□柯楠

（信陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 信陽 464000）

目前，對社會權(quán)的研究，國內(nèi)外學(xué)者主要依據(jù)國際人權(quán)憲章體系和各國憲法文本所規(guī)定的事實來進行歸類定義社會權(quán)。社會權(quán)理論和實踐的奠基者和先驅(qū)者托馬斯·潘恩明確將社會權(quán)稱之為不可剝奪的、由政府采取措施予以保障的權(quán)利。國內(nèi)學(xué)者龔向和也提出：“社會權(quán)是指公民依法享有的，主要是要求國家對其物質(zhì)和文化生活積極促成以及提供相應(yīng)服務(wù)的權(quán)利”。［1］由此可知，社會權(quán)是被動的要求權(quán)，是促成和提供的權(quán)利，是由國家積極義務(wù)保障實現(xiàn)的權(quán)利。包括個人的生存權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、就業(yè)權(quán)和環(huán)境權(quán)等權(quán)利。社會權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利，已經(jīng)得到了包括中國在內(nèi)的國際社會的普遍認(rèn)同。失地農(nóng)民作為中華人民共和國的公民，理所當(dāng)然地享有社會權(quán)的憲法保障。

一、失地農(nóng)民社會權(quán)貧困的根源

（一）失地農(nóng)民社會權(quán)貧困的制度性根源

根據(jù)馬克思的論述，制度變革過程是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)與不適應(yīng)相互轉(zhuǎn)化的過程。生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，則促進經(jīng)濟增長和繁榮；生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展不僅阻礙經(jīng)濟增長，還會再生貧困。［2］我國在計劃經(jīng)濟體制下，對被征地農(nóng)民采取“誰征地、誰安置”的政策，要求由征地單位自行安置失地農(nóng)民。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型速度的加快，征地用于房地產(chǎn)、市政、公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項目的越來越多。這類項目征地單位沒有能力安置失地農(nóng)民，因而沿用多年的“誰征地、誰安置”的政策事實上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性支付土地補償金，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，對農(nóng)民而言，失去土地不僅意味著勞動資料的喪失，更意味著農(nóng)民與土地相關(guān)聯(lián)的一系列財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、健康權(quán)、就業(yè)權(quán)以及教育權(quán)等相關(guān)社會權(quán)受到了不同程度的損害和影響甚至喪失。我國目前存在的嚴(yán)重征地補償分配不公現(xiàn)象并非市場“缺陷”，而是社會強勢階層憑借權(quán)力牟取巨額不當(dāng)利益所致，這與計劃經(jīng)濟體制及相應(yīng)的政治制度有關(guān)，是市場化改革不徹底使殘余的計劃體制和現(xiàn)行政治體制滋生出錢權(quán)交易的結(jié)果。［3］我們討論和研究失地農(nóng)民社會權(quán)貧困產(chǎn)生的制度因素，決不能僅僅著眼于國家的經(jīng)濟制度本身，還必須看到國家政治制度的影響，它包括對失地農(nóng)民社會權(quán)和經(jīng)濟權(quán)的雙重影響。政治對社會權(quán)的影響是通過政治參與和利益表達(dá)機制實現(xiàn)的。在我國，既沒有失地農(nóng)民廣泛參政議政的制度文化，也鮮有實現(xiàn)其利益表達(dá)的制度途徑，傳統(tǒng)的政治參與無非是上訪、群體告狀等。據(jù)統(tǒng)計，目前我國失地農(nóng)民有5000萬之多，但迄今為止并沒有反映失地農(nóng)民利益的組織或機構(gòu)。因此，改革政治體制，建立失地農(nóng)民利益表達(dá)機制已成為我國社會進步的迫切需要。

（二）失地農(nóng)民社會權(quán)貧困的法律根源

失地農(nóng)民社會權(quán)貧困最主要的表現(xiàn)是身份差等。所謂身份，即一國公民在相對穩(wěn)定的社會關(guān)系中所處的地位。在我國，因身份差等導(dǎo)致社會權(quán)不平等的現(xiàn)象比比皆是，且大都有法律法規(guī)依據(jù)，是“合法”的不平等。與地域身份相聯(lián)系的社會權(quán)不平等，如城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)和社會保障方面享有遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于失地農(nóng)民的權(quán)利。按照憲法規(guī)定，我國公民“法律面前一律平等”，但失地農(nóng)民卻沒有享受到社會權(quán)保障方面的平等權(quán)利，這是失地農(nóng)民社會權(quán)貧困最主要的表現(xiàn)。造成我國失地農(nóng)民社會權(quán)保障不平等現(xiàn)象不是偶然的，根源在于立法體制。新中國成立后，我國社會各階層在國家中的地位基本沿襲前蘇聯(lián)的制度安排，四部憲法毫無例外地確立了工人階級在國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并且以政策法規(guī)或條例等形式將公民的地位依“成分”和“家庭出身”分為三六九等，規(guī)定不同的家庭出身才能擔(dān)任不同的社會工作。在我國，由于戶籍管制法的作用，城鄉(xiāng)差異成為最基本的社會分層，城鎮(zhèn)居民與失地農(nóng)民生活在不同境域之中，無論是人均收入、社會福利及就業(yè)政策都有極大的差異，形成了兩種截然不同的社會生活模式。失地農(nóng)民要想改變其社會生活模式和生存環(huán)境是極其困難的。

（三）失地農(nóng)民社會權(quán)貧困的公共政策根源

恩格斯在很早就提出，“現(xiàn)今的一切貧困災(zāi)難，完全是由已不適合于時間條件的社會制度造成的”，主張“用建立新社會制度的辦法”來徹底鏟除權(quán)利貧困。［4］“對內(nèi)改革，對外開放”政策實施后，政府根據(jù)不同利益主體需求，將“效率優(yōu)先，兼顧公平”作為制定公共政策的理論依據(jù)，但由于政府的有限理性以及各個利益主體追求利益的最大化，這一公共政策實施的結(jié)果并沒有實現(xiàn)效率與公平的均衡，反而使改革成為“雙刃劍”——一部分人受益的同時使失地農(nóng)民的社會權(quán)遭受損失。差別待遇政策也是形成我國失地農(nóng)民社會權(quán)貧困的重要根源。如我國很多城市對失地農(nóng)民實行不平等的就業(yè)政策，失地農(nóng)民為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和市場繁榮作出了巨大的貢獻(xiàn)，卻不能享有與城市居民同樣的社會權(quán)，在就業(yè)、醫(yī)療、住房、受教育等一系列社會問題上都受到不同程度的限制，使得他們的社會地位大大低于實際收入衡量的經(jīng)濟地位。

二、憲法保障失地農(nóng)民社會權(quán)是構(gòu)建和諧社會的基石

《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：要“堅持最廣泛最充分地調(diào)動一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力”；“把和諧社會建設(shè)擺在重要位置”；“形成全體人民各盡其能，各得其所而又和諧相處的社會?！鄙鐣髁x和諧社會作為一個重要政治概念在黨的決議上明確提出來，具有重要的戰(zhàn)略意義。它豐富并充實了我們黨的治國方略，使我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，由發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化，提升為包括社會主義和諧社會在內(nèi)的四位一體。

完善對失地農(nóng)民社會權(quán)的憲法保障可以為和諧社會的構(gòu)建提供法律基礎(chǔ)。1999年，我國憲法修訂時將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”列入憲法文本，明確了我國建立“法治國”的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)。社會主義和諧社會必然是一個法制健全的社會。法治能為保障失地農(nóng)民社會權(quán)提供合理預(yù)期，為失地農(nóng)民生活提供良好和安全的秩序。憲法是一個國的根本大法，具有“母法”性質(zhì)?，F(xiàn)代法治國家完善公民基本權(quán)利的保障過程，實際上就是健全法制的過程。普通法要保障失地農(nóng)民社會權(quán)，必須遵循憲法原則，符合憲法的規(guī)定。

完善對失地農(nóng)民社會權(quán)的憲法保障為和諧社會的構(gòu)建提供了現(xiàn)代人權(quán)基礎(chǔ)。當(dāng)代中國所追求的和諧社會是建立在現(xiàn)代人權(quán)基礎(chǔ)之上的和諧社會。沒有人權(quán)保障，失地農(nóng)民社會權(quán)保障將成為無源之水、無本之木。社會權(quán)之所以成為構(gòu)建和諧社會的“阿基米德點”，筆者認(rèn)為，最主要的原因在于社會權(quán)的制度設(shè)置能夠保障和諧社會內(nèi)在要求的公平正義秩序。民主憲政的基本立足點是公平正義，而憲法正是這一系列制度基礎(chǔ)的總體框架。憲法通過對失地農(nóng)民社會權(quán)的保障，確保了構(gòu)建和諧社會所需的民主憲政制度，最終確保了對每一個失地農(nóng)民社會權(quán)的保障。

三、失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的基礎(chǔ)

（一）失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的哲學(xué)倫理學(xué)基礎(chǔ)

社會權(quán)的憲法保護是人類重視個體價值的反映。在個人與社會關(guān)系方面，洛克反對犧牲個人利益以服從社會利益。為保障公民和平、安全地享有公共福利，提出要對國家最高權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)進行限制：立法機關(guān)的“權(quán)力在最大范圍內(nèi)，以社會的公眾福利為限。這是除了實施包含以外并無其他目的的權(quán)力，所以決不能有毀滅、奴役或故意使臣民限于貧困的權(quán)利”。［5］實際上，西方學(xué)者重視個性發(fā)展的以人為本價值是社會權(quán)得以出現(xiàn)和發(fā)展的起點，奠定了社會權(quán)憲法保護的哲學(xué)倫理學(xué)基礎(chǔ)。但由于東西方社會不同的歷史文化傳統(tǒng)，以人為本價值的表現(xiàn)并不相同。就尊重和保護個人社會權(quán)而言，消極的不受侵犯的個人主義這一資產(chǎn)階級民主憲政早就確立的價值最為重要。在如今全球社會權(quán)保障一體化的發(fā)展過程中越來越重要，這種價值表現(xiàn)出了對以人為本價值的尊重和實現(xiàn)。所以從哲學(xué)倫理學(xué)角度出發(fā)，社會權(quán)憲法保護的基礎(chǔ)在于對個體人本身的思考。

（二）失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的法理基礎(chǔ)

對失地農(nóng)民社會權(quán)的忽視，反映了社會強勢階層對弱勢階層的戒備和冷漠。在市場經(jīng)濟初級階段，自由競爭的市場經(jīng)濟以追求利潤為目的，競爭的結(jié)果優(yōu)勝劣汰。這些競爭失敗者與失地農(nóng)民淪為社會弱勢階層，他們往往需要政府的幫助才能維持體面的生活，從而要求國家對他們的就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、社會保障、健康等方面的權(quán)益予以促成和提供。國家對失地農(nóng)民社會權(quán)的滿足需要財政支持，勢必會對強勢階層的財產(chǎn)和經(jīng)營活動征稅。作為擁有大量社會財富的強勢階層為了使自己占有的財產(chǎn)最大化和合法化，一方面極力維護現(xiàn)行社會保障制度；另一方面反對政府對失地農(nóng)民等弱勢階層的經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)，逃避自己應(yīng)承擔(dān)的納稅義務(wù)。所以，擁有話語權(quán)的強勢階層反對社會權(quán)的人權(quán)性質(zhì)和法律性質(zhì)。很明顯，這正是作為社會強者的強勢階層對作為社會弱者的弱勢階層失地農(nóng)民的戒備和冷漠，因為他們害怕社會權(quán)憲法保障會加重其財產(chǎn)的義務(wù)。日本學(xué)者杉原泰熊曾指出：“近代憲法中心以自由權(quán)為中心的人權(quán)保障，對以工人為中心的民眾來說，甚至意味著保障失業(yè)的自由、餓死的自由?！保?］然而，人類社會始終向前發(fā)展，保障包括失地農(nóng)民在內(nèi)的弱勢階層社會權(quán)發(fā)展規(guī)律不可逆轉(zhuǎn)。隨著社會貧富分化加劇，社會矛盾凸顯，既有制度安排必須適時調(diào)整才能繼續(xù)生存。受俄國十月革命的影響，一種社會國家的新型理念被引入憲法。這種理念要求對社會強勢階層的經(jīng)濟自由權(quán)施加積極限制，對包括失地農(nóng)民在內(nèi)的社會弱勢階層的社會權(quán)予以確認(rèn)和保障。

（三）失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的人權(quán)法價值

人格尊嚴(yán)也稱人的尊嚴(yán)，簡而言之就是對人的尊重?？档聦θ说淖饑?yán)作了概念界定：“尊嚴(yán)——不僅僅是一種相對的，可用等價物來衡量的價值，而且是一種內(nèi)在的價值，美德加人性，只要擁有尊嚴(yán)，就能擁有兩者”。［7］康德道德哲學(xué)以人為起點，以人自身為目的，開創(chuàng)了人類認(rèn)識自身價值的先河，并為憲法保障社會權(quán)奠定了最堅實的基礎(chǔ)。法治國家有義務(wù) “尊重和維護”人的尊嚴(yán)，尊重和維護人的尊嚴(yán)體現(xiàn)的是一種人文精神。二戰(zhàn)后，國際社會上掀起了一股尊重和保障人格尊嚴(yán)的風(fēng)潮。1945年的《聯(lián)合國憲章》、1948年的《世界人權(quán)宣言》及 《美洲人的權(quán)利和義務(wù)宣言》、1966年的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》等人權(quán)文件中都規(guī)定并貫穿有保障個人尊嚴(yán)的精神。其實，人的尊嚴(yán)在法律上的意義主要在于其應(yīng)有實用性。人格尊嚴(yán)的價值在公法中的確立使得社會權(quán)意義上的人格權(quán)法律保護從普通法升至憲法得到了實現(xiàn)。但是，這并沒有完成社會權(quán)憲法保護的任務(wù)?，F(xiàn)代社會公民和國家的關(guān)系中，由于公權(quán)力的擴張性和權(quán)力性，從對抗國家的角度出發(fā)，社會權(quán)的憲法保護要求給個人留出充分的個人自治的空間。

在國家與個人的關(guān)系上，政府管理行為是與個人自治相對應(yīng)的概念，人的社會性決定了只要有人群聚合就會有管理行為。但是，政府管理行為在自由主義思想家看來，始終是必要的惡。為規(guī)范政府管理行為，應(yīng)當(dāng)遵循三個理性原則：“作為一個人，聯(lián)合體中的每一個成員都是自由的；作為一個國民，則都是平等的；作為一個公民，每位成員都有自己的個性”。［8］為善也好，為惡也好，政府管理行為是一定要存在的。所以，就社會權(quán)憲法保障而言，社會權(quán)對抗的是政府權(quán)力行使對公民個人事務(wù)和公民個人領(lǐng)域的侵犯。這種侵犯直接干預(yù)的是個人對于公民個人事務(wù)的自我決定和自我選擇、自我控制的個人自治價值，是對公民個人自由的侵犯。就連備受人們青睞的民主憲政政體，民主如果離開了公民的自治，那將是虛假的民主。而“無論何處，自治的制度總能夠養(yǎng)成人民自由的精神及為公共目的的合作的習(xí)慣”。［9］民主憲政政體注重自治的政治制度的設(shè)立，尊重公民的社會權(quán)和自由權(quán)。但是如果不尊重公民對個人事務(wù)的自治，再好的自治制度都是形式主義的。所以，應(yīng)該承認(rèn)公民個人的生存權(quán)、健康權(quán)和就業(yè)權(quán)等社會權(quán)，采取寬容的態(tài)度。政府只在公民個人自治的選擇和決定傷害了他人的社會權(quán)和公共利益時，才可以通過行政權(quán)力對公民個人自主決定行使的社會權(quán)進行干預(yù)。

四、實現(xiàn)失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的國家義務(wù)

憲法之于公民權(quán)利的意義，列寧曾有精辟的概括：憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。［10］憲法從產(chǎn)生之始就與公民社會權(quán)結(jié)下了不解之緣。如近代憲法史上1791年法國憲法最早設(shè)定了不同于自由權(quán)的社會權(quán)。該憲法第一編《憲法保障的基本條款》中有兩款規(guī)定了社會權(quán)，一是 “應(yīng)行設(shè)立或組織一個公共救助的總機構(gòu)，以便養(yǎng)育棄兒、援助貧苦的殘疾人、并對未能獲得工作的壯健貧困人供給工作”；其二是“應(yīng)行設(shè)立和組織為全體公民所共有的公共教育，一切人所必須的那部分教育應(yīng)當(dāng)是免費的，此類教育機構(gòu)應(yīng)按王國區(qū)劃的配合漸次分布之”。1918年俄羅斯憲法在人類歷史上第一次宣布社會主義國家的誕生，使廣大被壓迫勞動人民第一次成為國家政權(quán)和財產(chǎn)的主人，從根本上保障了勞動人民的經(jīng)濟、社會、文化、政治等各方面的權(quán)利。如該憲法第17條規(guī)定：“為保障勞動者能夠真正獲得知識，俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國的任務(wù)為給予工人各方面的完全的免費教育”。因俄羅斯在社會主義陣營中的領(lǐng)導(dǎo)地位，新出現(xiàn)的社會主義憲法都效仿俄羅斯憲法的這一模式，使社會權(quán)在社會主義國家憲法中得到普遍保障。但是，社會權(quán)在社會主義憲法中的發(fā)展之路并不全是坦途，經(jīng)濟狀況、政治和意識形態(tài)的斗爭都可能導(dǎo)致社會權(quán)憲法保障的受阻。憲法中規(guī)定社會權(quán)只是對權(quán)利的認(rèn)可；公民是否能夠?qū)嶋H享受有社會權(quán)則取決于權(quán)利保障體系健全與否。因此，作為憲法權(quán)利的失地農(nóng)民社會權(quán)是失地農(nóng)民依法享有的要求國家對其物質(zhì)和文化生活積極促成及提供相應(yīng)服務(wù)的權(quán)利，其義務(wù)主體必定是國家，具體應(yīng)由國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)承擔(dān)。

（一）實現(xiàn)失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的國家立法機關(guān)的義務(wù)

⒈憲法規(guī)范的具體化。憲法是規(guī)定公民基本權(quán)利、義務(wù)及國家機關(guān)權(quán)限的根本性大法。憲法的根本法地位決定，憲法規(guī)范具有較強的原則性和高度的概括性。原則性、概括性與可操作性之間存在著一定的矛盾，憲法規(guī)范具有較強的原則性和高度的概括性，必然影響和削弱憲法規(guī)范的可操作性。這就需要借助普通法律規(guī)范來彌補，使某些憲法規(guī)范具有可操作性。有些憲法基本權(quán)利規(guī)范需“依照法律規(guī)定”得到保護和實施，即基本權(quán)利法律化。從邏輯關(guān)系上講，應(yīng)當(dāng)是先有憲法規(guī)范的存在，然后才能依據(jù)憲法規(guī)范的要求確立相應(yīng)的法律規(guī)范；法律規(guī)范不能超越憲法規(guī)范所允許的范圍來展示自身規(guī)范的內(nèi)容和產(chǎn)生不符合憲法規(guī)范所要求的規(guī)范力。［11］從法律規(guī)范是對憲法規(guī)范的進一步展開來說，法律規(guī)范又是憲法規(guī)范效力實現(xiàn)的重要形式。如無具體的法律規(guī)范，權(quán)利主體難以具體行使基本權(quán)利，憲法對基本權(quán)利的規(guī)定只能徒具空文。同理，憲法規(guī)定的社會權(quán)同樣需要法律的具體化。社會權(quán)的法律具體化主要為社會權(quán)的落實確定“實施細(xì)則”，具體規(guī)定權(quán)利主體、權(quán)利的內(nèi)容、行使權(quán)利的方式和程序、相應(yīng)的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容以及救濟程序等。

實現(xiàn)失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障具有“依法”特征，其主要表現(xiàn)為：社會權(quán)的實現(xiàn)，需要國家的積極作為、積極介入，特別是需要立法機關(guān)依據(jù)憲法將有關(guān)失地農(nóng)民社會權(quán)條款進一步具體化、法律化，使其具有可操作性，成為可執(zhí)行性的法律規(guī)范，能夠在現(xiàn)實中加以貫徹落實。如我國《憲法》第19條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平?！薄皣遗e辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！薄皣野l(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵自學(xué)成才?！薄皣夜膭罴w經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！薄皣彝茝V全國通用的普通話”。依據(jù)憲法這一規(guī)定，1995年制定了《教育法》，之后又制定了《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》等?！督逃ā放c現(xiàn)行憲法相呼應(yīng)，規(guī)定了教育方針、教育目的、社會教育、義務(wù)教育、教育行政等內(nèi)容，明確了教育的基本原則，以期徹底貫徹憲法精神的同時實現(xiàn)教育的根本目標(biāo)。《義務(wù)教育法》規(guī)定了學(xué)校教育制度，主要確立了9年義務(wù)教育新學(xué)制，即小學(xué)6年，初中3年。通過法律具體化使憲法規(guī)定的“公民享有受教育的社會權(quán)”這一抽象的、原則的規(guī)范，具有了可操作性和可執(zhí)行性，在現(xiàn)實層面能夠具體落實。

⒉立法不作為及其救濟。法律上的保護是實現(xiàn)失地農(nóng)民社會權(quán)的最強有力的措施。有學(xué)者認(rèn)為：“憲法應(yīng)該規(guī)定社會和經(jīng)濟權(quán)利，因為如果連基本的需求都滿足不了，人們就不能真正地享有公民的地位。最低的社會和經(jīng)濟保障權(quán)之所以具有合理性，這不僅是因為生活在絕望中的人們不能過上好日子，而且還因為民主社會要求每個人都有某種程度的獨立性和安全感?！保?2］我國在法律上是保障公民享有社會權(quán)的，如《憲法》第14條、第19條、第20～22條、第26條、第33條第3款、第42～48條等條款內(nèi)容，實際上都賦予了公民在良好的社會生活中的權(quán)利，但社會權(quán)在我國僅是一個法學(xué)理論概念，《憲法》文本中并沒有明確規(guī)定。作為公民權(quán)利保障書的憲法，那些對失地農(nóng)民的生存、發(fā)展至關(guān)重要的有關(guān)社會生活中的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)在憲法中明確確認(rèn)，將其確立為憲法位階的權(quán)利。

將失地農(nóng)民社會權(quán)列為最高位階的權(quán)利，其最終的救濟途徑應(yīng)為憲法救濟。換句話說，憲法救濟與作為基本權(quán)利社會權(quán)的救濟在功能上具有一致性。作為基本權(quán)利，社會權(quán)的憲法救濟應(yīng)該符合一定的原則。有學(xué)者總結(jié)為，案件性原則、法律救濟原則、時效性原則和適用訴訟程序原則。［13］就救濟的規(guī)律和層次上看，社會權(quán)的救濟可分為法律救濟和憲法救濟，特點各異。社會權(quán)的法律救濟分為民事救濟、刑事救濟和行政救濟，三者是社會權(quán)法律救濟必不可少的內(nèi)容。與社會權(quán)的法律救濟相比，社會權(quán)的憲法救濟具有明顯的特點：第一，符合社會權(quán)的以人為本哲學(xué)倫理學(xué)基礎(chǔ)。社會權(quán)最終還是為了解決人的問題，是為了人更高質(zhì)量生存，而憲法本質(zhì)上是“人權(quán)法”，是對人主體性的肯定，對人的尊嚴(yán)的保障，因此，社會權(quán)的憲法救濟符合社會權(quán)的根本價值。第二，綜合化。社會權(quán)的憲法救濟是包括社會權(quán)的憲法化、憲法解釋以及社會權(quán)訴訟在內(nèi)的有機聯(lián)系的、具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的綜合化的救濟體系。第三，終極性。“窮極一切救濟手段，尋求憲法保護”，既表明了憲法救濟的最后啟動性，也表明了終極保護性。社會權(quán)的憲法救濟符合該救濟原理，是社會權(quán)法律救濟的救濟。

（二）實現(xiàn)失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的國家行政機關(guān)的義務(wù)

⒈失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的橫向考察：積極行政的產(chǎn)生。有學(xué)者認(rèn)為，由自由權(quán)到社會權(quán)，不僅表現(xiàn)了各國憲法的新趨勢，也“表現(xiàn)了國家任務(wù)的變遷”。［14］自由權(quán)源于自然法的思想，以自由主義國家為基本理念。19世紀(jì)中葉，自由主義思想陷入困境。與此同時，社會福利國家的思想深入人心，以國家社會主義及福利國家為方向的新興運動方興未艾。社會現(xiàn)實又為這一思想的發(fā)展提供了肥沃的土壤，“吃不上飯的人不自由”。人生活于貧困之中，失去了人的尊嚴(yán)。這就產(chǎn)生了構(gòu)造一種新型的基本權(quán)利——社會權(quán)的必要，所創(chuàng)造的社會權(quán)旨在使人有更好的生活和工作環(huán)境。透過社會權(quán)的產(chǎn)生對國家行政機關(guān)職能做出了新的詮釋：國家行政機關(guān)不僅要消極的不作為，還要積極的作為；國家行政機關(guān)不僅是“夜警”，還是“救濟施主”。就我國而言，在保障失地農(nóng)民社會權(quán)方面，行政機關(guān)主要加大執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)厲查處侵害失地農(nóng)民社會權(quán)益的用人單位。嚴(yán)格執(zhí)行勞動工時制度和節(jié)假日休息制度，加班加點要按照《勞動法》規(guī)定給予經(jīng)濟補償。對侵害失地農(nóng)民社會權(quán)益的用人單位要給予及時糾正和處理。加強失地農(nóng)民社會權(quán)保護的宣傳工作，加強監(jiān)察隊伍建設(shè)，給予編制和投入，提高自身素質(zhì)和維護失地農(nóng)民社會權(quán)益的能力。

⒉失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的的縱向考察：中央行政機關(guān)職能的強化。國家的權(quán)力除了在立法、行政和司法等機關(guān)之間進行橫向分配外，還需要在國家行政機關(guān)之間進行縱向分配。國家權(quán)力的縱向分配，即是憲法學(xué)所研究的國家結(jié)構(gòu)形式。國家結(jié)構(gòu)形式主要有單一制和聯(lián)邦制兩種基本形態(tài)。就社會權(quán)保障而言，在單一制國家，它是中央政府的權(quán)限；在聯(lián)邦制國家，它屬于州、邦或成員國的權(quán)限。二戰(zhàn)后，保障公民社會權(quán)越來越受到重視，社會權(quán)在國家發(fā)展中的地位也越來越突出。以國家結(jié)構(gòu)形式考察，無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，都呈現(xiàn)出明顯的強化行政機關(guān)社會權(quán)保障職能的趨勢。作為單一制國家的中國，在保障失地農(nóng)民社會權(quán)方面，中央行政機關(guān)的主要職能就是加強行政立法，盡快出臺有關(guān)失地農(nóng)民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障、就業(yè)、失業(yè)救濟等方面的行政法律法規(guī)，使失地農(nóng)民社會權(quán)保障從應(yīng)然走向?qū)嵢唬故У剞r(nóng)民社會權(quán)得到切實保護。

（三）實現(xiàn)失地農(nóng)民社會權(quán)憲法保障的國家司法機關(guān)的義務(wù)

失地農(nóng)民社會權(quán)的司法保護，是國家通過司法手段使作為弱勢階層失地農(nóng)民的一方當(dāng)事人的合法社會權(quán)得到實際保障。從權(quán)力性質(zhì)看，司法權(quán)在普遍意義上被視為國家權(quán)力獨立的一支，是立法權(quán)和行政權(quán)的相對物。孟德斯鳩認(rèn)為，司法權(quán)如果不同行政權(quán)和立法權(quán)分立，自由就不存在了，因為，與立法和行政相比，司法幾乎沒有什么權(quán)力，它只有獨立才能“免受其他兩方面的侵害”。［15］司法的價值在于公平正義。失地農(nóng)民社會權(quán)的司法保護是利用國家權(quán)力解決糾紛的機制，它依靠的是國家權(quán)力而非糾紛主體自身的力量，具有嚴(yán)格的規(guī)范性，能有效限制恣意和維護平等，為糾紛的解決奠定正義的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會，作為社會弱勢階層，失地農(nóng)民社會權(quán)的實現(xiàn)與保障并非單純依靠國家行政機關(guān)或公共輿論，它在很多方面必須依靠既有救濟力又有確定力的司法權(quán)。國家行政機關(guān)的權(quán)力過大是現(xiàn)代社會的通病。在行政機關(guān)及其工作人員濫用權(quán)力侵害失地農(nóng)民社會權(quán)時，由于依靠主體自身或輿論、傳媒維權(quán)是脆弱的，唯有依靠司法救濟與裁判，才會使實施侵權(quán)的人受到懲罰，使受害者得到公正的補償和合法的救濟。對于失地農(nóng)民而言，由于經(jīng)濟實力和其他社會資源的不足，個體力量無法與強勢階層相抗衡，通過司法救濟，可以彌補自身力量的不足，使訴訟雙方公平合理地展開對抗，從而有利于滿足失地農(nóng)民的社會權(quán)訴求。失地農(nóng)民社會權(quán)的司法保護形式多樣，針對失地農(nóng)民“權(quán)利貧困”和“經(jīng)濟貧困”，筆者認(rèn)為，為保障失地農(nóng)民社會權(quán)，應(yīng)建立憲法訴訟制度和完善法律援助制度，使失地農(nóng)民不因生活貧困而得不到公平正義的陽光。

⒈憲法訴訟與失地農(nóng)民社會權(quán)救濟。憲法訴訟是憲法上的權(quán)利救濟制度，失地農(nóng)民的社會權(quán)受到侵犯時，在通過其他手段不能得到維護或者沒有其他途徑補救時，應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起憲法訴訟，使受損害的權(quán)利得以恢復(fù)。因為沒有救濟就沒有權(quán)利，而“一種無法訴諸法律保護的權(quán)利，實際上根本就不是什么法律權(quán)利”。［16］憲法規(guī)定公民享有這樣那樣的社會權(quán)，但如果憲法不能進入訴訟，這些社會權(quán)也就成為不可訴的權(quán)利，實際上等于是沒有權(quán)利。造成失地農(nóng)民“權(quán)利貧困”和“經(jīng)濟貧困”的原因多種多樣，需要采取各種救濟措施，司法救濟是國家救濟的重要組成部分。從世界范圍看，憲法訴訟是整個國家救濟的靈魂，它在當(dāng)今世界得到快速發(fā)展的原因之一是它往往通過法院的判決促進啟動政治體制改革，革新陳腐的社會意識和落后的價值觀念，創(chuàng)新符合社會需要的人權(quán)保障的理念和方法等。在現(xiàn)實中，對于失地農(nóng)民有關(guān)社會生活中的基本權(quán)利，無論是何種形式的保護，越來越依賴于司法機關(guān)的權(quán)力。司法機關(guān)主要是法院以司法判決、違憲或者合憲審查等方式對失地農(nóng)民憲法規(guī)定的社會權(quán)予以保障，它能夠彌補普通法律法規(guī)的缺陷和漏洞，使憲法規(guī)范從靜態(tài)走向動態(tài)，將憲法規(guī)定的各項社會權(quán)落到實處。

⒉法律援助與失地農(nóng)民社會權(quán)保障。傳統(tǒng)意義上的法律援助，是政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律援助人員和社會志愿人員，為某些經(jīng)濟困難的公民或特殊案件的當(dāng)事人提供免費的法律幫助，以保障其合法權(quán)益得以實現(xiàn)的一項法律保障制度。［17］法律援助是公平正義觀念不斷發(fā)展變化的結(jié)果。正如美國馬丁·梅耶所說：“法律援助事業(yè)的成員和支持者最核心的一條哲學(xué)思想是：法律在根本上是‘公正的’——因而法律不會也不能歧視窮人而犧牲其神圣高貴的公正性”。［18］在現(xiàn)代社會，大多數(shù)國家都把法律援助看作政府對訴訟中的貧困當(dāng)事人所承擔(dān)的國家責(zé)任作為法治社會的重要人權(quán)保障，法律援助體現(xiàn)在許多國家的法律、憲法或憲法性文件之中。

具有現(xiàn)代意義的我國法律援助制度始于20世紀(jì)90年代。1996年3月，《刑事訴訟法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，規(guī)定人民法院有權(quán)在經(jīng)濟困難的被告人，盲、聾、啞和未成年的被告人，可能被判處死刑的被告人沒有委托被告人時，為其指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師提供辯護。1997年1月實施的《律師法》第一次將法律援助寫入法條，作為法律制度予以確認(rèn)。該法第41條規(guī)定：“公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要法律幫助，但無力支付律師費用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助?！?997年5月，司法部頒布的《關(guān)于開展法律援助工作的通知》，標(biāo)志著我國法律援助制度框架的初步形成。實際上，我國迄今并未形成真正現(xiàn)代意義上的法律援助制度。首先，從立法上看，國家在法律援助中的責(zé)任不明確，不論是《刑事訴訟法》還是《律師法》，都沒有規(guī)定國家在法律援助中的責(zé)任，且實施法律援助的規(guī)則、程序、機構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)也不明確；其次，我國基本上處于由律師協(xié)會和律師提供免費法律援助的階段，而現(xiàn)代法律援助制度的主要特征就是國家出資，包括支付律師的援助費及相應(yīng)報酬。在現(xiàn)代西方法治國家，法律援助經(jīng)費都依法納入國家財政預(yù)算，由國家財政支付。我國由于未將法律援助經(jīng)費納入國家財政，因而國家財政支出的法律援助經(jīng)費很少。因此，作為社會弱勢階層的失地農(nóng)民在維護社會權(quán)益過程中獲得法律援助將受到很大限制。

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