資產(chǎn)是海關(guān)履行把關(guān)服務(wù)職能必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，海關(guān)資產(chǎn)的安全性、資源配置的合理性和資產(chǎn)利用的有效性，與海關(guān)的行政能力和社會效益密切相關(guān)，是促進海關(guān)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵因素。近年來，海關(guān)資產(chǎn)無論在數(shù)量和質(zhì)量上，還是在結(jié)構(gòu)和來源渠道方面都發(fā)生了很大的變化。如何強化資產(chǎn)管理，實現(xiàn)資源配置的科學(xué)化與效益化，是各級海關(guān)迫切需要解決的問題。筆者認為，海關(guān)各級預(yù)算單位應(yīng)跳出“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”的“管理孤島”，通過完善部門預(yù)算管理，建立資產(chǎn)與預(yù)算管理有效結(jié)合的資產(chǎn)管理制度，實現(xiàn)以存量制約增量，以增量激活存量，這才是提高海關(guān)資產(chǎn)管理能力的根本出路。

一、“資預(yù)結(jié)合”的基本理念

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合(以下簡稱“資預(yù)結(jié)合”)，是指海關(guān)各級預(yù)算單位為保障海關(guān)職能任務(wù)的完成，根據(jù)資產(chǎn)配置標準、存量資產(chǎn)狀況和資產(chǎn)處置計劃等，有效利用資產(chǎn)存量，合理確定資產(chǎn)購置，統(tǒng)籌安排經(jīng)費預(yù)算并嚴格執(zhí)行的一種管理理念。2010年，海關(guān)總署出臺《海關(guān)單位固定資產(chǎn)管理辦法》，[注]海關(guān)總署：《海關(guān)單位固定資產(chǎn)管理辦法》(署關(guān)保發(fā)〔2010〕378號)，2011年9月19日。強調(diào)海關(guān)固定資產(chǎn)管理活動應(yīng)當遵循“資預(yù)結(jié)合”的原則，這一原則對推進海關(guān)財務(wù)改革，實現(xiàn)資產(chǎn)管理的規(guī)范化、科學(xué)化和精細化，建設(shè)節(jié)約型海關(guān)有著重要的指導(dǎo)意義。

(一)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的基本內(nèi)容

傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理，通常僅指實物資產(chǎn)的管理，主要包括實物類資產(chǎn)的購置、使用、維護保養(yǎng)和處置，其目標局限于保證資產(chǎn)的安全完整，防止國有資產(chǎn)流失的較低層面上。在市場經(jīng)濟條件下，作為政府提供的公共物品的實際形態(tài)或物質(zhì)載體，資產(chǎn)管理除包括上述基本內(nèi)容外，還包括產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)購置計劃編制及執(zhí)行、資產(chǎn)運營及管理效率等較高層次要求。資產(chǎn)管理的最終目標，是通過管理和運作，實現(xiàn)公共物品提供效率的最大化。預(yù)算管理是指預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督全過程中各項制度、業(yè)務(wù)規(guī)范的總和，是為確保預(yù)算資金規(guī)范運行而進行一系列組織、調(diào)節(jié)、監(jiān)督活動的總稱，是財政管理的中心環(huán)節(jié)。預(yù)算管理的基本內(nèi)容包括：預(yù)算的編制與審批、預(yù)算的執(zhí)行、決算的編制與審批，以及建立健全預(yù)算的法規(guī)制度和預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作。隨著公共財政體系的確立，海關(guān)預(yù)算管理的目標在于，保證預(yù)算資金合理組織、有效運用，滿足海關(guān)履行其職能的需要。

(二)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的關(guān)系

從公共支出角度看，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相輔相成、密不可分，都是海關(guān)資源管理的重要內(nèi)容，都是公共支出有效性的保證。兩者關(guān)系如下：

1.預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相互促進。資產(chǎn)的形成、調(diào)劑、使用、處理等增減變動與預(yù)算編制、執(zhí)行和決算過程具有統(tǒng)一性。在預(yù)算編制階段，需要通過對資產(chǎn)存量的分析，提出資產(chǎn)配置審核意見，為編制預(yù)算提供準確的信息支持；在預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整階段，預(yù)算執(zhí)行部門提供資產(chǎn)形成信息，傳遞給預(yù)算管理部門，及時跟蹤預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，為預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和資產(chǎn)調(diào)劑提供參考依據(jù)；在預(yù)算報告分析階段，預(yù)算管理部門通過全面總結(jié)分析資產(chǎn)的動態(tài)管理情況，形成資產(chǎn)報告與決算報告，并使之相互印證。

2.預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相互制約。預(yù)算是資產(chǎn)形成的主渠道，預(yù)算管理水平的高低決定著資產(chǎn)配置是否合理，單位資產(chǎn)占有是否公平。同時，資產(chǎn)存量又是核定單位預(yù)算的基礎(chǔ)，資產(chǎn)管理水平影響著預(yù)算資金分配的科學(xué)性和有效性。只有在全面規(guī)范、加強管理、準確掌握單位資產(chǎn)存量、建立科學(xué)的資產(chǎn)配置標準體系的基礎(chǔ)上，才能科學(xué)核定資產(chǎn)配置、資產(chǎn)消耗和資產(chǎn)收益等預(yù)算。[注]彭照杉、林貽武、朱佑慧：《建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理新模式探討》，《福建財會研究》2009年第9期。

鑒于以上關(guān)系，研究海關(guān)資產(chǎn)管理改革，離不開預(yù)算管理，必須同時在預(yù)算管理和資產(chǎn)管理上下功夫，從資源配置和資產(chǎn)使用管理角度嚴加控制，才能實現(xiàn)公共支出的有效管理，同時提高財政資金和公共物品的使用效率。

(三)實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的要求

“資預(yù)結(jié)合”是一個涉及多環(huán)節(jié)、多方面內(nèi)容的綜合性問題。從預(yù)算管理環(huán)節(jié)上看，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等多個環(huán)節(jié)；從資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)上看，涉及資產(chǎn)的配置、使用和處置等整個資產(chǎn)管理周期；從預(yù)算管理內(nèi)容上看，包括資產(chǎn)配置標準、資產(chǎn)配置預(yù)算編制、資產(chǎn)收入管理、預(yù)算追加、政府采購預(yù)算、預(yù)算績效考評等多方面內(nèi)容。從海關(guān)資產(chǎn)管理的角度看，要實現(xiàn)“資預(yù)結(jié)合”，有四方面的基礎(chǔ)要求：一是資產(chǎn)配置標準化。資產(chǎn)標準與經(jīng)費標準、技術(shù)標準共同構(gòu)成了海關(guān)經(jīng)濟資源配置的三大標準?！百Y預(yù)結(jié)合”改革要求全面梳理資產(chǎn)配置標準，認真清理過時的、缺失的標準，建立健全要素完整、類別齊全的資產(chǎn)配置標準體系。二是資產(chǎn)核算動態(tài)化。將資產(chǎn)核算納入會計核算范圍，建立資產(chǎn)科目明細簡明、核算方法科學(xué)合理、統(tǒng)計指標實用準確的資產(chǎn)核算統(tǒng)計體系，實現(xiàn)對資產(chǎn)變動增減的及時、連續(xù)、全面、準確的反映。三是資產(chǎn)處置規(guī)范化。按照“總關(guān)統(tǒng)管、業(yè)務(wù)歸口、分工協(xié)作”的原則，落實“先申報、再評估、后處置”的工作程序，建立財務(wù)、關(guān)務(wù)保障、技術(shù)等有關(guān)部門嚴密配合、相互制約的矩陣式處置監(jiān)督體系。四是統(tǒng)籌資產(chǎn)購置與經(jīng)費預(yù)算安排。按照海關(guān)單位建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、存量資產(chǎn)狀況確定新增資產(chǎn)購建需求，依據(jù)資產(chǎn)存量價值、資產(chǎn)標準安排經(jīng)費預(yù)算開支，同時對閑置的資產(chǎn)提出調(diào)劑利用計劃，防止資產(chǎn)與經(jīng)費管理脫節(jié)。[注]陳光、任默、高程軍：《基于“資預(yù)結(jié)合”改革的裝備實物資產(chǎn)管理的審計探討》，《審計與理財》2011年第1期。

二、海關(guān)資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與問題

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相脫節(jié)，既不利于資產(chǎn)管理，也不利于預(yù)算管理。行政單位國有資產(chǎn)管理工作中普遍存在的安全意識淡化、監(jiān)控機制缺乏、使用效益低下等諸多問題在海關(guān)系統(tǒng)同樣存在，具體表現(xiàn)為：

(一)資產(chǎn)購置環(huán)節(jié)缺乏有效控制機制

一方面，海關(guān)資產(chǎn)管理普遍存在基礎(chǔ)薄弱、檔案不完善、“家底”不清、存量不實的現(xiàn)象；另一方面，在部門預(yù)算的編制中，往往只強調(diào)經(jīng)費的分配控制，對各預(yù)算單位存量資產(chǎn)的多少、存量資產(chǎn)的分布和使用缺少明晰的信息。因此，在資產(chǎn)的投資計劃中，由于信息的不對稱，主管部門重視的可能只是項目可行性和增量預(yù)算的安排，難以對資產(chǎn)存量實行全面管理，這導(dǎo)致預(yù)算安排方面無法對增量資產(chǎn)投入或項目資金投入形成有效的制衡。

(二)資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)缺乏共享協(xié)調(diào)機制

在海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，資產(chǎn)從形成到使用涉及到財務(wù)、關(guān)務(wù)保障、技術(shù)、采購等諸多部門，容易演變成“誰擁有、誰支配使用”的封閉式資產(chǎn)運行模式。資產(chǎn)管理主要停留在賬目管理層面，資產(chǎn)數(shù)據(jù)基本是靜態(tài)數(shù)據(jù)。受自身利益的驅(qū)動，資產(chǎn)使用單位也往往熱衷于項目經(jīng)費的爭取和資產(chǎn)的購置，而忽視實物資產(chǎn)的管理。在這種封閉運行模式下，難以克服資產(chǎn)使用中的低效和浪費，也使資產(chǎn)使用缺乏系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致資源短缺與資源閑置并存。

(三)資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌激活機制

部門預(yù)算實施后，雖然已將海關(guān)資產(chǎn)的購置納入預(yù)算管理范疇，通過海關(guān)政府采購、國庫集中支付等方式，強化了對資產(chǎn)形成的監(jiān)控，但預(yù)算管理模式仍是以投入控制為重點的傳統(tǒng)管理模式，存量資產(chǎn)并沒有納入部門預(yù)算編制過程，編制側(cè)重于控制支出的增長幅度和數(shù)量，執(zhí)行強調(diào)按照預(yù)算規(guī)定的項目和數(shù)額執(zhí)行支出，以控制超支為重點，致使許多單位在決定購置什么資產(chǎn)、如何配置資產(chǎn)時，缺乏統(tǒng)籌存量資產(chǎn)的激活機制。

(四)資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)缺乏預(yù)算監(jiān)督機制

根據(jù)《海關(guān)單位固定資產(chǎn)管理辦法》的規(guī)定，海關(guān)單位處置車船裝備、房屋土地建筑物及單位價值在一定范圍以上的專用技術(shù)設(shè)備需經(jīng)關(guān)務(wù)保障部門審核后，按規(guī)定權(quán)限進行審批，未經(jīng)批準不得處置。由于單位的資產(chǎn)管理脫離了預(yù)算管理的范疇，有些部門將資產(chǎn)當作部門自有資產(chǎn)，擅自處置；對應(yīng)當經(jīng)過資產(chǎn)評估的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)(非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn))，不經(jīng)評估，不按有關(guān)規(guī)定辦理有關(guān)資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”核準轉(zhuǎn)移申報審批手續(xù)，低價處置或低價出租給關(guān)系人，使資產(chǎn)的減少、報廢、調(diào)撥等過程不僅規(guī)避資產(chǎn)管理，甚至成為腐敗的根源。

三、基于“資預(yù)結(jié)合”的海關(guān)資產(chǎn)管理對策

強化海關(guān)資產(chǎn)管理，關(guān)鍵要構(gòu)建資產(chǎn)配置管理與預(yù)算編制執(zhí)行相統(tǒng)一、資產(chǎn)運行管理與預(yù)算執(zhí)行相匹配、資產(chǎn)報告分析與預(yù)算報告分析相印證的海關(guān)“資預(yù)結(jié)合”公共資源管理框架(見圖1)，使預(yù)算管理從傳統(tǒng)的投入控制型管理模式向以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的管理模式轉(zhuǎn)化，從重點控制支出(投入)向重視資產(chǎn)使用績效轉(zhuǎn)變。

圖1 海關(guān)“資預(yù)結(jié)合”公共資源管理框架

(一)健全資產(chǎn)配置標準體系

圍繞部門預(yù)算管理要求和資產(chǎn)管理實際需要，制定和完善海關(guān)資產(chǎn)配置標準體系，配合海關(guān)政府采購和國庫集中支付改革，科學(xué)合理地分配資源，節(jié)約高效地利用資源。資產(chǎn)配置標準要堅持為預(yù)算管理精細化服務(wù)的原則，以資產(chǎn)信息報告和資產(chǎn)使用績效為基礎(chǔ)，分類制訂，系統(tǒng)配套。當前，海關(guān)應(yīng)該依據(jù)財政部印發(fā)的《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具購置費預(yù)算標準(試行)》、[注]財政部：《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具購置費預(yù)算標準(試行)》(財行〔2011〕78號)，http：//www.zfcg.com/guide/2011-09-20/A330998.html，最后訪問日期2013年5月16日。國管局印發(fā)的《中央國家機關(guān)辦公設(shè)備和辦公家具配置標準(試行)》，[注]國管局：《中央國家機關(guān)辦公設(shè)備和辦公家具配置標準(試行)》(國管資〔2009〕221號)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1555980.html，最后訪問日期2013年5月16日。盡快出臺《海關(guān)單位通用辦公設(shè)備、辦公家具配置標準》；修訂和完善《海關(guān)單位辦公用房的建設(shè)和配置標準》、《海關(guān)單位車船裝備、專業(yè)技術(shù)裝備配置標準》等；研究制定海關(guān)資產(chǎn)運行費用定額標準體系，重點是車船裝備、房屋土地建筑物及大型專用技術(shù)設(shè)備等運行維護費標準。配置標準體系的建立與實施，有利于控制資產(chǎn)的增量，促進資產(chǎn)的流動和更新，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

(二)規(guī)范資產(chǎn)預(yù)算編制流程[注]林翰文、林火平：《行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的思考》，《求是》2010年第5期。

加強資產(chǎn)管理部門(關(guān)務(wù)保障部門)和預(yù)算管理部門(財務(wù)部門)之間的工作銜接和協(xié)調(diào)配合，明確部門預(yù)算審核職能分工，建立財保聯(lián)審工作機制。在部門預(yù)算編審階段，由資產(chǎn)管理部門根據(jù)單位資產(chǎn)存量和資產(chǎn)配置標準，提出初審意見后送預(yù)算管理部門。對經(jīng)資產(chǎn)管理部門審核同意的資產(chǎn)購置項目，預(yù)算管理部門再結(jié)合資金情況提出項目安排建議，對確因特殊情況需增加的資產(chǎn)購置項目，需與資產(chǎn)管理部門協(xié)商一致后安排；在部門預(yù)算執(zhí)行階段，待細化、追加預(yù)算及專項中涉及資產(chǎn)配置的，要分解落實到具體項目上，并按審核流程進行審核；在報告分析階段，拓展預(yù)算單位決算報告的內(nèi)容，使決算報告不僅反映單位的預(yù)算收支，還要全面反映單位的資產(chǎn)和負債。不僅反映當年預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，還要反映以往決策累計的財務(wù)效用和資產(chǎn)動態(tài)管理情況。

(三)拓展資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

一是構(gòu)建智能化的海關(guān)物聯(lián)網(wǎng)。[注]王竹萍：《基于條形碼和RFID 技術(shù)的高校固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)設(shè)計》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報》2009年第1 期。采用RFID技術(shù)、[注]射頻識別技術(shù)(Radio Frequency Identification，縮寫RFID)是20世紀90年代開始興起的一種自動識別技術(shù)。射頻識別技術(shù)是一項利用射頻信號通過空間耦合(交變磁場或電磁場)實現(xiàn)無接觸信息傳遞并通過所傳遞的信息達到識別目的的技術(shù)。二維碼技術(shù)、傳感器技術(shù)、自動控制技術(shù)、傳感網(wǎng)通訊技術(shù)、嵌入式終端技術(shù)、3G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、云計算等先進技術(shù)手段，依托互聯(lián)網(wǎng)、海關(guān)管理網(wǎng)，構(gòu)建全程全面、精準細致、及時動態(tài)的海關(guān)物聯(lián)網(wǎng)。二是建立集成化的關(guān)務(wù)保障管理信息平臺。對海關(guān)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進行功能拓展，與財務(wù)管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)、裝備設(shè)備管理系統(tǒng)等信息系統(tǒng)進行關(guān)聯(lián)整合，建立在H2010框架下的海關(guān)關(guān)務(wù)保障管理信息平臺，對內(nèi)可以實現(xiàn)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交換共享，對外可以完成數(shù)據(jù)報送和專項事務(wù)審批。三是加強海關(guān)資產(chǎn)的動態(tài)化管理。將海關(guān)資產(chǎn)的數(shù)量、品種、規(guī)格、結(jié)構(gòu)、原值和現(xiàn)值、圖片、地點等信息實時錄入信息系統(tǒng)，涵蓋需求計劃、預(yù)算執(zhí)行、采購、驗收、入賬、配備、使用、維修、處置等各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對海關(guān)資產(chǎn)從“入口”到“出口”的“全生命周期”管理。四是實現(xiàn)海關(guān)財政管理決策科學(xué)化。通過對全方位、可靠、高效的動態(tài)數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，運用資產(chǎn)預(yù)算管理對資產(chǎn)的投入形成、調(diào)劑使用、審核報銷、計價核算、處置報廢進行監(jiān)控，為資產(chǎn)管理部門(關(guān)務(wù)保障部門)和預(yù)算管理部門(財務(wù)部門)科學(xué)決策提供依據(jù)，從而保證海關(guān)資產(chǎn)的購置科學(xué)、配置合理、處置得當，最終提高海關(guān)資產(chǎn)使用效率。

(四)創(chuàng)新資產(chǎn)監(jiān)管運行機制

一是盤活存量資產(chǎn)。在全面推行海關(guān)資產(chǎn)動態(tài)管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合公物倉建設(shè)，對海關(guān)的閑置固定資產(chǎn)及臨時機構(gòu)固定資產(chǎn)進行調(diào)劑，對現(xiàn)有辦公設(shè)備、辦公家具、大型專業(yè)技術(shù)設(shè)備等建立共建、共享、共用的機制，減少重復(fù)配置，提高財政資金使用效率。二是控制增量資產(chǎn)。根據(jù)資產(chǎn)存量、減量、資產(chǎn)配置標準、人員變動、未來工作需求等因素編制次年資產(chǎn)購置預(yù)算。資產(chǎn)購置預(yù)算經(jīng)使用部門、關(guān)務(wù)保障部門和財務(wù)部門審核通過后，才能在次年進行購置。除特殊情況外，資產(chǎn)沒有做預(yù)算的一律不得購置，這樣可以最大限度地扼制資產(chǎn)購置隨意和超標的現(xiàn)象。三是規(guī)范資產(chǎn)處置。在制度的框架下，海關(guān)須搭建閑置資產(chǎn)調(diào)劑平臺，實現(xiàn)關(guān)區(qū)間的資源共享共用。依托北京產(chǎn)權(quán)交易所資產(chǎn)處置平臺，對經(jīng)批準同意處置的資產(chǎn)實行陽光操作、公開交易。對資產(chǎn)處置收入嚴格按照“收支兩條線”的要求，及時納入海關(guān)財務(wù)管理，確保海關(guān)資產(chǎn)處置收入“顆粒歸倉”。四是引入績效評估。將各類資產(chǎn)的運行效果體現(xiàn)在績效評價報告中，并將海關(guān)各預(yù)算單位所有的收入支出納入預(yù)算監(jiān)管范圍，對資產(chǎn)使用情況形成有力的激勵或問責機制。海關(guān)資產(chǎn)管理績效評價考核指標的設(shè)定，既包括人均辦公設(shè)施設(shè)備占用量等靜態(tài)指標，也要包括海關(guān)大型裝備、設(shè)備的年使用機時、固定資產(chǎn)的完好率、賬物一致性等動態(tài)指標。通過這些指標的分析評價，將考核結(jié)果與部門預(yù)算、部門負責人或直接責任人的晉升、任用等掛鉤，推動各部門充分重視資產(chǎn)管理工作，為資產(chǎn)管理部門做好資產(chǎn)合理配置、資源共享等提供公平合理的依據(jù)。