用農(nóng)藥、農(nóng)用地膜殘留等造成土地污染;過(guò)度追求農(nóng)業(yè)產(chǎn)值最大化，將原有排灌溝渠填平為耕地，雨季時(shí)缺少必要的排水設(shè)施，易產(chǎn)生澇災(zāi)。另一方面政府只注重對(duì)耕地?cái)?shù)量的保護(hù)，通過(guò)開發(fā)復(fù)墾新增的耕地往往達(dá)不到被占用耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

(4)法制觀念不強(qiáng)，違法違規(guī)亂占耕地現(xiàn)象依然存在。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念薄弱，對(duì)耕地保護(hù)的重要戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足，對(duì)粗放使用土地資源的慣性思維尚未根本改變，忽視對(duì)國(guó)土資源法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，片面地認(rèn)為學(xué)習(xí)和宣傳國(guó)土資源法律、法規(guī)是國(guó)土資源管理部門的事情，與開展地方經(jīng)濟(jì)工作不相干。在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，沒(méi)有樹立可持續(xù)發(fā)展觀，存在著急于求成的傾向，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，對(duì)違法占地采取默認(rèn)、縱容指使的態(tài)度。一些群眾只顧眼前自身利益，缺乏保護(hù)耕地的責(zé)任意識(shí)，未批先占、違法違規(guī)占用耕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 對(duì)策建議

3.1 加大宣傳力度增強(qiáng)憂患意識(shí)

充分利用廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體向全社會(huì)廣泛宣傳國(guó)家土地政策及保護(hù)耕地的重要性，開展《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》及基本農(nóng)田保護(hù)政策的巡回宣傳教育活動(dòng)，切實(shí)提高廣大農(nóng)民的法律意識(shí)，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和用地單位珍惜資源保護(hù)耕地的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，進(jìn)一步提高保護(hù)耕地和節(jié)約集約利用土地的自覺(jué)性;對(duì)于查處的典型違法案件通過(guò)新聞媒體和政府門戶網(wǎng)站向社會(huì)公開曝光，起到查處一案、教育一片、震懾一方的作用。使干部、群眾深刻理解耕地保護(hù)基本國(guó)策和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大意義，增強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)和基層干部依法用地和守土有責(zé)的意識(shí)，引導(dǎo)其樹立依法依規(guī)用地觀念，竭力營(yíng)造全社會(huì)保護(hù)耕地、保護(hù)資源的良好氛圍。

3.2 優(yōu)化建設(shè)用地布局

按照社會(huì)主義新農(nóng)村要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指針，堅(jiān)持節(jié)約用地、合理布局、功能分區(qū)科學(xué)、優(yōu)化環(huán)境原則，結(jié)合地區(qū)人文地理，自然資源，兼顧飼養(yǎng)、加工集中，農(nóng)具放置妥善，柴草科學(xué)利用，逐步推廣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)［2］。

(1)城鎮(zhèn)建設(shè)。城鎮(zhèn)建設(shè)以舊城改造、內(nèi)涵挖潛為主，最大限度地減緩占用城鎮(zhèn)周邊耕地的速度和數(shù)量，逐步形成等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局合理、用地集約的城鎮(zhèn)體系。

(2)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)增減掛鉤等政策等逐步縮小農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，村鎮(zhèn)建設(shè)要集中緊湊，大力改造舊村鎮(zhèn)，治理“空心村”，切實(shí)做好拆村并點(diǎn)工作，使農(nóng)村居民點(diǎn)逐步向中心村和小城鎮(zhèn)集中，向樓房化發(fā)展。

(3)交通用地。保證重點(diǎn)交通工程用地，在選址和建設(shè)施工過(guò)程中，要盡量避免占用耕地、園地，充分利用現(xiàn)有建設(shè)和廢棄地;在改建新路時(shí)應(yīng)同時(shí)復(fù)墾或綜合開發(fā)利用舊路。

(4)水利用地，本著一般服從重點(diǎn)，遠(yuǎn)期服從近期的原則，對(duì)規(guī)劃期間有把握上馬和對(duì)全局影響較大的工程用地予以保障。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)排灌設(shè)施建設(shè)，做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施配套，為打造旱能澆、澇能排的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田奠定基礎(chǔ)。

(5)工礦用地及其他用地。穩(wěn)定獨(dú)立工礦用地面積，在選址和施工過(guò)程中，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地和廢棄地，要盡量避免占用耕地和林地。加大對(duì)采煤塌陷地的治理力度，建議盡早出臺(tái)被占耕地耕作層土壤剝離的法律法規(guī)，建立耕作層土壤剝離的規(guī)章制度，明確相關(guān)政策和相關(guān)部門的職責(zé)，通過(guò)實(shí)施搶土、保土措施，走出下層由煤矸石、煤粉灰，表層由熟土回填再造優(yōu)質(zhì)耕地的路子［3］。

3.3 搞好耕地和基本農(nóng)田保護(hù)

(1)落實(shí)好以政府為責(zé)任主體的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。明確當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人為耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的第一責(zé)任人。深化干部考核制度改革，對(duì)干部任期內(nèi)的土地保護(hù)成績(jī)進(jìn)行剛性評(píng)價(jià)。對(duì)完不成耕地保護(hù)任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的實(shí)行一票否決。

(2)以耕地質(zhì)量評(píng)定為切入點(diǎn)，抓緊完善“占補(bǔ)平衡”。補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)定的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，制定操作辦法，健全工作制度，建立補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)定技術(shù)專家組，全面參與補(bǔ)充耕地驗(yàn)收工作，確?！罢佳a(bǔ)平衡”落到實(shí)處，將耕地質(zhì)量管理深入到耕地保護(hù)的方方面面。要按照“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化”的要求，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高質(zhì)量施工、高效率管理、積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，全面提升耕地質(zhì)量。充分結(jié)合土地整治對(duì)中等地和中低產(chǎn)田進(jìn)行改造，實(shí)行水利設(shè)施綜合配套，坡改梯等工程措施，解決灌溉和水土流失的問(wèn)題，通過(guò)改進(jìn)田間管理、推廣可降解地膜覆蓋技術(shù)、綠肥還田、增施有機(jī)肥料等措施保水保肥，切實(shí)提高耕地等級(jí)。

(3)把耕地保護(hù)作為國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的首要任務(wù)，落實(shí)縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)管理體系，通過(guò)兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，吸收社會(huì)力量參與執(zhí)法等措施，嚴(yán)防亂占濫用耕地行為。健全完善國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查制度，確保各類違法違規(guī)用地行為做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止，把違法違規(guī)用地行為消滅在萌芽狀態(tài)。進(jìn)一步完善“2 +8”聯(lián)合執(zhí)法模式，積極探索與法院、檢察院、監(jiān)察局、行政執(zhí)法局、建設(shè)局等部門聯(lián)合的辦案、聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制［4］，堅(jiān)決查處和嚴(yán)厲打擊土地違法犯罪行為。

3.4 強(qiáng)化土地節(jié)約集約

加強(qiáng)對(duì)存量建設(shè)用地和閑置土地的清理，該收回的收回，能盤活的盤活，該復(fù)墾的復(fù)墾;結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加大農(nóng)村村莊土地復(fù)墾整理力度，實(shí)施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等政策，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地量的增加與相對(duì)增加，正確地引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目合理、合法的使用土地，有效地控制建設(shè)用地規(guī)模，以投資強(qiáng)度，能源消耗，畝均稅收貢獻(xiàn)等指標(biāo)嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目用地審批;對(duì)不符合要求的已建成項(xiàng)目采取有序的退出機(jī)制，堅(jiān)持走集約化、規(guī)模化發(fā)展的路子，建標(biāo)準(zhǔn)廠房，對(duì)落戶開發(fā)區(qū)的中小企業(yè)集聚發(fā)展，充分拓寬建設(shè)項(xiàng)目及使用土地的渠道。

3.5 探索激勵(lì)性保護(hù)機(jī)制

以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為目標(biāo)，以土地整治為載體，積極探索建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村集體管護(hù)、利用基本農(nóng)田給予補(bǔ)貼。進(jìn)一步落實(shí)好各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，增加對(duì)種糧農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，提高其種糧積極性。合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在保障糧食綜合生產(chǎn)能力和不破壞耕作層、不會(huì)對(duì)耕地造成實(shí)質(zhì)性損害的前提下，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做大、做強(qiáng)以畜牧業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)和示范工程等農(nóng)業(yè)為主的加工業(yè)，以龍頭項(xiàng)目帶動(dòng)其他項(xiàng)目的科學(xué)發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)民收益。

4 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)金鄉(xiāng)縣農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀、形勢(shì)和存在的問(wèn)題，各級(jí)政府要樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確處理好保護(hù)資源和保障發(fā)展之間的關(guān)系，強(qiáng)化政府為保護(hù)耕地的第一責(zé)任人意識(shí)，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約集約、完善制度、探索激勵(lì)性保護(hù)機(jī)制等措施，才能確保農(nóng)村土地利用健康有序發(fā)展。

［1］ 秦鴻芹，張銀霞，劉紅英，等.菏澤市牡丹區(qū)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀及治理對(duì)策［J］.山東國(guó)土資源，2007，23(9):42-43.

［2］ 田勇，張文學(xué)，宋朝輝.小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)功能分區(qū)與用地合理布局［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，5(1):19-20.

［3］ 田勇，張文學(xué)，宋朝輝.兗州市采煤塌陷地治理項(xiàng)目管理存在問(wèn)題及建議［J］.山東國(guó)土資源，2010，26(6):46-48.

［4］ 李艷梅.金鄉(xiāng)縣節(jié)約集約用地調(diào)查分析及對(duì)策［J］. 山東國(guó)土資源，2012，28(5):71-73.