文/王宗炎

應(yīng)當(dāng)對人大常委會會議的請假制度作出嚴(yán)格規(guī)定

文/王宗炎

各級人大常委會按照法律規(guī)定如期舉行常委會會議，聽取和審議各項議案、報告，是常委會集體議事、集體行使職權(quán)的主要方式，也是常委會組成人員依法履職的重要途徑。因此，保證常委會會議的出席率，是提高常委會審議質(zhì)量并使審議產(chǎn)生法律效力的前提。

在現(xiàn)行體制下，常委會組成人員約有半數(shù)是非駐會委員，他們有自己的職業(yè)、專業(yè)崗位，很多還擔(dān)任重要職務(wù)、負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。由于主客觀兩方面的原因，非駐會委員缺席常委會會議的情況時有發(fā)生。如何提高常委會會議的出席率，近年來一直是各地人大常委會制度建設(shè)中試圖觸及和解決的一個問題。

針對各級人大代表未經(jīng)批準(zhǔn)缺席代表大會的問題，早在1992年4月3日通過并施行的《代表法》第四十一條已有明確規(guī)定，即“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級人民代表大會會議的”，“其代表資格終止”。該法律于2009年8月和2010年10月兩次修正后，仍維持了上述規(guī)定。但是，對各級人大常委會組成人員未經(jīng)批準(zhǔn)缺席常委會會議，至今未有明確的法律規(guī)定。在這種情況下，有些地方人大常委會通常在《常委會組成人員守則》（由常委會會議審議通過）中作出約束性的規(guī)定，是一種可供采用的方案。

例如，2008年9月17日，浙江省十一屆人大常委會第六次會議審議通過了《浙江省人大常委會組成人員守則（修改草案）》，新增加一項相關(guān)規(guī)定：“一年內(nèi)，出席常委會全體會議、分組會議的次數(shù)總計不足三分之二的委員，應(yīng)向主任會議作出書面說明”。同時還規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)連續(xù)三次不出席常委會會議的，應(yīng)當(dāng)辭去常委會委員職務(wù)?！?/p>

又如，今年6月初，貴州省第十二屆人大常委會公布了新通過的《貴州省人大常委會組成人員守則》，對常委會組成人員更好地履行職責(zé)提出了較為詳細(xì)的要求。其中明確規(guī)定：常委會組成人員未經(jīng)批準(zhǔn)一年內(nèi)兩次缺席常務(wù)委員會會議的，應(yīng)當(dāng)依照程序辭去職務(wù)。該《守則》規(guī)定，常務(wù)委員會組成人員因病或者其他特殊情況不能出席會議和專題講座的，應(yīng)當(dāng)通過常委會辦事機構(gòu)向常務(wù)委員會主任或者主任委托的副主任書面請假，請假獲得批準(zhǔn)方為有效。常委會組成人員在常委會會議期間，臨時因特殊情況不能參加全體會議、聯(lián)組會議的，應(yīng)當(dāng)通過常委會辦事機構(gòu)向常委會秘書長書面請假，請假獲得批準(zhǔn)方為有效；不能參加分組會議的，應(yīng)當(dāng)向小組召集人請假。

再如，本市的區(qū)縣人大也在進行提高常委會會議出席率的探索。今年5月下旬，楊浦區(qū)十五屆人大常委會第十四次會議表決通過了一項關(guān)于常委會會議紀(jì)律的規(guī)定。其中規(guī)定，常委會組成人員一年內(nèi)有一次未經(jīng)批準(zhǔn)缺席會議的，向常委會作書面說明；兩次未經(jīng)批準(zhǔn)缺席會議的，由常委會主任約談；三次未經(jīng)批準(zhǔn)缺席會議的，視為不能正常履行職務(wù)，建議辭去職務(wù)。

至于上海市人大常委會，曾在2006年6月22日的十二屆代表大會第二十八次會議上審議通過了《上海市人大常委會組成人員守則》，其中對常委會組成人員因病因事不能出席常委會會議的，提出了事先書面請假的要求，但是并無明確的約束性規(guī)定。

綜合上述外省市人大常委會和本市區(qū)縣人大常委會的經(jīng)驗和做法，市人大常委會不妨借鑒他山之石，及早修訂《上海市人大常委會組成人員守則》。關(guān)于完善請假制度的相關(guān)規(guī)定，建議把握以下要點：

1.請假制度的約束對象，應(yīng)當(dāng)包括常委會全體組成人員。

2.啟動請辭程序的適用情況，應(yīng)是“常委會組成人員未經(jīng)批準(zhǔn)一年內(nèi)兩次全程缺席常委會會議”。這同《代表法》有關(guān)代表大會請假制度的規(guī)定是相一致的。如果規(guī)定“三次”，或“連續(xù)兩次”，均失之過寬。

3.因有特殊原因，常委會會議的出席人員或者法定列席人員（“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員）需要全程請假或者部分議程請假的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定在會議舉行的三天前向常委會辦公廳提出書面申請，寫明請假事由和缺席會議的具體時間，由常委會主任審批。

4.常委會會議期間，因有特殊情況臨時需要缺席全體會議或者分組會議的，應(yīng)提出書面申請由常委會秘書長核準(zhǔn)。

5.完善常委會會議出缺席情況公布的內(nèi)容和方式，接受代表、選民和社會的監(jiān)督。對常委會組成人員每年缺席常委會會議的累計次數(shù)、天數(shù)進行考核，作為履職情況的重要依據(jù)。

此外，對于常委會閉會期間組成人員參加法規(guī)解讀會、法制講座、專題調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查等履職活動的情況，也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的請假制度。因為這類活動的參與率同常委會會議的審議質(zhì)量是直接相關(guān)的。

某些常委會組成人員尤其是非駐會委員缺席常委會會議和相關(guān)活動的理由是“業(yè)務(wù)工作忙”。而《代表法》第五條第三款規(guī)定了代表“優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”的原則，即“代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統(tǒng)一組織的履職活動，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)?！备骷壢舜蟪Ｎ瘯M成人員本身都是人大代表，應(yīng)同樣適用《代表法》規(guī)定的“優(yōu)先執(zhí)行”原則。這是從嚴(yán)規(guī)定常委會請假制度的法律依據(jù)。