□ 劉云亮

（海南大學(xué)，海南 海口 570228）

近年來，南海問題越來越敏感，菲律賓、越南等國(guó)對(duì)南海資源開發(fā)及其主權(quán)宣示等活動(dòng)愈加頻繁，尤其是菲律賓對(duì)我國(guó)南海中沙群島的黃巖島非法占領(lǐng)，并多次驅(qū)趕和拘捕在此從事漁業(yè)生產(chǎn)的我國(guó)漁民。2012年4月10日，菲律賓軍艦截住我國(guó)漁船“瓊海03026”，中國(guó)漁政310船等三艘漁政海監(jiān)船在接到漁船呼救后及時(shí)趕赴事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，堅(jiān)決阻止了菲律賓對(duì)中國(guó)漁民在自己領(lǐng)土領(lǐng)海正常作業(yè)的無理抓扣，維護(hù)了我國(guó)漁民的正當(dāng)權(quán)益。當(dāng)晚菲律賓宣稱“黃巖島為菲律賓不可分割的一部分”。我國(guó)漁政海監(jiān)黃巖島強(qiáng)勢(shì)維權(quán)，為我國(guó)漁民南海漁業(yè)生產(chǎn)奠定了穩(wěn)定的根基，也從另一個(gè)角度告示我們，當(dāng)今南海資源開發(fā)利用形勢(shì)已發(fā)生很大變化，為了維護(hù)我國(guó)南海資源的主權(quán)權(quán)益，急需進(jìn)一步建立和明確我國(guó)南海海域管理制度及其相應(yīng)的資源開發(fā)制度，尤其應(yīng)研究、探討如何進(jìn)一步擴(kuò)大和加強(qiáng)海南省對(duì)南海海域管轄權(quán)限，充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)海南國(guó)際旅游島的南海開發(fā)服務(wù)基地功能等相關(guān)法律問題。

一、加強(qiáng)海南省南海海域日常事務(wù)管理權(quán)

2012年2月27日，我國(guó)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)牛盾曾指出，我國(guó)將增強(qiáng)漁政執(zhí)法能力，同時(shí)要求各級(jí)漁政機(jī)構(gòu)“敢碰硬、敢執(zhí)法、敢維權(quán)”。［1］這表明我國(guó)將強(qiáng)化海上漁政的執(zhí)法能力，維護(hù)國(guó)家海域主權(quán)。作為我國(guó)海洋大省和管轄我國(guó)最大海域的海南省，擴(kuò)大和加強(qiáng)南海海域管轄活動(dòng)，開發(fā)和管理南海海域資源負(fù)有不可推卸的責(zé)任。1988年4月13日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》和《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決定》，其中前項(xiàng)決定明確規(guī)定海南省管轄海口、三亞等19個(gè)市縣和西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。根據(jù)我國(guó)《憲法》第99條第1款規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃?！薄稇椃ā返?00條還規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！焙Ｄ鲜】梢砸婪▽?duì)西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域行使日常事務(wù)管轄權(quán)。我國(guó)2001年頒布的 《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第3條規(guī)定：“海域?qū)儆趪?guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，我國(guó)海域管理實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度，并建立海域使用管理信息系統(tǒng)、海域使用權(quán)登記制度等制度，實(shí)施海域與漁業(yè)監(jiān)督制度。2012年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)海南省設(shè)立三沙市，負(fù)責(zé)三沙的海域管理活動(dòng)。為了配合國(guó)家維護(hù)南海主權(quán)活動(dòng)，海南省政府有必要就西沙群島、中沙群島、南沙群島（以下簡(jiǎn)稱三沙）的島礁及其海域，積極開展日常事務(wù)管理活動(dòng)，正當(dāng)履行海南省海域管轄權(quán)。建議近期可考慮依法組織完成如下事務(wù)：

一是盡快組織實(shí)施新修訂的海南省海洋功能區(qū)劃，以突出我國(guó)對(duì)三沙的主權(quán)。2012年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011～2020年）》，［2］該《區(qū)劃》確定了我國(guó)五大海區(qū)的總體管控要求，明確了重點(diǎn)海域的主要功能和開發(fā)保護(hù)方向。涉及海南省海洋功能區(qū)劃，主要?jiǎng)澐趾Ｄ蠉u東北部、西南部和南海北部、南海中部、南海南部等海域。其中南海海域重點(diǎn)支持南沙群島、中沙群島、西沙群島。確定了南海海域重點(diǎn)支持南沙群島、中沙群島、西沙群島海域發(fā)展海洋漁業(yè)，推進(jìn)海南島、中沙群島、西沙海島旅游資源開發(fā)，建設(shè)永興島——七連嶼珊瑚礁旅游區(qū)。重點(diǎn)保護(hù)珊瑚礁、紅樹林、海草床生態(tài)系統(tǒng)和中華白海豚、白蝶貝、儒艮等生物資源。加強(qiáng)重要海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)南海漁業(yè)發(fā)展，開發(fā)旅游資源。開展海洋生物、油氣礦產(chǎn)資源調(diào)查和深?？茖W(xué)技術(shù)研究，推進(jìn)南海海洋資源的開發(fā)和利用。組織宣傳和實(shí)施海南省海洋功能區(qū)劃是海南省海洋漁業(yè)主管部門當(dāng)前的第一要?jiǎng)?wù)，是海南國(guó)際旅游島建設(shè)的實(shí)際需要，尤其是推出西沙海島旅游，適時(shí)開發(fā)永興島——七連嶼珊瑚礁旅游區(qū)項(xiàng)目。組建大型的海洋捕魚公司或船隊(duì)進(jìn)行南海漁業(yè)開發(fā)活動(dòng)。積極建設(shè)我國(guó)南海油氣資源開發(fā)服務(wù)基地。隨著我國(guó)首座自主設(shè)計(jì)、建造的第六代深水半潛式鉆井平臺(tái) “海洋石油981”在南海北部海域首鉆成功，［3］海南作為我國(guó)南海資源開發(fā)的服務(wù)基地，其前沿地位將日益顯現(xiàn)，服務(wù)基地建設(shè)已迫在眉睫。

二是組織協(xié)調(diào)我國(guó)海監(jiān)、漁監(jiān)、邊防海警等執(zhí)法船，適時(shí)增加對(duì)我國(guó)漁民作業(yè)密集的中沙群島（如黃巖島）、南沙群島等海域日常巡查管理活動(dòng)的頻次。前些年，盡管我國(guó)多次聲明對(duì)黃巖島等島礁享有主權(quán)，我國(guó)許多漁民到黃巖島捕魚作業(yè)時(shí)仍多次受到菲律賓軍警的拘捕，海南省瓊海市當(dāng)?shù)貪O民到南海捕魚發(fā)出了“去黃巖島會(huì)坐牢，去南沙會(huì)丟命”的無奈感概。［4］我國(guó)海洋海域管理體制較為特殊，在海域管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，有的隸屬國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)，有的隸屬農(nóng)業(yè)部的中國(guó)漁政漁港監(jiān)督管理局，還有海上邊防海警部隊(duì)。在海南還有省海洋與漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)執(zhí)行相應(yīng)的海上執(zhí)法任務(wù)。這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡管都從不同角度進(jìn)行海上執(zhí)法活動(dòng)，維護(hù)我國(guó)海上主權(quán)，但如果能組織協(xié)調(diào)好，可以加強(qiáng)上述海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在三沙海域的巡查執(zhí)法、綜合執(zhí)法等力度，增強(qiáng)漁民在我國(guó)三沙海域作業(yè)的安全感，更充分彰顯我國(guó)對(duì)三沙的主權(quán)。

三是建立健全我國(guó)漁民在三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)登記管理制度。海南省人民政府應(yīng)根據(jù)我國(guó)相關(guān)法規(guī)規(guī)定，對(duì)赴三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)的人員及船只進(jìn)行登記，并要求提供相關(guān)人員身份證件、船舶登記證書等進(jìn)行備案，以便提供相應(yīng)的服務(wù)。海南省人民政府應(yīng)授權(quán)三沙市人民政府，負(fù)責(zé)行使西沙群島、南沙群島、中沙群島及其邊臨的海域管轄權(quán)，由三沙市統(tǒng)一辦理三沙海域使用權(quán)審批與登記、管理與監(jiān)督等，并負(fù)責(zé)三沙海域海上交通安全、環(huán)境保護(hù)等。實(shí)行三沙海域作業(yè)登記制度，以利于建立三沙海域安全生產(chǎn)管理制度，更好地向在三沙海域進(jìn)行海上作業(yè)的我國(guó)公民提供人身安全保障。根據(jù)海上安全情況，決定組織或培訓(xùn)我國(guó)漁民進(jìn)行自衛(wèi)，必要時(shí)還要為其提供武裝保護(hù)。

二、海南省急需制定有關(guān)南海資源管理等相關(guān)法規(guī)

根據(jù)我國(guó)《憲法》有關(guān)規(guī)定和《立法法》第63條、第64條規(guī)定，海南省人大及其常委會(huì)享有制定有關(guān)南海海域管理事務(wù)的地方立法權(quán)。因?yàn)槿澈Ｓ驅(qū)儆诤Ｄ鲜⌒姓^(qū)域，根據(jù)海南省三沙海域的具體情況和實(shí)際需要，海南省人大及其常委會(huì)在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定專門適用于三沙海域的地方性法規(guī)。盡管我國(guó)在有關(guān)海洋海域管理方面已經(jīng)制定了許多法律法規(guī)，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982）、《海上交通安全法》（1983）、《漁業(yè)法》（1986）、《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992）、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998）、《海域使用管理法》（2001））等，尤其是1994年我國(guó)批準(zhǔn)加入了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》后，我國(guó)有關(guān)海洋海域管理保護(hù)的主要法律制度已基本形成。在海南，也與此相適應(yīng)制定、修改和完善了多項(xiàng)涉海的地方法規(guī)，如《海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定》（1998）、《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)海域使用管理法〉辦法》（2008）、《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)海域使用管理法〉辦法》（2005）等等，這些地方法規(guī)也同樣適用于三沙海域。然而，由于三沙海域具有其特殊性，上述法律法規(guī)仍滿足不了三沙海域的實(shí)際需要，海南省人大及其常委會(huì)完全有必要根據(jù)我國(guó)南海三沙海域的現(xiàn)實(shí)情況，制定專門適用于我國(guó)南海三沙海域的海南省地方法規(guī)。如可以考慮制定如下法規(guī)：

一是制定 《海南省西沙中沙南沙群島海域島礁管理規(guī)定》。三沙海域是我國(guó)主權(quán)管轄下的海域，三沙海域的島礁周圍12海里范圍內(nèi)的海域?qū)儆谖覈?guó)主權(quán)所屬的領(lǐng)海。處于中沙群島的黃巖島就是典型的環(huán)形島礁所形成的珊瑚島，其環(huán)形島礁形成的瀉湖就屬于我國(guó)內(nèi)海。對(duì)此類島礁的保護(hù)，其法律意義深遠(yuǎn)，直接涉及我國(guó)領(lǐng)海的主權(quán)維護(hù)問題，因此，制定《海南省西沙中沙南沙群島海域島礁管理規(guī)定》具有一定的必要性和現(xiàn)實(shí)性。該《規(guī)定》應(yīng)明確我國(guó)對(duì)三沙海域的主權(quán)主張，指明島礁在三沙海域的重要性及其保護(hù)的必要性，明確未經(jīng)我國(guó)政府及其有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何外國(guó)公民和外國(guó)船舶不得進(jìn)入三沙海域。每個(gè)在三沙海域從事海上作業(yè)、生產(chǎn)等活動(dòng)的我國(guó)公民都有義務(wù)保護(hù)三沙海域的島礁，禁止一切采挖破壞島礁珊瑚石等行為，鼓勵(lì)我國(guó)公民在島礁上增設(shè)或添附便于海上作業(yè)的各種人工設(shè)施等等。

二是制定 《海南省西沙中沙南沙群島海域漁業(yè)生產(chǎn)管理規(guī)定》。我國(guó)對(duì)三沙海域享有主權(quán)，我國(guó)漁民有權(quán)在三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，任何國(guó)家不得限制我國(guó)漁民進(jìn)入三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。我國(guó)政府及其相關(guān)部門也有義務(wù)保護(hù)我國(guó)漁民在三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，并保障其人身安全和海上資源安全。該《規(guī)定》明確所有赴我國(guó)三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的我國(guó)公民和船舶都必須向我國(guó)海南省三沙市海域主管部門申請(qǐng)，獲準(zhǔn)并辦理登記領(lǐng)取許可證件，方能進(jìn)入三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入三沙海域?qū)儆诜欠ㄐ袨?，我?guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)采取相應(yīng)措施，制止并給予相應(yīng)的處罰。為了確保我國(guó)漁民在三沙海域海上作業(yè)的安全，《規(guī)定》應(yīng)建立三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)安全制度，如考慮設(shè)立三沙海域氣象信息通告制度，規(guī)定每天定時(shí)向三沙海域作業(yè)的漁民免費(fèi)發(fā)布三沙海域氣象報(bào)告，緊急情況每六小時(shí)發(fā)布一次。建立三沙海域安全報(bào)警制度，規(guī)定三沙海域緊急狀態(tài)報(bào)警呼叫頻道、救助機(jī)制等等。

三是制定 《海南省西沙中沙南沙群島海域執(zhí)法規(guī)定》。多年來，由于我國(guó)三沙海域執(zhí)法成本過高，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)該海域執(zhí)法次數(shù)和頻率較低，但隨著近年我國(guó)海南省漁民赴三沙海域捕魚活動(dòng)的增加，我國(guó)對(duì)三沙海域的執(zhí)法活動(dòng)也日益受到重視。近些年來，菲律賓藐視我國(guó)對(duì)中沙群島的黃巖島的主權(quán)，強(qiáng)行非法執(zhí)法，拘捕在黃巖島捕魚的我國(guó)漁民，使我國(guó)漁民人身權(quán)和漁業(yè)權(quán)嚴(yán)重受損，國(guó)家主權(quán)受到侵害。為了彰顯和維護(hù)我國(guó)主權(quán)，我國(guó)也加大了對(duì)三沙海域的執(zhí)法力度，因此，規(guī)范我國(guó)南海三沙海域執(zhí)法活動(dòng)十分必要。制定該《執(zhí)法規(guī)定》，應(yīng)明確我國(guó)有權(quán)依據(jù)我國(guó)《憲法》及其相關(guān)法律對(duì)我國(guó)南海三沙海域進(jìn)行執(zhí)法，任何國(guó)家不得干涉、阻撓或破壞。應(yīng)建立我國(guó)南海三沙海域協(xié)調(diào)執(zhí)法工作機(jī)制。由于體制上的原因，我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)部門較多，有公安、交通、海洋、海關(guān)、漁政等多個(gè)部門，因此，我國(guó)南海三沙海域執(zhí)法需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)法的工作機(jī)制，以真正維護(hù)我國(guó)南海三沙海域的主權(quán)。該《執(zhí)法規(guī)定》還要明確我國(guó)南海三沙海域執(zhí)法的程序、措施、規(guī)則等事項(xiàng)及內(nèi)容。

三、海南省急需建立三沙海域糾紛快速解決機(jī)制

隨著我國(guó)三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)的增多，在此海域及其相鄰海域航行的各種船舶也越來越多，南海海域海事糾紛等爭(zhēng)議也由此增加，建立南海海域糾紛快速解決機(jī)制，尤其快速解決在我國(guó)三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)糾紛已成為當(dāng)務(wù)之急。建立快速解決我國(guó)三沙海域糾紛的司法機(jī)制，不僅能為我國(guó)漁民在三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)提供司法保護(hù)，更重要的是充分顯示了我國(guó)在三沙海域的主權(quán)管轄，宣示了我國(guó)南海海上司法主權(quán)的存在與權(quán)威，具有深遠(yuǎn)意義。筆者認(rèn)為，我國(guó)設(shè)立三沙海域糾紛快速解決機(jī)制可以考慮如下做法：

一是盡快制定三沙市海域糾紛快速解決程序規(guī)則。海南省已在三沙市設(shè)立了中級(jí)人民法院、人民檢察院等司法機(jī)構(gòu)，由于三沙海域糾紛的特殊性，建立三沙海域糾紛快速解決機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。為此，海南省高級(jí)人民法院可基于三沙海域糾紛的特殊性，編制一套專門適用于我國(guó)三沙海域糾紛快速程序的規(guī)則。在具體規(guī)則上，應(yīng)更多考慮海域執(zhí)法的特殊性、證據(jù)提取難度和保全性、糾紛解決時(shí)效性、開庭審理便捷性、程序簡(jiǎn)化性等。如在審判庭設(shè)置上，不可能要求太高，除了在永興島設(shè)置相對(duì)固定的審判庭外，其他情形有必要考慮在我國(guó)執(zhí)法船上開設(shè)審判庭，屬于流動(dòng)的海事審判庭，以大大簡(jiǎn)化程序規(guī)則。應(yīng)制定專門適用于三沙海域海事糾紛的海事證據(jù)保全的有關(guān)規(guī)則，規(guī)定海事證據(jù)保全措施、保全對(duì)象、保全手段等情形和內(nèi)容。針對(duì)三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，要求快速解決海事糾紛，尤其是針對(duì)非法入境捕魚的外國(guó)漁民、外國(guó)船舶等而產(chǎn)生的糾紛，更要采取迅速簡(jiǎn)便的特殊措施程序，依不同情形采取不同審理方式，尤其注重維護(hù)國(guó)家海事司法主權(quán)。

二是設(shè)立三沙海域糾紛快速解決工作報(bào)告制度。由于我國(guó)南海三沙海域的糾紛與我國(guó)其他海域或地域所發(fā)生的糾紛相比，雖然數(shù)量少，但卻有其特殊性，涉及國(guó)家主權(quán)的情形非常突出，其糾紛爭(zhēng)議的產(chǎn)生、發(fā)展和解決的全過程都要求有極其詳盡的記錄在案。南海三沙海域糾紛快速解決機(jī)制的建立，盡管都力主 “快速”，但更重要的還是要顯現(xiàn)國(guó)家主權(quán)。建立三沙海域糾紛快速解決工作報(bào)告制度，目的就是彰顯國(guó)家南海主權(quán)的制度意義。具體做法，可以在一年一度的海南省高級(jí)人民法院或海南省人民檢察院工作報(bào)告中，專用一部分內(nèi)容介紹此方面工作情況，或者由海南省高級(jí)人民法院和海南省人民檢察院共同就我國(guó)南海三沙海域進(jìn)行定期或不定期的司法工作報(bào)告。

建立我國(guó)南海三沙海域糾紛快速解決機(jī)制，不僅是健全海南省司法體制的需要，更重要的是我國(guó)行使南海司法主權(quán)的具體表現(xiàn)，這也是完善我國(guó)南海海域管理制度的重要內(nèi)容之一。我國(guó)對(duì)南海海域行使主權(quán)，不僅僅是南海資源開發(fā)保護(hù)的問題，更重要的是主權(quán)意義問題。我國(guó)對(duì)南海海域的主權(quán)管轄是不容置疑的，無論采取怎樣的管理制度和模式，都是我國(guó)行使南海主權(quán)的表現(xiàn)形式。就目前我國(guó)南海三沙海域形勢(shì)而言，考慮的主要問題和因素，不是如何管理和開發(fā)南海三沙海域資源方面的問題，更多地應(yīng)是主權(quán)問題，制定和出臺(tái)相應(yīng)的措施、政策和法規(guī)，旗幟鮮明地從法律法規(guī)上明確我國(guó)對(duì)南海享有的主權(quán)。

［1］農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)：中國(guó)漁政要敢碰硬，敢執(zhí)法敢維權(quán)［EB／OL］.中國(guó)新聞網(wǎng)，http：／／www.sina.com.cn，2012－02－27.

［2］國(guó)務(wù)院批復(fù).全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011－2020）［N］.中國(guó)海洋報(bào)，2012.

［3］油氣勘探，挺進(jìn)深海［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012.

［4］黃巖島爭(zhēng)端中的中國(guó)漁民生存現(xiàn)狀調(diào)查［N］.南方周末.2012.