于浩淼,唐 歡,鄭 勇

(中國水電顧問集團昆明勘測設計研究院，云南 昆明 650051)

近年隨著老撾社會經濟的逐步發(fā)展,能源開發(fā)的速度加快,中國企業(yè)在老撾投資開發(fā)水電項目的案例也越來越多。據統計,2000—2010年10年間中國企業(yè)在老撾投資、研究開發(fā)水電項目超過20個,裝機容量超過老撾1970—2000年30年水電開發(fā)總量之和。

針對不斷增加的水電項目以及由此產生的非自愿移民、發(fā)展與利益分配等問題,老撾政府意識到有必要建立一套符合本國實際的、可持續(xù)的社會安全政策,控制水電項目的社會負面影響。21世紀初,老撾計劃投資委員會和國家能源委員會以老撾電力公司投資項目Nam Theun II(簡稱NT II)為契機,制定了水電行業(yè)環(huán)境與社會可持續(xù)的國家政策,以作為老撾水電行業(yè)規(guī)劃設計過程中的環(huán)境與社會標準的總規(guī);不久,又相繼出臺了《開發(fā)項目移民安置補償法令》(簡稱Decree或第192號令)、《開發(fā)項目移民安置補償執(zhí)行條例》(簡稱Regulations或第2432號文)、《開發(fā)項目移民安置補償技術導則》(簡稱Guidelines)等專業(yè)門類規(guī)范,用以規(guī)范開發(fā)項目過程中移民安置行動計劃以及少數民族發(fā)展計劃等相關咨詢工作。

老撾政府較完善地構建了非自愿移民政策體系,然而,在老撾開發(fā)水電的中國企業(yè)往往面臨政策解讀問題,甚至將老撾政策與亞行、中國的移民政策相混淆,在具體操作過程中又面臨不適應。筆者將對亞行、中國和老撾的非自愿移民政策進行分析比較,總結異同點,為在老撾的中國企業(yè)執(zhí)行老撾非自愿移民政策提出建議。

1 亞洲開發(fā)銀行與中國的經驗

1.1 亞洲開發(fā)銀行經驗

作為國際金融機構，亞洲開發(fā)銀行(以下簡稱亞行)較早地關注開發(fā)項目產生的非自愿移民及一系列其他社會影響。1991年6月亞行制定了《開發(fā)項目社會分析導則》用以指導解決項目實施過程中存在的非自愿移民問題，1995年8月正式頒布執(zhí)行“非自愿移民”政策，其基本原則是：①盡可能避免非自愿移民；②如果無法避免移民搬遷，應通過多種可行的方案減少移民數量；③為移民提供賠償和幫助，使其未來的經濟和社會生活與“無項目”狀態(tài)一致；④在對移民進行安置和賠償時，為其提供充分的信息，并同其協商；⑤沒有正式(合法)土地權的移民也可得到安置；⑥向弱勢家庭、土著居民和少數民族提供特殊的照顧和幫助以提高其地位；⑦強調利益相關者的參與，保障移民申訴機制順暢等[1]。

為了對移民規(guī)劃進行指導，亞行1998年出版了《移民手冊》，詳細表述了以下內容：①移民規(guī)劃被納入項目周期中，提出開展移民工作的方式和條件；②研究方法包括人口調查、私有財產調查、參與式快速評價，強調社會整合、社會適應和融合的分析；③房屋及社區(qū)重建規(guī)劃；④移民收入恢復策略；⑤移民機構框架；⑥內部和外部的多種監(jiān)測評估形式等[2]。

但是，《移民手冊》只是1995年移民政策的補充，并非亞行的政策操作文件。為此，2006年9月25日亞行頒布了《非自愿移民操作手冊》(OM/F02)，成為亞行政策操作手冊系列中的一個，對咨詢專家和項目貸款國工作人員的技術工作產生規(guī)范作用。該手冊正式界定了“非自愿移民(Involuntary Resettlement)”的概念，對非自愿移民的權益予以解釋；通過量化的方式對非自愿移民的嚴重性進行了劃分，共分為3個等級；對移民規(guī)劃文件、受影響人群參與和公示的程序等提出明確要求；最后，提出移民安置的啟動、執(zhí)行、監(jiān)測和評價的程序及要求，規(guī)定了開發(fā)商責任[3]。

2009年亞行結合社會發(fā)展發(fā)布了最新一期《保障政策說明》，為了進一步落實并推行移民政策，提供詳細的技術指導和良好經驗，2011年亞行發(fā)布了《非自愿移民保護措施：規(guī)劃與實施的良好實踐(原始資料)》，該文件整合了社會影響評價、移民安置規(guī)劃、信息發(fā)布咨詢參與及抱怨處理、移民計劃實施、收入恢復及提高、機構安排及能力發(fā)展、移民監(jiān)理評估及報告等各項工作內容，更加詳細并且分門別類地進行了介紹和指導，包括不同借款項目非自愿移民安全保障工具、移民計劃編制大綱、移民工作架構大綱、亞行項目周期中的非自愿移民、環(huán)境社會管理制度大綱、移民計劃實施中外部專家檢查監(jiān)督信息工作大綱案例等。

此外，亞行還專門針對其關注的議題發(fā)布了一系列政策或文件，譬如《社會分析手冊》(2007年)、《私營項目的社會分析》(2009)、《性別與發(fā)展》(2003年)、《減貧(OM/C1)》、《土著居民政策》(1998年)，以及《在亞太地區(qū)加強反貧困：亞洲開發(fā)銀行的減貧戰(zhàn)略》(2004年)等。這表明，亞行將非自愿移民群體進行了更細致的分類，依據群體特點制定出相應的政策。

總體來看，亞行移民政策“以人為本”，重視移民權益保護和全程參與訴求，強調項目區(qū)的社區(qū)整合、人群適應及社會融合。但是，作為國際金融機構，亞行的非自愿移民政策顯然是原則性、概括性的：首先，其政策或規(guī)范沒有針對水電項目特點的規(guī)定，存在政策盲點；其次，從政策效力上看，亞行的移民工作是在其移民政策、規(guī)劃理念基礎上，具體按照當地技術規(guī)范操作的。

1.2 中國經驗

中國開發(fā)項目建設歷史悠久,移民政策制定可追溯至1953年12月施行的《國家建設征用土地辦法》,而水電行業(yè)非自愿移民政策制定始于20世紀90年代。傅秀堂[4]于1989年在《人民長江》發(fā)表名為《泰國的水電建設和移民安置》的文章,介紹了泰國的水庫移民工程,從泰國移民機構、移民指導思想、移民安置規(guī)劃、移民政策等方面詳盡解析了泰國非自愿移民工作經驗,為我國的移民工作和政策制定提供了一定參考。

1991年2月15日國務院頒布了我國第一個水利水電行業(yè)非自愿移民法規(guī),即《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》。該條例是對我國多年大中型水利水電工程非自愿移民工作經驗的總結,對工程建設征地補償補助標準、范圍進行了闡述。此后,2002年11月原國家計委印發(fā)的《水電工程建設征地移民工作暫行管理辦法》(計基礎[2002]2623號)對建設征地移民安置規(guī)劃設計工作的單位資質要求、實施管理、移民監(jiān)理和后期扶持作了進一步解釋和規(guī)定。

隨著10多年的社會經濟發(fā)展,原有條例暴露出補償補助標準偏低、范圍偏小和標準不統一等問題。按照中央在“三農”問題上“多予、少取、放活”的基本方針,2006年9月1日國務院頒布實施了新的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(即國務院第471號令)。新條例對移民安置規(guī)劃、征地補償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理及法律責任等方面做了新的解釋,一定程度上解決了原有條例存在的問題,提高并統一征收耕地補償補助標準,適當擴大對移民財產的補償補助范圍,規(guī)范補償補助資金的發(fā)放。同時,新條例強化了移民安置規(guī)劃的嚴肅性以及其法律地位,提高了移民對安置工作的參與程度。譬如,新條例規(guī)定,大中型水利水電工程建設征收耕地的,土地補償費和安置補助費之和為該地征收前3年平均年產值的16倍(原有條例為7倍),如按此仍無法保持移民原生活水平的,經項目核準或審批部門同意,可以進一步提高標準。

此外,由于多年的水電開發(fā)移民政策滯后,移民生產生活條件普遍較差,2006年國務院頒布了《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17號),進一步解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施薄弱的突出問題。而為了更好地執(zhí)行上述兩項政策,有關部門出臺了建設用地審批、庫區(qū)基金使用等方面的管理辦法;各地政府在國務院第471號令和國發(fā)[2006]17號文件的基礎上,又制定了適合本地實情的具體政策和辦法,譬如云南省政府頒發(fā)了《云南省大中型水利水電工程建設移民安置管理辦法》(云政發(fā)[2005]81號)、《關于印發(fā)云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補償補助意見的通知》(云政辦發(fā)[2007]159號)等。

為了指導移民工作的實施,國家發(fā)改委于2007年發(fā)布了電力行業(yè)標準的建設征地移民安置規(guī)劃設計共7項規(guī)范,這組規(guī)范也是對DL/T 5064-1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設計規(guī)范》的修訂,全面貫徹了國務院第471號令的規(guī)定,對相關移民安置規(guī)劃設計工作提出了詳細要求。

通過移民政策法規(guī)的設立,移民安置規(guī)劃設計規(guī)范的實施,中國水電工程非自愿移民工作更加規(guī)范化、標準化,且具有系統性。但是,在以上政策內容當中雖有明確的建設征地處理范圍,卻沒有明確政策的客體(移民)概念,移民的界定工作往往在移民規(guī)劃階段由設計人員完成;移民政策規(guī)定,移民安置規(guī)劃的目標是生活水平超過原有水平,但是并沒有對社區(qū)的整合性、人群的適應性、社會群體的融合作出要求。由此看來,中國水電工程非自愿移民政策的特點是具有操作剛性,而對社會層面的因素關注不足。

2 老撾的實踐

老撾水電開發(fā)始于1970年,但是國家水電行業(yè)環(huán)境與社會安全政策,以及相關職能部門的建設則是從NT II水電項目開始的。NT II電站建設期間,老撾“科學技術環(huán)境署”成立,《環(huán)境保護法》、《環(huán)境評估條例》、移民法規(guī)等一系列政策法規(guī)頒布實施。

老撾政策的制定很大程度上受西方國家或國際金融機構的影響,非自愿移民政策尤其如此。與亞行《移民手冊》體例類似,老撾國務院第192號令(Decree)首先界定了“受影響群體”的概念、“獲償資格”以及“項目開發(fā)商的責任”,確定了“脆弱群體”作為政策關注的重點,并承諾對于無正式或合法土地證而依據慣例、傳統進行務農的人群的權益保護。此外,針對補償安置、過渡期援助、安置點開發(fā)、公眾參與和協商、申訴機制、移民費用計算、提交報告、移民監(jiān)測等都提出了相應要求[5]。

作為配套政策,科學技術環(huán)境署發(fā)布的移民條例(Regulation)對第192號令進行了更詳細地解釋和說明。①確定每個設計階段的移民工作內容;②確定需要編制的項目文件以及需要開展的現場工作;③針對獲償資格及獲償對象進行了細致劃分;④要求項目業(yè)主承擔公眾咨詢、參與和公示的組織工作,并且負責解決受影響群體的申訴及抱怨,強調脆弱群體的參與;⑤規(guī)定監(jiān)督與評估工作,以及第三方外部監(jiān)督的必要性;⑥明確項目涉及機構的功能及職責[6]。

為了對移民工作直接指導,科學技術環(huán)境署在2005年11月出臺了《開發(fā)項目移民安置補償技術導則》(Guideline),它是對老撾非自愿移民政策的一次全面解釋。從結構上看,Guideline整合了Decree和Regulation的內容,主要解釋了移民規(guī)劃中的項目文件(初步社會評價、社會評價、移民計劃、少數民族發(fā)展計劃等)準備、現場組織和調查、移民權益和補償評估辦法、生計恢復,強調了個人、社區(qū)、公共機構在項目中的權益,對公眾參與和咨詢、抱怨解決機制、監(jiān)測與評價進行了詳細的程序設定。此外,Guideline特別對移民安置的執(zhí)行做出詳細規(guī)定,要求將移民安置執(zhí)行分為兩個階段,分別是預備期和實施期。在預備期,要求完成組織機構的成立(包括社會環(huán)境部門、移民部門、抱怨解決部門等),加強移民和移民部門能力的培訓、資料管理,設定移民執(zhí)行程序,外委獨立監(jiān)測機構;在實施期,規(guī)定移民監(jiān)督和管理,控制移民資金流向等。

老撾與亞行的移民政策相似點甚多,都關注受影響群體參與權及可持續(xù)生計發(fā)展,關注受影響群體在社區(qū)生活、生計、文化等多方面的需求。但是不同之處也很明顯,亞行是國際金融機構,執(zhí)行移民工作的具體做法一定程度上考慮貸款國的實際,政策執(zhí)行較為靈活;老撾在移民安置過程中依據本國技術要求,規(guī)范體系構建相對縝密且具有針對性。譬如,亞行將“以地置地”作為移民生計恢復發(fā)展的可選項;而老撾因其豐富的土地資源而在導則中將“以地置地”視為最可行的生計恢復方式。

3 亞行、中國與老撾的比較

為了便于中國的研究人員理解,筆者以水庫移民為例,從以下9個方面對三方移民政策進行比較:①建設占地處理范圍的界定;②移民的確定;③組織及工作程序;④移民工作內容;⑤工作主體和研究方法;⑥公眾參與、咨詢及公示;⑦生計恢復;⑧搬遷安置;⑨移民工作后期安排。詳見表1。

4 老撾實踐的成功經驗與不足

通過對亞行、中國和老撾非自愿移民政策的分析比較,總結老撾近年來的移民實踐,既有成功經驗也有不足之處。

4.1 成功經驗

老撾移民實踐的成功經驗主要體現在人文關懷、健全的移民管理和實施機構、公眾參與、社會支持系統建設等方面。

表1 亞行、中國及老撾非自愿移民政策比較

a.人文關懷。與中國水電項目移民政策的目標群體不一樣,老撾政策的目標群體更加廣泛且劃分細致,其出發(fā)點就是考慮到各種受影響群體的特點,在整體規(guī)劃的基礎上提供適合其自身特點的援助,體現了人文關懷。譬如,老撾移民政策認為,受影響人群除了那些耕地、房屋直接受到影響的人群之外,還包括非木質林產品(NTFP)搜集者、漁民、獵戶等,他們也被納入到移民生計恢復計劃,享有生計扶持的待遇。此外,老撾政策還將非自愿移民按照性別、民族、健康情況、貧困程度等進行細分,針對脆弱群體提供特殊援助。

b.健全的移民管理和實施機構。老撾移民機構的建設十分迅速,一方面,在中央、省、縣三級建立了移民主管部門,主要負責在移民規(guī)劃過程中監(jiān)督管理移民工作,提供相關咨詢;另一方面,移民實施部門的設置避開了政府和項目業(yè)主,由項目業(yè)主委托給第三方獨立機構開展,從而使移民實施工作更加客觀、公正。健全的移民管理和實施機構,保障了移民安置活動有序、有效的進行。

c.公眾參與。老撾非自愿移民工作中的公眾參與是貫穿于整個移民過程的,從現場調查、安置方案確定、補償標準協商、移民安置點選擇到移民報告的咨詢等,利益相關者都參與其中。此外,為了解決利益沖突而設置的申訴及抱怨程序,是公眾參與的一種形式,也是維護項目區(qū)社區(qū)穩(wěn)定的重要安全機制。

d.社會支持系統建設。除了生計恢復和移民搬遷安置之外,針對具體的社會影響,老撾政策規(guī)定要求提供社會支持系統。譬如,為了緩解項目建設對當地移民的健康影響,向移民村提供健康促進計劃;為了幫助受影響者的生計可持續(xù),向其提供技術培訓;為了幫助移民村在移民搬遷過渡期間的有效管理,保障秩序,向移民村提供村莊管理訓練等等。社會支持系統的建設是生計恢復和移民搬遷安置的有效補充,作為配套措施,是移民工作的重要組成部分。

4.2 不足之處

老撾實踐的不足之處,主要體現在缺乏工程知識依據、重原則而輕標準、重慣例而輕規(guī)范等方面。

a.缺乏工程知識依據。水電項目移民工作的特點是工程知識和社會人文知識交叉,缺一不可。老撾水電項目移民工作充分運用了社會學、人類學知識開展現場工作,但是缺乏工程知識作為支撐。譬如,在建設占地范圍界定中雖考慮到水庫淹沒之外的影響范圍,但是視角是項目建設對社會經濟活動的直接影響,而沒有考慮水庫蓄水對庫岸穩(wěn)定性產生的影響及其范圍。

b.重原則而輕標準。在老撾非自愿移民實踐中,諸多規(guī)定都是原則性的,缺乏明確的標準。譬如,政策要求非自愿移民的安置點設計需考慮水源、衛(wèi)生設施、給排水等,但是對于水源點等設施的設計規(guī)模和標準卻沒有明確的規(guī)定。

c.重慣例而輕規(guī)范。由于近年來老撾水電開發(fā)速度加快,項目之間的相互借鑒難以避免,久之就形成了工作慣例。移民安置方式、安置標準參照慣例的現象也很常見,譬如在生計恢復當中,配置土地的標準往往參照NT II電站的標準,即1戶家庭1 hm2土地,并非規(guī)范要求的“不低于原水平”。

參照慣例的不利后果是由于項目地區(qū)實際的差異導致安置方式和標準不能適應本地,從而產生社會分歧甚至是矛盾。

5 建 議

隨著中國能源戰(zhàn)略的發(fā)展,中國企業(yè)越來越多地走出國門參與國外自然資源的開發(fā)利用,學習、執(zhí)行國外政策對于樹立國家和企業(yè)形象十分重要。針對中國企業(yè)在老撾進行水電開發(fā),執(zhí)行老撾非自愿移民政策,有以下幾點建議。

a.改變傳統思維,適應老撾政策。中國企業(yè)要迅速適應老撾的政策理念和要求。老撾的自然資源豐富,人口稀少,其移民政策更加“以人為本”,關注社區(qū)、人群在生計、生活、宗教文化、資源利用等多方面的可持續(xù)發(fā)展,尤其重視對脆弱群體的特殊扶持;另外,老撾的社會經濟發(fā)展相對落后,政策規(guī)范的設計難以與移民規(guī)劃工作相匹配,這就要求中國企業(yè)更加靈活地開展咨詢、借鑒其他項目的成功經驗,在老撾政策的框架下推進工程項目建設。

b.學習公眾參與,尊重其他利益相關者。公眾參與制度是緩解社會矛盾、平衡利益的制度,同時也是吸納社會關注、謀求地區(qū)發(fā)展的有效機制。中國企業(yè)在老撾開展移民工作,應認識到公眾參與在老撾政策中的重要性,并且學習掌握公眾參與的工作方法,在公眾參與的平臺上與其他利益相關者開展協商、合作。

c.建立配套的移民服務部門。按照老撾的政策,項目業(yè)主必須建立移民服務部門,開展一系列服務工作,如現場調查、補償標準協商、安置方案咨詢、外委移民實施機構、解決移民糾紛等。中國企業(yè)在老撾開展移民工作要擺脫“業(yè)主心態(tài)”,建立真正的移民服務部門,與其他利益相關者開展協商與合作,解決移民申訴問題;要監(jiān)督移民實施機構開展的工作;要向環(huán)境咨詢部門匯報工作情況,接受監(jiān)督。

[1] Asian Development Bank.Involuntary Resettlement [R].Manila: ADB,1995.

[2] Asian Development Bank.Handbook on Resettlement：A Guide to Good Practice [R].Manila: ADB,1998.

[3] Asian Development Bank.Operations Manual (Involuntary Resettlement, OM/F02) [R].Manila: ADB,2006.

[4] 傅秀堂.泰國的水電建設和移民安置[J].人民長江,1989(4):46-49.

[5] Prime minister’s Office of Lao PDR.Decree on the Compensation and Resettlement of the Development Project (No 192/PM) [R].Vientiane: Lao PDR, 2005.

[6] Science Technology and Environment Agency of Lao PDR.Regulations for Implementing Decree No.192/PM on Compensation and Resettlement of People Affected by Development Projects [R].Vientiane: Lao PDR, 2005.

[7] 陳紹軍, 于浩淼, 吳革立.生態(tài)脆弱區(qū)非自愿移民安置政策分析[J].水電能源科學, 2010(5):105-108.