文/市人大金山代表組

加快研究解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的問題
——以金山區(qū)為例

文/市人大金山代表組

目前，我國正快速進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)估計(jì)，到2015年，我國60歲以上老年人口將達(dá)到2.16億。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月31日，上海市全市戶籍人口1419.36萬人，其中 60歲以上老年人口已達(dá) 347.76萬人，占總?cè)丝诘?4.5%；預(yù)計(jì)到2050年，每3個(gè)人中就有1個(gè)老年人。在老齡化越來越嚴(yán)重的當(dāng)下，養(yǎng)老院床位緊缺的供需矛盾將更加突出。盡管“十一五”以來，每年都將新增一萬張養(yǎng)老床位列入市政府實(shí)事項(xiàng)目，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展迅速，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀與老齡化社會(huì)的發(fā)展需求相比仍顯滯后，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)軟硬件設(shè)施建設(shè)，資源的合理優(yōu)化配置，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多元化發(fā)展等問題亟待一一破解。

金山區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

金山區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)近年來盡管縱向比發(fā)展較快，但與區(qū)人口老齡化趨勢(shì)產(chǎn)生的養(yǎng)老需求和行業(yè)要求相比，仍有相當(dāng)大的差距。除機(jī)構(gòu)床位總量規(guī)模偏小、檔次基本相同和消防安全隱患較多、設(shè)施較差外，還存在著純民辦、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率不高，布局不夠合理和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢等情況。

（一）已執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)分布不夠合理，床位規(guī)模偏小，純民辦機(jī)構(gòu)等床位利用率偏低

全區(qū)25家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，平均每家床位123.6張。區(qū)、街鎮(zhèn)政府辦（福利院、敬老院）共16家、1741床、收住老人1170名，入住率達(dá)67.2%；衛(wèi)生局所屬眾仁及鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心辦 5家、666床、收住老人233名，入住率為35.0%；純民辦（個(gè)人或私營企業(yè)）4家、683床、收住老人151名,入住率僅為22.1%，相較于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)明顯偏低。金山南部地區(qū)、中部地區(qū)以及朱涇地區(qū)床位能滿足近二、三年需求，西南地區(qū)特別是特色鎮(zhèn)——楓涇鎮(zhèn)床位供求矛盾較為突出，其擁有的床位數(shù)185張和床人比1.2，以及74%床位入住率（已內(nèi)控），對(duì)當(dāng)?shù)?.5萬多名老年人來說，床位偏少。

（二）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，機(jī)構(gòu)發(fā)展缺乏層次

在全區(qū)已執(zhí)業(yè)的25家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的3090張床位中，公辦（政府辦、衛(wèi)生事業(yè)單位辦）機(jī)構(gòu)擁有的床位數(shù)合計(jì)高達(dá)77.9%；社會(huì)力量在本區(qū)投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的較少，很難對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化產(chǎn)生引領(lǐng)示范作用。此外，25家已執(zhí)業(yè)的機(jī)構(gòu)定位相對(duì)單一，缺乏層次，其中22家、2654床均定位于收住普通收入群體的托底保障型機(jī)構(gòu)，僅1家民辦金福居定位于收住中高收入老年群體（200床），2家衛(wèi)生系統(tǒng)辦的機(jī)構(gòu)則以臨終關(guān)懷為主（236床）。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員普遍存在工資福利待遇低、文化業(yè)務(wù)技能水平不高等問題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員由于工作強(qiáng)度和臟累程度較高、心理壓力較大、收入福利偏低（全年收入2.4萬元左右），難以吸引有一定文化程度和年富力強(qiáng)的青壯年加入，更談不上引入社會(huì)工作師或心理咨詢師、營養(yǎng)師等專業(yè)人員，普遍存在年齡偏大、文化業(yè)務(wù)技能偏低的情況。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要管理者如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長待遇也因個(gè)人編制性質(zhì)或與原有崗位相比相差較大，但總體偏低。

（四）養(yǎng)老服務(wù)與衛(wèi)生醫(yī)療相關(guān)資源的統(tǒng)籌整合不夠

目前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)分屬政府兩個(gè)行政部門主管，一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于資金、人力、規(guī)模和設(shè)備設(shè)施等所限，多數(shù)不具備開設(shè)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的條件，本區(qū)兼有醫(yī)療養(yǎng)護(hù)功能類的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少，使得有需求的老年人難以享受到專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理；另一方面，一部分衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在內(nèi)部開設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，雖有專業(yè)護(hù)士，但養(yǎng)老床位也未能納入醫(yī)保報(bào)銷范圍，使得開展醫(yī)療護(hù)理缺乏有力支撐。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在問題的原因

（一）缺乏必要的日常運(yùn)作扶持等政策，相關(guān)政策配套不夠

一是扶持政策不配套。金山區(qū)沒有像許多區(qū)一樣實(shí)行對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開辦及日常運(yùn)作給予補(bǔ)貼的政策，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上屬于投資、責(zé)任較大，開業(yè)前3-5年普遍虧損、長期有望微利的公益行業(yè)。二是公辦機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。三是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展政策難以落實(shí)。根據(jù)國家有關(guān)政策，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)辦的過程中應(yīng)當(dāng)可以享受到土地、稅收等一系列優(yōu)惠扶持政策，但實(shí)踐中這些政策在地方落實(shí)起來比較難。加上融資難，許多民辦機(jī)構(gòu)無力承擔(dān)后續(xù)發(fā)展成本。

（二）相關(guān)部門規(guī)劃規(guī)定不協(xié)調(diào)，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)難遷建

據(jù)與部分鎮(zhèn)及其社事辦分管負(fù)責(zé)人溝通和征詢?nèi)珔^(qū)所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意見，由于房地產(chǎn)在宏觀調(diào)控下價(jià)格穩(wěn)中有降，給有些地區(qū)以現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)地塊招商置換遷建的設(shè)想增加了實(shí)施難度。因此，這些地區(qū)考慮到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資大，在沒有明確招商項(xiàng)目、沒有投資者對(duì)原機(jī)構(gòu)地塊進(jìn)行開發(fā)的情況下，基本上沒有遷建意向。同時(shí)，還存在著土地及規(guī)劃等問題，資源整合難度很大，使得目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模偏小、分布不夠合理的局面難以很好改觀。

（三）受傳統(tǒng)觀念及服務(wù)意識(shí)水平的影響，床位利用率較低

金山區(qū)有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或因地理位置較偏和周邊缺乏商業(yè)設(shè)施及公共交通配套、加上經(jīng)費(fèi)所限、缺少宣傳營銷手段，或因沒有醫(yī)保額度及日常經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼政策、不愿多收住老人，造成部分有意入住機(jī)構(gòu)的老人不太知曉、不太中意，床位利用率也就較低了。

解決上述問題的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)政策扶持，加大財(cái)力投入

要對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)扶持發(fā)展政策在梳理、評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化與完善，使政策真正具有前瞻性、可操作性；要切實(shí)兌現(xiàn)、落實(shí)扶持政策，保護(hù)和調(diào)動(dòng)各方面的積極性，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展；要建立制定相應(yīng)補(bǔ)貼政策。

（二）鼓勵(lì)多方投入，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多元化發(fā)展

建議推進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展多層次服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一種是純公辦，由政府主導(dǎo)發(fā)展的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)成為社會(huì)養(yǎng)老保障制度的托底性養(yǎng)老服務(wù)支撐。第二種是公辦民營，政府側(cè)重養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施投入、統(tǒng)籌規(guī)劃，其他則通過政策引導(dǎo)、購買服務(wù)等方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本和公益組織的參與，并由民間組織承擔(dān)具體的服務(wù)提供，其服務(wù)的重點(diǎn)，以收入一般、人數(shù)占老年人口主體的老年群眾為主。第三種是純民辦，政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量以市場為導(dǎo)向，著重引導(dǎo)其發(fā)展中、高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或老年公寓，以滿足中高收入、追求晚年生活高品質(zhì)的老年群體為主；同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)辦少量面向大眾的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（三）合理規(guī)劃統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均衡發(fā)展

應(yīng)根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、老年人需求愿望、人口分布特點(diǎn)和城鄉(xiāng)區(qū)域?qū)嶋H，實(shí)施差別化養(yǎng)老設(shè)施配置的指導(dǎo)意見，切實(shí)提高養(yǎng)老床位利用率。二要從優(yōu)化服務(wù)的角度出發(fā)，統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)與衛(wèi)生服務(wù)等資源。如在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心內(nèi)，將利用率不高的養(yǎng)老床位轉(zhuǎn)化為需要醫(yī)療護(hù)理、特別是為重度失智失能老年人服務(wù)的護(hù)理床位，或臨終關(guān)懷床位，并取得醫(yī)保部門支持，納入醫(yī)保范圍，提升床位使用率。

（四）實(shí)施科學(xué)評(píng)估，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范管理

建議成立專門的養(yǎng)老服務(wù)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)有養(yǎng)老服務(wù)申請(qǐng)的老人，由評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確定被評(píng)估人需要哪種養(yǎng)老形式，是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是居家養(yǎng)老，并分別確定醫(yī)療護(hù)理和生活護(hù)理范圍、項(xiàng)目。同時(shí)，為進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)管理，建議利用職業(yè)高中、專業(yè)技術(shù)學(xué)校等教學(xué)資源，開設(shè)老年護(hù)理專業(yè)，開展“養(yǎng)老護(hù)理”的人才培養(yǎng)，加強(qiáng)專業(yè)化教育；要結(jié)合養(yǎng)老從業(yè)人員的分級(jí)分類管理，制定行業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性意見，保障工資待遇，促進(jìn)隊(duì)伍的穩(wěn)定與發(fā)展；要不斷推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人性化服務(wù)和規(guī)范化管理，進(jìn)一步提高服務(wù)和管理水平。

（五）加強(qiáng)宣傳及配套服務(wù)，吸引有需求老人入住

可以制作精美的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)宣傳資料，到居住小區(qū)進(jìn)行發(fā)放和在金山報(bào)刊、老齡網(wǎng)上宣傳；開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社區(qū)開放日，組織有潛在需求的老人及其家人前來參觀活動(dòng)，以直觀感受促進(jìn)思想轉(zhuǎn)變；建立保證社區(qū)與周邊鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間、城區(qū)與郊區(qū)之間的雙休日車輛接送探望制度，車輛費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)貼，方便老人入住和家人探望；協(xié)調(diào)“條塊”，改善機(jī)構(gòu)內(nèi)部環(huán)境及周邊的公共服務(wù)配套，滿足老人生活需求。