◎屠世超

自2003年6月國務院出臺 《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》拉開農(nóng)村金融改革的序幕至今，我國農(nóng)村金融改革已走過了十個年頭，尤其是2006年底，銀監(jiān)會啟動了調整、放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構準入試點工作，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助合作社等各種新型農(nóng)村金融組織得以發(fā)展，農(nóng)村金融體制改革取得了一定的成效。然而，由于目前我國農(nóng)村金融的發(fā)展尚面臨著多種因素的制約，與新形勢下工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的要求尚存在一定的差距，農(nóng)村金融改革仍有待于進一步深化。

一、農(nóng)村金融發(fā)展面臨的制約因素

目前我國農(nóng)村金融發(fā)展面臨的制約因素主要有以下幾個方面：

1．農(nóng)村金融機構數(shù)量較少，農(nóng)村金融市場存在著一定程度的壟斷，融資成本較高，不能滿足農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。長期以來，我國一直將農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融服務的主力軍，并通過合并農(nóng)村信用社、建立省聯(lián)社的模式來管理，而隨著農(nóng)業(yè)銀行實行股份制改造并上市，逐步撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級營業(yè)網(wǎng)點，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融市場的主要經(jīng)營主體，有些地方甚至成為唯一的農(nóng)村金融服務提供者，從而一定程度上形成了對農(nóng)村金融市場的壟斷。雖然在試點地區(qū)放寬了對農(nóng)村金融機構準入的限制，允許并鼓勵社會資本投資設立社區(qū)銀行等小規(guī)模農(nóng)村金融機構，但村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構數(shù)量嚴重不足，不能提供有效的農(nóng)村金融服務。此外，大型商業(yè)銀行由于服務 “三農(nóng)”的成本高，缺乏提供涉農(nóng)金融服務的激勵，基本放棄了農(nóng)村金融市場，造成農(nóng)村金融市場供給嚴重不足的局面。在農(nóng)村金融市場供給嚴重不足和經(jīng)營主體單一的情形下，農(nóng)村金融服務的價格競爭不充分，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的融資來源受到極大限制，融資成本高昂，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重制約。

2．農(nóng)村金融機構資本規(guī)模小，再融資難、融資成本高，業(yè)務發(fā)展受到限制。農(nóng)村信用社改革中，雖然在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社進行合并的基礎上，組建了縣 （市）級法人社組織，資本規(guī)模得以擴大，經(jīng)濟實力和抗風險能力得以增強，但相比較大型商業(yè)銀行而言，農(nóng)村信用社的資本規(guī)模明顯偏小，實力不強。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織的資本規(guī)模和經(jīng)濟實力，更是不可同日而語。受自身資本、規(guī)模、服務設施和經(jīng)營管理能力的限制，農(nóng)村金融機構無法向農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)提供大規(guī)模、全方位的金融服務和較大金額的貸款。同時，農(nóng)村金融機構再融資受到較大限制，缺乏有效、便捷的再融資渠道和來源，成本較高，影響業(yè)務發(fā)展。

3．農(nóng)村金融機構網(wǎng)點少，業(yè)務單一，不能滿足農(nóng)村、農(nóng)民對金融服務的多樣化需求。相比較城市金融而言，農(nóng)村幅員廣闊，農(nóng)村金融機構網(wǎng)點人均存貸款、單筆業(yè)務額度遠低于城市地區(qū)，運營成本相對較高，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，甚至出現(xiàn)農(nóng)村金融機構成本收益倒掛現(xiàn)象，出現(xiàn)虧損狀態(tài)。在經(jīng)濟利益驅使下，金融機構就會選擇向城市或縣城進行業(yè)務拓展。并且，隨著國有商業(yè)銀行大量撤并農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點，提供農(nóng)村金融服務的主體和營業(yè)網(wǎng)點數(shù)量更少、種類更加單一，服務設施和業(yè)務類型的發(fā)展也嚴重滯后，不能提供多樣化、全方位的金融服務，不能有效滿足農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展對金融服務的需求。

4．貸款擔保方式單一，缺乏有效抵押物，農(nóng)村信用環(huán)境建設滯后，不能滿足農(nóng)戶融資需要和農(nóng)村金融機構貸款業(yè)務發(fā)展。農(nóng)民主要的財產(chǎn)是房屋和土地，但由于受我國現(xiàn)行法律法規(guī)和政策的限制，農(nóng)村房屋和土地缺乏流通性，難以作為貸款擔保，嚴重制約農(nóng)戶的融資需要和農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。雖然浙江省等地開展了農(nóng)房和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權抵押的試點，但實踐中仍遇到一些現(xiàn)實困難，抵押物流通性的缺乏導致抵押物價值未能得到充分體現(xiàn)，抵押權也難以實現(xiàn)。同時，作為農(nóng)村信用環(huán)境建設基礎性工作的農(nóng)戶信用等級評定機制尚不完善，信用數(shù)據(jù)庫建設嚴重滯后，數(shù)據(jù)缺少完整性，覆蓋面小，利用率低，對農(nóng)戶信用等級評定的標準和方法目前也存在較大差異并具有一定的隨意性，不符合農(nóng)村的實際情況。

5．農(nóng)村信用社改革不適應農(nóng)村發(fā)展需要，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策性金融支持不足。農(nóng)村信用社改革中，不少農(nóng)村信用社經(jīng)過公司制改造，改組為農(nóng)村商業(yè)銀行，完全實行市場化、商業(yè)化運作。其余農(nóng)村信用社經(jīng)過合并，改組為農(nóng)村合作銀行。名為合作銀行，但實際上已經(jīng)喪失了合作性，實行商業(yè)化運作，以追求利潤為基本目標，而不以服務 “三農(nóng)”為己任。作為商業(yè)化運作的獨立的經(jīng)營主體，農(nóng)村金融機構自然以安全、效益作為其基本經(jīng)營原則，在當前農(nóng)村安全性環(huán)境缺失、效益性基礎薄弱的背景下，出于風險規(guī)避和追求利潤的考慮，拋棄農(nóng)村市場亦在情理之中。但同時，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策性金融支持又嚴重不足，在絕大部分地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行并未在縣域開設分支機構，缺乏對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的政策性金融支持。

上述各種制約因素，使我國農(nóng)村金融的進一步發(fā)展面臨一定程度的困境。為加大金融支持農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的力度，農(nóng)村金融改革亟待進一步深化，其基本思路應是放松對農(nóng)村金融機構準入和業(yè)務經(jīng)營的管制，實現(xiàn)農(nóng)村金融機構經(jīng)營活動的充分競爭，同時對農(nóng)村金融機構服務 “三農(nóng)”進行政策激勵，并加大政策性金融機構對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的支持力度。當然，在放松對農(nóng)村金融管制的同時，加強金融監(jiān)管機構對農(nóng)村金融業(yè)務經(jīng)營安全性的監(jiān)管，仍是十分必要的。

二、農(nóng)村金融改革應堅持競爭性

為控制農(nóng)村金融風險，維護農(nóng)村金融市場秩序，我國傳統(tǒng)的做法是對農(nóng)村金融機構實行嚴格的準入限制，而這在一定程度上造成了農(nóng)村金融市場的壟斷，導致農(nóng)村貸款戶融資成本高昂，農(nóng)村金融業(yè)務創(chuàng)新和金融服務水平嚴重滯后。我國農(nóng)村金融市場是不完全競爭市場，為改變這一局面，必須堅持競爭性原則，在保持宏觀經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定的前提下，逐步放寬農(nóng)村金融機構準入限制，并鼓勵農(nóng)村金融機構業(yè)務創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)村金融市場的充分、有序競爭。

首先，應創(chuàng)新農(nóng)村金融組織體系，在試點的基礎上逐步放開農(nóng)村金融經(jīng)營主體，直至取消對農(nóng)村金融機構的準入限制，加快村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助合作社等新型農(nóng)村金融機構的發(fā)展。

我國長期以來實行的工業(yè)化戰(zhàn)略，導致在金融領域形成了犧牲農(nóng)村金融保城市金融、抽調農(nóng)村資金支持城市工業(yè)發(fā)展的局面，并導致嚴重的城鄉(xiāng)差距和農(nóng)村地區(qū)的貧困落后。20世紀90年代市場經(jīng)濟體制改革取向確立以來，特別是實行農(nóng)村金融體制改革以來，這種政策取向雖然有所變化，但金融機構對農(nóng)村信貸資金投放不足的狀況并未得到根本改變，相反農(nóng)村信用社的市場化、商業(yè)化發(fā)展，更進一步加劇了農(nóng)村儲蓄資金向城市轉移的局面。雖然改革開放以來我國農(nóng)村社會經(jīng)濟得到空前的發(fā)展，但金融業(yè)對支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率，并未達到應有的、足夠的程度。

村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助合作社作為社區(qū)性金融機構，通過將吸納的農(nóng)村資金向社區(qū)內的組織或個人提供融資的方式，將農(nóng)村資金仍然留在農(nóng)村地區(qū)，即村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助合作社的發(fā)展，有助于解決農(nóng)村資金向城市轉移的問題，以補充農(nóng)村建設資金，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。而鼓勵城市金融機構、企業(yè)和個人投資設立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司并在農(nóng)村地區(qū)開展金融業(yè)務，將吸引一部分城市資金向農(nóng)村地區(qū)投資，起到城市向農(nóng)村地區(qū) “反哺”的作用，利用村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司作為中介和橋梁，可以實現(xiàn)城市資金向農(nóng)村的 “溢出”效應。另外，農(nóng)村資金互助合作社的發(fā)展，還有助于解決農(nóng)村金融中信息不對稱的問題，完善對農(nóng)村貸款戶的監(jiān)督制約機制，促進農(nóng)村金融的普及和發(fā)展。

其次，應完善與農(nóng)村金融相關的配套法律法規(guī)，鼓勵農(nóng)村金融機構業(yè)務創(chuàng)新，以實現(xiàn)農(nóng)村金融市場充分、有序競爭。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權的流轉作了過多限制，應在試點的基礎上，逐步放開對農(nóng)村土地流轉的各種不必要的限制，以充分實現(xiàn)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)權益，并為農(nóng)村金融機構貸款業(yè)務提供多種可能的財產(chǎn)擔保方式。同時，應鼓勵農(nóng)村金融機構在法律法規(guī)和現(xiàn)行農(nóng)村金融政策的框架范圍內，積極拓展業(yè)務渠道和業(yè)務領域，進行業(yè)務創(chuàng)新。一方面要創(chuàng)新融資擔保方式。近兩年來，各地開展了多種形式的農(nóng)村金融擔保方式創(chuàng)新，如吉林省推出的 “土地收益保證貸款”、農(nóng)業(yè)銀行北京分行在北京大興區(qū)推出的“農(nóng)村集體土地固定資產(chǎn)貸款”等，這些融資擔保模式創(chuàng)新以及目前試點地區(qū)普遍推行的農(nóng)房抵押貸款、林權抵押貸款、涉農(nóng)保險保單質押貸款等貸款擔保模式，應在實踐中總結經(jīng)驗、不斷完善的基礎上予以推廣。另一方面，要進行農(nóng)村地區(qū)結算業(yè)務創(chuàng)新。由于我國農(nóng)村地區(qū)金融機構網(wǎng)點少，基礎設施投入少，結算工具比較落后，支付結算方式以現(xiàn)金交易為主，非現(xiàn)金結算發(fā)展比較滯后。應積極開發(fā)、推廣電話銀行等適合農(nóng)村地區(qū)的支付結算工具，拓展業(yè)務種類，提高服務質量和水平。同時，對農(nóng)村金融機構可考慮推行非現(xiàn)金結算代理制，鼓勵農(nóng)村金融機構委托全國性商業(yè)銀行代理票據(jù)、信用證等業(yè)務，以暢通農(nóng)村地區(qū)匯路，提高農(nóng)村金融機構支付結算服務水平，并延伸城市金融機構的服務領域，促進城市與農(nóng)村地區(qū)支付結算服務的互補。

三、農(nóng)村金融改革應堅持服務性

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎。支持 “三農(nóng)”是我國的基本國策，深化農(nóng)村金融改革必須堅持服務 “三農(nóng)”發(fā)展的原則，而這需要依靠政府的政策引導和支持，具體應包括以下幾方面內容：

1．宏觀上應實行有區(qū)別的金融信貸調控政策，同時對農(nóng)村金融機構實行差別存款準備金，并在再貸款方面給予利率、期限等優(yōu)惠，增加農(nóng)村信貸資金供給。據(jù)國務院發(fā)展研究中心估算，新農(nóng)村建設作為我國的長期任務，所需資金總投入將達到15至20萬億，2015年我國城鎮(zhèn)化水平將超過48%，城鎮(zhèn)人口將達到6.5億，在此過程中需重點發(fā)展3000至6000個小城鎮(zhèn)，需投資2.5萬億，其中用于小城鎮(zhèn)基礎設施投資需至少1萬億。并且，在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設中，還需要相配套的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的投入，這也將是一個巨額的數(shù)字。這樣的資金需求僅靠財政投入是遠遠無法滿足的，這就需要國家采取相應的金融信貸調控政策，實行區(qū)別對待、分類指導，并調整城鄉(xiāng)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)之間的貸款投放結構和比例，對農(nóng)村地區(qū)和主要服務于 “三農(nóng)”的農(nóng)村金融機構增加信貸投放額度，增加各類金融機構對農(nóng)村信貸資金的供給。

2．完善對農(nóng)村金融機構和涉農(nóng)金融業(yè)務的稅收優(yōu)惠政策，改間接的財政貼息為直接的稅收優(yōu)惠。財政部、國家稅務總局2010年 《關于農(nóng)村金融有關稅收政策的通知》規(guī)定的稅收優(yōu)惠，主要是針對農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、法人機構所在地在縣及縣以下地區(qū)的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，以及由銀行業(yè)機構全資發(fā)起、在農(nóng)村地區(qū)設立、專門在縣域提供支農(nóng)貸款服務的貸款公司的，且優(yōu)惠的稅種主要為營業(yè)稅，優(yōu)惠的對象主要為農(nóng)戶小額貸款業(yè)務收入。應擴大稅收優(yōu)惠的適用范圍，對所有提供涉農(nóng)金融服務的金融機構都實行稅收優(yōu)惠，其稅種應涵蓋涉農(nóng)金融業(yè)務收入應繳的營業(yè)稅和所得稅，同時根據(jù)金融機構各類涉農(nóng)金融業(yè)務的不同特點，區(qū)分不同的業(yè)務類型收入，制定不同的稅收優(yōu)惠。另外，由于涉農(nóng)貸款財政貼息具有地方性和短期性特點，可將財政貼息改為直接的稅收優(yōu)惠，并使其具有一定的穩(wěn)定性。

3．建立農(nóng)村金融機構涉農(nóng)貸款風險保障基金，對農(nóng)村金融機構涉農(nóng)貸款按一定比例給予風險保障，降低涉農(nóng)貸款風險。涉農(nóng)貸款風險保障基金的來源，應主要通過財政渠道籌集。同時，應全面推行政策性農(nóng)業(yè)保險，增強農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的抗風險能力，降低和控制農(nóng)村金融機構農(nóng)業(yè)貸款項目的信貸風險，以激勵、支持農(nóng)村金融機構對農(nóng)村信貸資金的供給。

4．對農(nóng)村金融機構實行政策性存款保險制度，增強農(nóng)村金融機構業(yè)務競爭力。農(nóng)村金融機構由于規(guī)模小、注冊資本低，與城市商業(yè)銀行相比，在吸收儲蓄存款方面明顯缺乏競爭力。為保障農(nóng)村金融機構存款戶合法權益，增強農(nóng)村金融機構吸儲競爭力，應對農(nóng)村金融機構實行政策性存款保險制度，并可以對農(nóng)村金融機構的保險費支出給予一定的財政補貼。

5．強化政策性金融機構支農(nóng)責任，擴大政策性金融支農(nóng)服務范圍。為推進城鎮(zhèn)化進程，加快新農(nóng)村建設，應將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎設施建設納入政策性金融服務范圍，設立農(nóng)村基礎設施專項信貸，提供低利率、長期限的貸款，專項用于農(nóng)村基礎設施建設。同時，針對絕大部分地區(qū)政策性金融機構未在縣域開設分支機構的實際狀況，應發(fā)展政策性金融委托貸款業(yè)務，即政策性金融機構可以通過委托農(nóng)村金融機構發(fā)放支農(nóng)貸款，以增強政策性金融對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的支持力度。

6．完善農(nóng)村金融服務體系，鼓勵、引導農(nóng)村金融機構開辦村級存取款金融服務點，使金融服務進一步向農(nóng)村基層延伸。

另外，為進一步拓寬農(nóng)村金融的渠道和范圍，在發(fā)展傳統(tǒng)的間接融資業(yè)務的同時，可以考慮多渠道籌措資金來源，包括政府財政撥款，設立農(nóng)業(yè)發(fā)展專項基金，對具有較好經(jīng)濟效益和發(fā)展前景的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項目、農(nóng)業(yè)高新技術項目等，提供直接的資金扶持。