文/陳紹充 劉繼平 歐劍耘

完善地方水法律體系的思考

文/陳紹充 劉繼平 歐劍耘

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境重要的控制性要素，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全中具有重要的戰(zhàn)略地位，很大程度上決定著人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)承載。當(dāng)前，進(jìn)一步健全地方水法律體系，依法加強(qiáng)對(duì)水資源的科學(xué)管理，對(duì)促進(jìn)“四化同步”科學(xué)發(fā)展、建設(shè)“美麗中國(guó)”具有特別重要的作用。

對(duì)此，筆者結(jié)合多年來(lái)對(duì)水務(wù)工作及水法律、政策體系的研究，提出一些思考建議。

一、現(xiàn)行水法律體系情況及存在的問(wèn)題

法制是國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的根本保障。經(jīng)過(guò)建國(guó)數(shù)十年來(lái)的努力，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨的主張和全國(guó)人民意愿，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明的各個(gè)方面建設(shè)實(shí)現(xiàn)了有法可依。在水法律體系方面，制定了《水法》等4件涉水法律和20件涉水行政法規(guī)、90件涉水規(guī)章；省和有立法權(quán)的市也配套制定了一些涉水地方性法規(guī)和規(guī)章，為水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)提供了較好的法治保障。但是，由于各種主客觀因素的影響，現(xiàn)行部分法律法規(guī)不同程度地存在著諸如體系不完善、法律規(guī)定操作性不強(qiáng)、法律條文之間相互沖突等多種問(wèn)題，影響了法律的嚴(yán)肅性和實(shí)施效果。

（一）法律體系之間存在一些相互沖突的問(wèn)題

1、在資源管理上，《水法》第二條中明確規(guī)定：“水資源包括地表水和地下水”，而礦泉水、地?zé)崴畱?yīng)當(dāng)屬于地下水的范疇，應(yīng)當(dāng)按照水資源管理的要求進(jìn)行管理。然而《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源名錄》中，又把礦泉水、地?zé)崴鳛榈V產(chǎn)資源的一種類(lèi)型，納入礦產(chǎn)資源管理的范疇，出現(xiàn)了國(guó)家兩部法律之間“打架”的現(xiàn)象。

2、在水資源保護(hù)和水污染防治中，《水法》中不僅明確了水資源保護(hù)的內(nèi)容，還對(duì)水污染控制作出了規(guī)定，并賦予流域管理機(jī)構(gòu)和水行政主管部門(mén)一定的污染控制權(quán)。但是，《水污染防治法》同樣對(duì)污染控制權(quán)和制止水污染行為有明確的規(guī)定。這樣，在目前水資源管理與水環(huán)境保護(hù)分屬兩個(gè)部門(mén)管轄的體制下，很可能會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)部門(mén)分別依據(jù)不同法律執(zhí)法、對(duì)相對(duì)人的同一行為進(jìn)行不同認(rèn)定的情況發(fā)生。

（二）相關(guān)配套辦法和制度不能及時(shí)跟上，影響法律法規(guī)的可操作性

1、關(guān)于節(jié)約用水工作。首先是水資源的產(chǎn)權(quán)處于虛置狀態(tài)?！端ā访鞔_規(guī)定，水資源歸國(guó)家所有，從理論上講，這種公有權(quán)具有排他性。但是，由于缺乏具體的資源所有權(quán)主體代表，制度上也沒(méi)有明細(xì)中央政府、地方政府、部門(mén)的權(quán)力與責(zé)任，以及所在地居民的權(quán)利和義務(wù)，致使各種開(kāi)發(fā)者為爭(zhēng)奪水資源開(kāi)發(fā)權(quán)益而不顧自然資源的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)生了不少水資源使用的“公共地悲劇”。其次是《水法》雖對(duì)節(jié)約用水作出了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定都只是原則性的，相應(yīng)配套辦法的遲遲不能出臺(tái)影響了節(jié)水工作的有效推進(jìn)。

2、關(guān)于水資源論證工作。水利部《取水許可管理辦法》要求“需要申請(qǐng)取水的建設(shè)項(xiàng)目，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的單位編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)。其中，取水量較少且對(duì)周邊環(huán)境影響較小的建設(shè)項(xiàng)目，申請(qǐng)人可不編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)，但應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證表。不需要編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)的情形以及建設(shè)項(xiàng)目水資源論證表的格式及填報(bào)要求，由水利部規(guī)定”。但該辦法實(shí)施多年來(lái)，關(guān)于“取水量較少且對(duì)周邊環(huán)境影響較小的建設(shè)項(xiàng)目”的劃定標(biāo)準(zhǔn)還遲遲沒(méi)有出臺(tái)。哪些建設(shè)項(xiàng)目可以不編制水資源論證報(bào)告書(shū)，而只需要填寫(xiě)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證表？建設(shè)項(xiàng)目水資源論證表的格式和填報(bào)要求有哪些？目前均沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，造成了取水許可管理，特別是水資源論證工作中沒(méi)有依據(jù)可以操作的局面。

二、以水資源管理立法為契機(jī)，全力完善地方水法律體系，從源頭上切實(shí)構(gòu)建水資源管理的法律保障

當(dāng)前，聞悉四川即將制定《四川省水資源管理?xiàng)l例》，此立法工作可以促進(jìn)水資源管理法規(guī)從“有”到“精”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持對(duì)照“良法”的要求來(lái)推動(dòng)深入開(kāi)展。從指導(dǎo)思想上，要以中國(guó)特色社會(huì)主義理論、科學(xué)發(fā)展觀等為綱；從價(jià)值建構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)有效體現(xiàn)正義、平等、自由、安全、責(zé)權(quán)利一致等；從結(jié)構(gòu)技術(shù)上，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格立法過(guò)程的民主化、立法表達(dá)的規(guī)范化和立法體系的科學(xué)化；從文化精神上，必須始終堅(jiān)持“國(guó)、民本位”的理念。一言蔽之，就是要在既符合上位法精神、又能解決實(shí)際問(wèn)題兩個(gè)原則的基礎(chǔ)上，制定出一部有效服務(wù)于該省“五位一體”同發(fā)展、共繁榮的水資源管理法規(guī)。在具體立法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮其在地方立法中的主導(dǎo)作用，有效協(xié)調(diào)并把握立法的前期調(diào)研、法規(guī)草案的審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)，做到在組織有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提前介入立法調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，同步發(fā)揮立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者的作用，探索由人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、政府各有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)人士共同起草法規(guī)草案的方式，讓法規(guī)的各涉及方都能有效參與，使各方利益訴求在立法的前期階段就得到有效溝通、消弭分歧，從而多謀善斷，集思廣益，切實(shí)解決全省水資源管理中存在的突出問(wèn)題，有效保障水資源合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)。

（一）切實(shí)協(xié)調(diào)和處理好上位法之間相互沖突的問(wèn)題

1、關(guān)于礦泉水、地?zé)崴芾淼臋?quán)屬。應(yīng)根據(jù)具體實(shí)際，從有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)及資源環(huán)境保護(hù)的大局出發(fā)，把礦泉水、地?zé)崴鞔_納入水資源統(tǒng)一管理的范疇進(jìn)行嚴(yán)格管理，徹底理順?biāo)Y源管理的權(quán)屬之爭(zhēng)。

2、關(guān)于水資源保護(hù)和水污染防治的協(xié)調(diào)。應(yīng)將水污染防治作為水資源保護(hù)中一個(gè)具體的、有針對(duì)性的重要內(nèi)容來(lái)規(guī)范。一是要充分協(xié)調(diào)好《水法》規(guī)定的水資源保護(hù)實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”與《水污染防治法》規(guī)定的水污染防治實(shí)行“區(qū)域管理體制”之間的關(guān)系；二是要針對(duì)《水法》第三十三條、第三十四條與《水污染防治法》第五十六條、第五十七條中“國(guó)家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度。禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口”的規(guī)定，在水資源管理立法中作好相應(yīng)的規(guī)范。三是對(duì)各類(lèi)違反水資源保護(hù)的行為進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)做好與國(guó)家的《水污染防治法》等法律之間的相互銜接，避免出現(xiàn)對(duì)同一類(lèi)問(wèn)題作出不同的處罰規(guī)定，對(duì)相對(duì)人的同一行為進(jìn)行不同認(rèn)定的情況發(fā)生。

（二）切實(shí)解決好相關(guān)制度不配套、影響可操作性的問(wèn)題

1、關(guān)于節(jié)約用水工作。應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步明晰水資源的權(quán)屬問(wèn)題，實(shí)施水資源初始權(quán)分配，建立水市場(chǎng)交易機(jī)制和交易平臺(tái)，激勵(lì)各地區(qū)、各部門(mén)和各單位開(kāi)展節(jié)約用水工作的積極性與主動(dòng)權(quán)。同時(shí)要對(duì)《水法》中關(guān)于節(jié)約用水工作的各種原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和具體化，制定相應(yīng)的配套制度和辦法。

2、關(guān)于水資源論證。鑒于國(guó)家水利部對(duì)“取水量較少且對(duì)周邊環(huán)境影響較小的建設(shè)項(xiàng)目”的劃定標(biāo)準(zhǔn)遲遲沒(méi)有出臺(tái)，應(yīng)充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)和做好論證，制定一個(gè)全省統(tǒng)一的“取水量較少且對(duì)周邊環(huán)境影響較小的建設(shè)項(xiàng)目”標(biāo)準(zhǔn)，并配套相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證表的格式和內(nèi)容及相關(guān)要求，供開(kāi)展水資源論證工作執(zhí)行。

（三）有效體現(xiàn)水資源管理的特色和亮點(diǎn)

1、制定各類(lèi)水利水電工程下泄生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，并明確相應(yīng)的強(qiáng)制性處罰措施。四川是水力資源大省，各類(lèi)水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目正在不斷興建，將不同程度地對(duì)資源、環(huán)境等特別是對(duì)水生態(tài)會(huì)造成一定的影響。故應(yīng)在法律中對(duì)保護(hù)河道生態(tài)健康作出規(guī)定，強(qiáng)制興建的水利水電工程保證河道適當(dāng)?shù)南滦沽髁?，防止出現(xiàn)一些河段長(zhǎng)年干枯，影響河道生態(tài)和當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^。

2、科學(xué)調(diào)配水資源，保證重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的需要。四川各市、州發(fā)展極不平衡，地處腹心地帶的成都平原人口稠密，在全省發(fā)展大局中占有重要地位，對(duì)水資源的需求量也十分巨大，已出現(xiàn)了水資源緊張的狀況。因此應(yīng)將此作為重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)該地區(qū)的水資源調(diào)配作出一些專(zhuān)門(mén)規(guī)定來(lái)確?？沙掷m(xù)地滿足其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)需求，從而促進(jìn)更好地發(fā)揮全省的“首位城市”作用。