文/林 圻

讓信訪在法制軌道上進(jìn)行

文/林 圻

2012年12月26日，市十三屆人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市信訪條例（修訂草案）》，市十三屆常委會(huì)立法項(xiàng)目正式收官。

信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，從來(lái)不是法外之地。早在1993年10月，市十屆人大常委會(huì)就制定了《上海市信訪條例》，2003年8月，市十二屆人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行了修訂。近年來(lái)，信訪工作面臨著新的形勢(shì)和任務(wù)，對(duì)《條例》作進(jìn)一步完善被提上議事日程。經(jīng)過(guò)有關(guān)方面的共同努力，《條例》如期修訂完成。新《條例》充分體現(xiàn)了本市信訪工作實(shí)踐探索和理論研究的成果，進(jìn)一步推進(jìn)了信訪工作的制度化規(guī)范化法制化建設(shè)。

信訪反映訴求，也是參政議政

中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》指出，新時(shí)期信訪工作以切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益、及時(shí)反映社情民意、著力促進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)。通過(guò)信訪渠道，強(qiáng)化民意征集，是信訪工作的趨勢(shì)，也是《條例》修訂的導(dǎo)向。據(jù)市信訪辦統(tǒng)計(jì)，僅2012年1月至10月，建議意見(jiàn)類(lèi)信訪事項(xiàng)就占來(lái)信、電子郵件總量的33%，市信訪辦也相應(yīng)成立了專(zhuān)司人民建議征集和處理的部門(mén)。為此，《條例》要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建立、健全人民建議征集制度，“通過(guò)信訪渠道，征集、梳理、分析信訪人對(duì)社會(huì)公共事務(wù)提出的建議和意見(jiàn)”；“信訪人提出的建議、意見(jiàn)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、改進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作以及保護(hù)社會(huì)公共利益有貢獻(xiàn)的，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)給予獎(jiǎng)勵(lì)”。

保障有序參與，提高信訪工作水平

做好信訪工作是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要方面，尤其需要社會(huì)協(xié)同和公眾參與。在本市的信訪工作實(shí)踐中，有的區(qū)縣、部門(mén)引入了律師、心理咨詢師提供法律服務(wù)、心理咨詢，有的方面引入了社會(huì)幫困組織和志愿者為信訪人提供社會(huì)關(guān)愛(ài)、解決實(shí)際困難，有的區(qū)縣組織干部和有關(guān)人員代信訪人提出信訪事項(xiàng)，形成了“群眾張嘴，代你跑腿”的局面，提高了工作實(shí)效。對(duì)此，《條例》第九條予以了充分肯定，對(duì)社會(huì)有序參與信訪工作作了原則性規(guī)定，并為實(shí)踐中的進(jìn)一步探索留下了制度空間。

制度引導(dǎo)，解決“泛信訪化”難題

《條例》修訂過(guò)程中，基層信訪干部反映，信訪程序與訴訟、復(fù)議等程序邊界不清，與有關(guān)業(yè)務(wù)工作的辦事程序也有交叉，降低了信訪工作資源的合理配置。審議過(guò)程中，不少常委會(huì)組成人員提出，必須引導(dǎo)信訪人通過(guò)訴訟、仲裁等程序去解決問(wèn)題，防止通過(guò)信訪途徑獲得法外利益。為此，《條例》按照訴訪分離的思路，規(guī)定對(duì)于有權(quán)通過(guò)訴訟、仲裁、復(fù)議等途徑進(jìn)行救濟(jì)的，要求信訪人按照相關(guān)程序?qū)で缶葷?jì)，不作為信訪事項(xiàng)受理。此外，考慮到行政程序制度的不斷完善，大量行政事務(wù)類(lèi)事項(xiàng)必須按照相應(yīng)的行政程序處理，《條例》規(guī)定對(duì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政許可等行政程序辦理的事項(xiàng)，也要依照法定程序向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)提出。

信訪權(quán)利有邊界，受理程序有終結(jié)

國(guó)務(wù)院《信訪條例》搭建起了信訪受理、辦理、復(fù)查、復(fù)核等一套完整、嚴(yán)密、科學(xué)的信訪工作程序，明確規(guī)定“信訪人對(duì)復(fù)核意見(jiàn)不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理”。實(shí)踐中，一些信訪人怠于行使申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核的權(quán)利，在申請(qǐng)期屆滿后又以同一事實(shí)和理由提出訴求。對(duì)于此類(lèi)情形，是簡(jiǎn)單地不予受理？還是把工作做細(xì)、做實(shí)，建立起比較科學(xué)的核查機(jī)制？為了化解這一突出矛盾，本市探索通過(guò)嚴(yán)密的程序，全面審查此類(lèi)信訪事項(xiàng)，形成化解方案，促進(jìn)疑難信訪事項(xiàng)的解決，維護(hù)信訪人合法權(quán)益，受到了國(guó)家信訪局的肯定?！稐l例》對(duì)此加以明確肯定，并進(jìn)一步要求，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)在作出不予受理的決定后，還應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好說(shuō)服、解釋工作，維護(hù)和諧穩(wěn)定；對(duì)纏訪、鬧訪等非正常信訪行為的應(yīng)急處置作了增補(bǔ)性規(guī)定，禁止以信訪為名，在國(guó)家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所周?chē)?、公共?chǎng)所非法聚集，圍堵、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)；對(duì)于信訪人違反《條例》規(guī)定，妨礙信訪秩序、工作秩序、社會(huì)秩序和他人信訪權(quán)利的，《條例》要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員及時(shí)予以勸阻、教育，不服從勸阻、教育的，由公安機(jī)關(guān)依法予以警告、訓(xùn)誡或者制止。