李洪波

(余姚市水利局,浙江 余姚 315400)

國庫集中支付是建立公共財政體系的重要內(nèi)容,是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以現(xiàn)代化的國庫集中支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托,將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人的制度[1]。余姚市水利系統(tǒng)于2011年1月1日開始全面實施國庫集中支付改革，按照財政管理體制改革的總體要求,一年多來,水利局經(jīng)認真梳理,周密部署,不斷突破實施過程中的各種瓶頸和難點,積極地推進國庫集中支付改革,目前已取得圓滿成功,為水利各項事業(yè)的發(fā)展提供了堅實的支撐和保障。

1 水利系統(tǒng)實施國庫集中支付的特點和問題

1.1 水利系統(tǒng)財務(wù)和資金管理的特點和復(fù)雜性

余姚市水利局作為政府部門,不同于一般的純政策和管理性部門,整個水利系統(tǒng)財務(wù)和資金管理具有點多、線長、面廣和資金量大、種類繁多等特點。

a.預(yù)算單位較多、人員復(fù)雜,性質(zhì)各不相同。余姚市水利局除局本級機關(guān)外,還有20家事業(yè)單位,其中參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位1家(余姚市水政監(jiān)察大隊),全額事業(yè)單位6家,差額事業(yè)單位8家,自收自支單位5家(不包括財務(wù)未獨立單位),6個工程指揮部,5個公司,還有為完成某一項特定任務(wù)而成立的若干辦公室等臨時機構(gòu)。許多單位散布在全市各地,特別是很多水利建設(shè)項目處在比較偏遠的地區(qū),交通不便,管理難度較大。水利系統(tǒng)本身就是個大系統(tǒng),再加上近幾年來水利事業(yè)大發(fā)展,需要大量人員,致使目前水利系統(tǒng)人員急劇增多,但限于國家用人政策規(guī)定和各項業(yè)務(wù)工作要求的不同,人員的性質(zhì)十分復(fù)雜,待遇也各不相同,財務(wù)處理復(fù)雜。

b.資金數(shù)量大種類繁多,不同級次不同要求混合使用。余姚市水利系統(tǒng)資金僅各級財政資金每年就有2個多億。既有財政預(yù)算資金,又有預(yù)算外甚至自收自支、自主經(jīng)營取得的資金。既有本級財政預(yù)算資金,又有中央、寧波市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等各級的資金,許多資金往往是混合使用、相互交叉,而且管理要求各不相同,十分復(fù)雜,稍有不慎就會出現(xiàn)混亂,甚至產(chǎn)生各種問題。

c.工程項目多、管理難度大。目前,余姚市水利系統(tǒng)有幾十個水利建設(shè)項目,若細分則多達數(shù)百個。有直接管理的,還有大量的通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行建設(shè)與管理的,涉及全市20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。水利建設(shè)項目在建設(shè)過程中,工程概預(yù)算往往隨著國家政策、工程設(shè)計變更、地質(zhì)及物價的變化等因素進行相應(yīng)調(diào)整,因而項目投資變化比較大。水利工程施工黃金季節(jié)是每年的非汛期,這個期間施工任務(wù)重,支出也多,但施工年度與財政年度不一致,也帶來會計核算和支付上的特殊性。有的水利工程項目建設(shè)時間長,跨度達好幾年，這些都增加了資金管理的難度。

1.2 水利系統(tǒng)實施國庫集中支付改革面臨的主要問題

實施國庫集中支付是財政管理體制的一項重大改革,也是會計核算體系的一次重大變革,題目新、變化大、要求高,實施過程中遇到了不少瓶頸和困難[2]。

a.財務(wù)人員短缺,業(yè)務(wù)素質(zhì)下降。余姚市水利系統(tǒng)之前實行了會計集中核算,各單位的會計核算工作統(tǒng)一由水利局會計核算水利分中心進行,本單位取消會計和出納,僅設(shè)一報賬人員負責(zé)單位日常費用報銷工作,按照國庫集中支付要求,財務(wù)人員嚴重短缺,而且各單位的報賬人員長期不做賬,會計業(yè)務(wù)已生疏,有的甚至從未做過正式的會計或出納。國庫集中支付實行單位零余額,支付由網(wǎng)上進行,要求高、操作復(fù)雜,同時要求計劃高度精確,會計業(yè)務(wù)高度準確,使財務(wù)人員一時難以適應(yīng)。

b.計劃的高度精確性與項目管理復(fù)雜性之間的矛盾突出。國庫集中支付要求財政資金的使用具有高度的計劃性和精確性,否則無法順利完成各類資金的支付和結(jié)算。但如前所述,水利系統(tǒng)工程項目多、管理難度大,而且變化也比較大,除工程投資常常出現(xiàn)變動外,還有如出現(xiàn)了險情,或上級提出了新的要求任務(wù)等情況,就會出現(xiàn)應(yīng)急之類的工程項目。項目管理十分復(fù)雜,與國庫集中支付要求計劃的高度精確性之間的矛盾突出。

c.畏難和抵觸情緒并存。由于國庫集中支付題目新、變化大、要求高,無論是領(lǐng)導(dǎo),還是一般工作人員,普遍有一定的畏難和抵觸情緒,認為工作很難做,工作量增大,沒有必要,不符合實際，等等,有的甚至拒絕從事財務(wù)工作。

2 水利系統(tǒng)實施國庫集中支付改革的主要措施

根據(jù)水利系統(tǒng)管理體制、資金使用特點和實施國庫集中支付改革面臨的主要問題,為保證改革的順利進行,余姚市水利局在實施改革過程中采取了一系列針對性的措施。

a.預(yù)先做好人員準備,打好組織基礎(chǔ)。余姚市水利局本級實施國庫集中支付時,重新選配會計和出納人員,根據(jù)國庫集中支付的特點,為加強計劃工作,確定專人負責(zé)財政收支計劃的匯總、銜接、申報工作。下屬各單位實施國庫集中支付時,預(yù)先安排,在實施半年前就考慮選配各單位的會計、出納人選,實施時一次性全部配齊到崗,做到了組織到位、人員到位、職責(zé)到位,有效地保證了各單位國庫集中支付工作的順利開展,為今后的良好運行奠定了組織基礎(chǔ)。

b.多種方式培訓(xùn)人才,大力提高從業(yè)人員素質(zhì)。人員培訓(xùn)是做好國庫集中支付改革工作的關(guān)鍵之一。為盡快造就一支高素質(zhì)、高水平的財務(wù)干部隊伍,自改革剛起步時,余姚市水利局就一方面組織全體財務(wù)人員參加市國庫集中支付知識培訓(xùn),另一方面通過以會代訓(xùn)、組織相互交流、印發(fā)相關(guān)學(xué)習(xí)資料、建立水利系統(tǒng)財務(wù)QQ網(wǎng)等方式進行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。通過培訓(xùn),各單位財務(wù)人員對改革有了深入的認識,明確了方向,掌握了基本操作程序,提高了從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),適應(yīng)了國庫集中支付改革的要求。

c.加大對改革的宣傳力度,消除各種畏難和抵觸情緒。國庫集中支付作為公共財政體制的重要內(nèi)容,被許多國家稱為“財政革命”。國庫集中支付有利于提高財政資金使用效益,避免資金層層沉淀,加強財政資金管理、控制和監(jiān)督,提高預(yù)算執(zhí)行能力。國庫集中支付改革不但是財務(wù)人員的事,對領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)科室、單位也提出了更高的要求。因此,余姚市水利局不但對財務(wù)人員進行反復(fù)的教育和宣傳,還專門對水利局領(lǐng)導(dǎo)班子成員、各科室負責(zé)人、下屬單位負責(zé)人進行了講解和宣傳,宣傳財政改革有關(guān)政策,明確國庫集中支付的要點和難點,以及要重點注意的事項,通過深入細致的工作,使大家統(tǒng)一了思想認識,消除了顧慮,順利實施改革,取得了較好效果。

d.努力實現(xiàn)預(yù)算的科學(xué)化、精細化。預(yù)算的科學(xué)化、精細化既是國庫集中支付改革的要求,也是做好國庫集中支付工作的必要條件。余姚市水利局近年來著力提高部門預(yù)算編制的規(guī)范化管理,部門預(yù)算已經(jīng)全部細化到最基層單位、具體預(yù)算項目以及每個預(yù)算項目編制人員。資金全部按功能分類和經(jīng)濟分類進行了細化,特別是項目支出預(yù)算,明確到具體實施內(nèi)容。預(yù)算的科學(xué)化、精細化,使國庫集中支付得以順利進行。

e.建立和完善相關(guān)制度以及國庫集中支付管理體系。為做好國庫集中支付條件下的財務(wù)工作,滿足集中支付的要求,余姚市水利局建立了一系列的制度。各單位重新明確了各自的財務(wù)審核、審批制度,落實相關(guān)職責(zé)。實行計劃申報制度,每個月20日前由各科室、單位將下月需支付的款項內(nèi)容、金額,經(jīng)梳理匯總后,報送計劃管理人員,綜合平衡后與財政銜接確定。建立支付審核制度,國庫集中支付后每筆支付都牽涉多人、多個環(huán)節(jié),一旦出現(xiàn)了一個錯誤,就會引起一系列的錯誤,而且糾正十分麻煩,為避免差錯,加強協(xié)調(diào)和配合,水利局實行“三合一”支付審核制度,即由出納提出支付意見、會計進行校核、財務(wù)科長審定,確保每筆支付的正確性。推出支出分析制度,月、季、半年或年度對國庫資金支付進行分析,特別對在預(yù)算執(zhí)行中遇到工程項目款支付滯后等問題的進行研究,分析形成原因及其趨勢,及時為有關(guān)科室、單位提供支付相關(guān)信息,督促各科室、單位加快支付進度,同時為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù),發(fā)揮參謀助手作用。

3 水利系統(tǒng)實施國庫集中支付改革取得的成效

余姚市水利系統(tǒng)全面實施國庫集中支付1年多來,取得了顯著的成效,具體表現(xiàn)在:

a.全面增強了理財觀念,提高了資金使用和管理水平。實行國庫集中支付改革以后,各預(yù)算單位可以支付的額度要嚴格按預(yù)算執(zhí)行,一般不作調(diào)整,對于預(yù)算支出中確需調(diào)整的項目、內(nèi)容,都必須按程序報經(jīng)批準后才能執(zhí)行[3],促使各預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員,進一步樹立起理財觀念,特別是各單位的領(lǐng)導(dǎo),原來一般只注重于本單位的業(yè)務(wù)工作,平時很少過問資金和財務(wù)問題,認為那是會計的事,國庫集中支付后有了明顯的經(jīng)濟意識和預(yù)算管理意識,工作中自覺按照預(yù)算和工程項目計劃開展工作,抓好相應(yīng)工作的進度,增強了資金使用計劃性,同時減少了預(yù)算調(diào)整的隨意性,資金和財務(wù)管理水平得到大幅度提升。

b.縮短財政資金撥付渠道,有效提高資金使用效率。改革前的國庫支付管理,國庫撥出的財政資金經(jīng)一級預(yù)算單位賬戶“中轉(zhuǎn)”,再層層下?lián)艿较录墕挝换蛳嚓P(guān)單位,撥付環(huán)節(jié)多、資金流轉(zhuǎn)過程長,資金層層沉淀[4]。實施國庫集中支付后,各預(yù)算單位賬戶零余額,支付通過財政零余額賬戶進行直接支付或授權(quán)支付,直接支付到供應(yīng)商或最終用戶,從而使各預(yù)算單位在使用財政資金過程中減少了中間環(huán)節(jié),避免了資金層層沉淀,而國庫則有了更多的資金,有效提高了財政資金的使用效率。

c.促進了預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)化、精細化。通過國庫集中支付改革,推動了部門預(yù)算改革進一步深化,部門預(yù)算編制管理規(guī)范化水平大幅度提高,基本實現(xiàn)了預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)化、精細化。目前,水利系統(tǒng)預(yù)算,包括每個項目預(yù)算已經(jīng)全部細化到每個基層單位,細化到每個具體預(yù)算項目,而且經(jīng)科學(xué)和細致的分析和測算,基本符合實際需要。包括項目支出預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算收支全部按功能分類和經(jīng)濟分類進行了細化。近1年多來的預(yù)算執(zhí)行也比較規(guī)范,質(zhì)量有明顯提高。

d.財政資金的控制和監(jiān)督得到明顯加強。國庫集中支付條件下,各預(yù)算單位的計劃、申請、支付等資金使用的全過程都處在相關(guān)部門和單位的監(jiān)控之下[5],既有財政專業(yè)科室對預(yù)算單位的審批和監(jiān)督,又有國庫支付中心對預(yù)算單位的審核和控制。余姚市水利系統(tǒng)局屬單位數(shù)量眾多,原來只有在上級對其進行有限的財務(wù)檢查時才能發(fā)現(xiàn)問題,而且是事后的監(jiān)督,國庫集中支付后,除了財政等部門的實時監(jiān)督外,作為主管部門的水利局也實現(xiàn)了對下屬單位的實時監(jiān)督,從而形成了對水利資金的有效監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),使預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差能夠及時被發(fā)現(xiàn)和糾正,防止了截留、擠占和挪用資金現(xiàn)象的發(fā)生。而且在支付過程中,中間各個環(huán)節(jié)見不到錢,減少了各種經(jīng)辦人員直接接觸資金的機會,從客觀上減少了違規(guī)違法行為的產(chǎn)生條件,顯然,財政資金的控制和監(jiān)督得到了明顯加強。

4 實施國庫集中支付需要改進的幾個問題和建議

a.從實際出發(fā)加強和完善計劃工作。計劃要與實際緊密結(jié)合,一方面,各業(yè)務(wù)部門和下屬單位要克服預(yù)算排得越多越好的沖動,進一步加強年初預(yù)算的科學(xué)化、精細化,進一步加強年中計劃的安排，大力推進計劃的及時執(zhí)行。另一方面財政部門要充分考慮到業(yè)務(wù)和工程建設(shè)的復(fù)雜性和不可預(yù)見性,增加計劃執(zhí)行的靈活性,允許各部門和單位及時作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整變更,同時應(yīng)放寬平時用款計劃額度,不要拘泥于每月進度的平衡,以適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新情況,共同推進各項工作的順利開展。

b.改進國庫集中支付的網(wǎng)上操作系統(tǒng)。網(wǎng)上操作系統(tǒng)設(shè)計基本合理,操作較為簡便,但也有需要改進的地方。主要是支付發(fā)生后,有些項目的年初預(yù)算被任意變更,容易引起混亂;有些表格設(shè)計過寬,不便于查閱和A4紙打印,不能做到一目了然,可同時再設(shè)計簡易表式,去掉一些僅少數(shù)專業(yè)人員使用的欄目;各單位財務(wù)主管使用的軟件系統(tǒng)過于簡單,不能滿足需要;支出明細表中應(yīng)有預(yù)算項目欄,便于領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員掌握支出預(yù)算項目的具體內(nèi)容。

c.正確把握直接支付與授權(quán)支付的關(guān)系。能直接支付固然最好,安全、高效,這應(yīng)當(dāng)是進行支付工作的首選。但實際工作中許多支出必須要授權(quán)支付,而且也無安全問題,授權(quán)支付也不等同于現(xiàn)金支付,現(xiàn)金支付部門和單位仍會按規(guī)定進行把關(guān)。國庫集中支付后,部門和單位賬戶為零余額,上網(wǎng)支付、項目分散,且必須一對一支付,因此授權(quán)支付額度過小,容易導(dǎo)致支付困難,影響部門和單位工作的順利開展,這也是影響公務(wù)卡廣泛使用的一個重要原因。因此,一方面各部門和單位在授權(quán)支付時仍要以轉(zhuǎn)賬支付等非現(xiàn)金方式支付為主,嚴把現(xiàn)金使用關(guān),另一方面財政部門也要充分相信各部門和單位,放寬授權(quán)支付額度,以促進各項工作的順利推進。

[1] 池冬梅.國庫集中支付改革存在的問題及建議[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2011(19)：94.

[2]傅曉琴.行政事業(yè)單位國庫集中支付制度探析[J]．財經(jīng)界：學(xué)術(shù)版,2012(9):5-6.

[3]繆景．加強財務(wù)預(yù)算管理 提高經(jīng)費使用效益[J]．浙江經(jīng)濟,2012(12)：30-31.

[4]童黛銘．基于國庫集中支付的事業(yè)單位年終核算[J]．浙江財稅與會計,2012(5)：37.

[5]趙西梅．關(guān)于推進國庫集中支付制度改革的思考 [J]．財經(jīng)界:學(xué)術(shù)版,2009(10)：18-20.