趙林鳳，王俊芳

（1.南京理工大學馬研部，江蘇 南京 210094；2.濰坊學院，山東 濰坊 261061）

1906年清廷頒布預備立憲上諭，宣布將官制革新作為啟動立憲的首要步驟，這次改革史稱丙午官制改革。丙午官制改革拉開了晚清政治改革的序幕，因其開創(chuàng)價值和深遠影響，故受到學術界諸多學者的重視。但筆者在查閱和爬梳相關史料時，發(fā)現丙午官制草案的編訂者是較為特殊的群體，準確地講他們多是力主改革的新銳派，其中包括金邦平、曹汝霖、汪榮寶、陸宗輿等留學法政精英，也包括張一麐、吳廷燮、鄧邦述等國內新式人物，均是改革中從事具體法令條文編纂的“一線人物”。該編訂群體與官制決策者之間因對憲政的不同理解而產生了矛盾，改革中這對矛盾因其被遮蔽在表象矛盾之下，故未引起學界應有的重視。事實上，由于編訂者與決策者對憲政認識有重大差距，從而使得實踐層面的憲政改革無法規(guī)范有序運行，這是導致晚清整體新政改革失敗的因素之一，也就是說政策制定者與高層決策者認識的差距會造成改革方向的偏離，甚至帶來相反的效果，從某種程度上來講，這對今天的改革仍有歷史借鑒價值。

一、官制編訂人員之概析

丙午官制改革伊始，清政府派載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、壽耆、袁世凱十四人編纂方案，另著地方總督張之洞、端方、升允、鐵良、周馥、岑春煊選派人員進京隨同參議，并令慶親王奕劻、瞿鴻禨、孫家鼐三人擔任總司核定大臣。如此構成官制改革的高層決策群體。編纂官制大臣在頤和園召開第一次會議，設官制編制館于朗潤園，委派孫寶琦、楊士琦任提調。官制改革的重要步驟是任命負責草擬具體條文的編訂人員，官制各大臣們經慎重討論，選定十二名成員：起草課委員：金邦平、張一麐、汪榮寶、曹汝霖；評議課委員：陸宗輿、鄧邦述、熙彥；考訂課委員：吳廷燮、郭曾炘、黃瑞祖；審訂課委員：周樹模、錢能訓。[1](p18)上述各員是為官制的編訂群體。此外，六部和財政處、練兵處亦有京曹與議。

官制編訂人員皆是政壇之才俊，其中多數為東西洋留學生，其他人員均科舉出身（見下表），可謂精英薈萃，留學生將在清末預備立憲的第一波改革中顯露身手，事實上官制改革草案主要由這些思想激進、力主革新的海歸派纂擬。四名起草員中金邦平、汪榮寶、曹汝霖均為海歸菁英，金邦平畢業(yè)于天津北洋學堂，1899年留學日本，在早稻田大學政治經濟科學習，1902年底畢業(yè)回國，入袁世凱幕府任職。曹汝霖，漢陽鐵路學堂畢業(yè)，1900年赴日本留學，先后就讀于早稻田大學、東京法政大學，1904年畢業(yè)歸國，1905年通過游學生特科考試被賜予進士，授農工商部主事。汪榮寶，1901-1094年留學日本，就讀早稻田大學法政科，歸國后任職于巡警部。起草員中惟張一麐沒有留學，但張乃1903年經濟特科舉人，長期從幕于袁世凱襄辦新政，亦具有鮮明的立憲思想。評議課陸宗輿，1899年自費留學日本，就讀早稻田大學政治經濟科，1902年回國后任警官學堂教習等職，1905年通過留學特科考試，授巡警部主事，同年隨戴鴻慈、端方考察各國憲政。其他各員如鄧邦述、熙彥、錢能訓、周樹模、吳廷燮等均科舉出身，從政經驗豐富，深諳清廷政治弊病，其中鄧邦述、周樹模兩人還從五大臣考察憲政，對西方憲政多有認同，對國內推行憲政均持肯定態(tài)度。

編訂人員簡介表[2]

據時人回憶，官制改革中風頭最健的數曹汝霖、汪榮寶、陸宗輿三人。[3](p45)作為留學歸國的精英人物，他們首次參與實質性的政治改革，對清政府期望很深，“以為有行憲希望”，因而止宿于朗潤園中，日夜工作不輟，以期專心纂擬和相互研討。整體而言，這些官制編訂者或具有留學經歷、或有從事新政改革的閱歷，對西方的政治法律制度和憲政學理有系統(tǒng)的認識和理解，對日本的君主立憲制和其維新經驗抱有好感，他們對這次官制改革抱著較大希望，因而按照三權分立、責任內閣等憲政原則來起草官制，力主盡快仿效日本推行憲政，構建起君主立憲政體的基本框架。

二、求變與折中：編訂者與裁定者之矛盾

官制改革伊始，編纂大臣擬定五條基本原則，規(guī)定此次應仿制“君主立憲國官制”，實行三權分立，因“議院遽難成立”，應先就行政、司法各官厘定。按照高層決策者的規(guī)定，編纂官制的基本程序是：先由起草課撰擬草案，次由評議課評議，再由考訂課考核，審訂課審定，然后由編制大臣等“一律署諾”，最后送總司核定處刪改具奏。官制基層編訂人員的憲政主張和理念在逐層審查和屢次刪改后，多數已經面目全非，實質上編訂者與高層決策者在官制核心問題上的觀點有著較大的差距。

（一）設立責任內閣問題。

官制編訂人員堅持按照君主立憲制的原則厘訂官制，強調責任內閣和“孟德斯鳩三權分立”，認為二者是君主立憲政治的核心體現。[4](p45)所以在編訂官制草案時，他們參照西方立憲政體的原則，力主設責任內閣，設內閣總理大臣平章庶政，設內閣副大臣以為輔助，強調內閣遇事不能推諉，應輔弼君主擔負責任，這是編訂各員純粹美好的憲政理想。官制編纂大臣對是否成立責任內閣各有看法，同時為各自政治目的明爭暗斗。時任直隸總督兼北洋大臣的袁世凱對改革最為熱心，甚至有“官可不做，法不可不改”、“當以死力相爭”的張揚之語，但他過分攬權，“頗露跋扈痕跡”，以致朝廷頗有疑心。[5](p30-31)瞿鴻禨與奕劻、袁世凱的矛盾頗深，孫家鼐、鹿傳霖歷來主張緩改，而榮慶、鐵良因權力被削減反對設責任內閣。奕劻、載澤、袁世凱都想出任內閣總理大臣一職，故難免貌合神離。另外保守派人士如御史趙炳麟、蔡金臺、石長信等一致反對即設立責任內閣。可以看到，高層決策者之間對責任內閣的態(tài)度頗有差距，他們甚至在某種程度上把設立內閣當作爭奪政治權力的籌碼，而最終出臺的官制草案中責任內閣的條文被束之高閣，這與編訂者初衷大相徑庭。

（二）裁改行政機構問題。

編訂各員按照立憲體制的原則，著力于行政機構的革新，在草案中對中央各部進行重大調整，力主裁撤軍機處，裁撤吏部、禮部、都察院，歸并其他機關。汪榮寶、曹汝霖等還撰擬說帖，明確指出專制行政之弊端：“名為吏部，但司簽掣之事，并無銓衡之權；名為戶部，但司出納之事，并無統(tǒng)計之權；名為禮部，但司典儀之事，并無禮教之權；名為兵部，但司綠營兵籍、武職升轉之事，并無統(tǒng)馭之權。名實不符，難專責成，亟應裁撤歸并?！笨梢钥闯?，這些具有新思想的官制編訂者竭力對名實不符、職責不分的行政機構進行改革，意在引進近代行政分權原則，提高行政效率，使國家機關煥發(fā)新面貌。裁撤各部的條文引起軒然大波，招來朝中官員的指責與謾罵，官制大臣之間對此也有分歧，載澤、袁世凱主改組，孫家鼐、鹿傳霖態(tài)度不明朗，鐵良、榮慶反對，被合并和裁撤的各部院官員的反對聲更高。官制大臣諸多矛盾爭執(zhí)及利益分配，使得基層編訂者最初制定的行政改革方案被反復刪改，以求折中，立憲精神幾乎喪失殆盡。

（三）有關司法獨立問題。

司法改革是清末法制近代化的重要內容，編訂各員多數支持司法首先獨立，并力爭在官制草案中得以落實，汪榮寶聯合曹汝霖、陸宗輿等，每日對于司法獨立問題撰寫說貼，附以條例，提出改革意見。推行司法獨立意味著習慣于集權官員們的權力將受到限制，因而遭到普遍抵制。兩湖總督張之洞致電軍機處，表示對“司法獨立”問題“不勝駭異”，指責“此乃出自東洋學生二三人之偏見，襲取日本成式，不問中國情形。”[6](p9576-9577)面對各地督撫的反對聲勢，汪榮寶與陸宗輿專門撰寫條辯，闡述司法分權觀：“憲綱首重三權，今立法機關未設，而又不欲改革司法制度，將安所謂立憲也？況行政司法之分權，中樞官制早已奉旨大定，則擬議地方官制豈容歧異！”[7](p124)清廷最終確定司法獨立的具體辦法：刑部改法部，專屬司法權，大理寺改大理院，專任審判，法部監(jiān)督之，均與行政官相對持，而不為所節(jié)制。司法獨立預示著行政和司法糾纏不清舊制的終結，開啟了近代中國構建全新司法體系的歷程。

三、失望與希望：編訂者對官制改革的評價

官制改革是一次政治權利的再分配，牽涉到各級官員和集團的利益，可謂牽一發(fā)而動全身，伴隨著官制大臣諸多矛盾和權力爭奪，編訂各員經歷兩個月的認真撰擬與反復斟酌，官制草案告竣。1906年11月2日，官制編制館向清廷呈遞《厘定中央各衙門官制繕單進呈折》及附清單二十四件。最高執(zhí)政者慈禧太后恐責任內閣成立后君權潛移，又疑忌袁世凱有總理之想，對奏呈的方案進行大幅度改動。11月6日，清廷發(fā)布裁定官制上諭：取消責任內閣制，保留軍機處。外務部、吏部、禮部照舊。巡警部改民政部。戶部改度支部。太常、光祿、鴻臚三寺并入禮部。兵部改稱陸軍部，練兵處、太仆寺并入。刑部改為法部，專任司法。大理寺改為大理院，專掌審判。工部和商部改為農工商部。設郵傳部管理輪船、鐵路、電線、郵政。理藩院改為理藩部。其余衙門毋庸更改。[8](p471-472)此為丙午官制改革的最終結果。

無可置疑，編訂人員尤其是留學生在改革之初是滿懷希望的，期望廓清舊制創(chuàng)立憲政，也即竭力“求變”。在編纂官制草案中，他們力主三權分立，設責任內閣，裁撤名實不符的行政機構，如此理念在當時可謂激進，于是編訂各員成為反對派攻擊的對象。趙炳麟指責道：“此次編定官制，……主事者不過一二人，主筆起草亦只憑新進日本留學生十數人。此等留學生原無學問根底，亦未受普通教育……竊惟我國有大變革、有大制作，豈藉一二部日本縉紳成案與十數名留學生所能訂定？”[9](p415)迫于各方重壓，改革主持者袁世凱乘“秋操”之機離京回津，參與編訂各員處于孤立無援的境地，而反對派聲勢洶洶，矛頭直至編訂各員。張一麐回憶道：“行政官以分其政權，舌劍唇槍，互不相下。官制中議裁吏、禮二部，尤中當道之忌，自都察院以至各部或上奏、或駁議，指斥倡議立憲之人，甚至謂編纂各員謀為不軌?！盵10](p45-46)其嚴重程度可想而知。

對清政府最終頒布的改革結果，編訂各員失望之極。陸宗輿評論此次改革“僅涉皮相，而了無精神”，尚未觸及政治體制的實質。[11]汪榮寶深感無奈和痛惜，他在《與仲仁追論舊事》詩中寫道：“水天閑話不勝煩，第一難忘朗潤園。倚欄露花秋自麗，繞池風葉夜成喧。太平妄意堪文致，官禮終須有本原。盡道當時新法誤，誰知新法是陳言?！盵12](p60)此詩是他多年后與張一麐回憶往事時所作，詩中感慨官制革新終是 “陳言”，失望之情無以言表。曹汝霖也說：“此次修改官制，唯一收獲，只是司法獨立?！盵3](p45)所謂希望越大失望越大，在清廷滯后僵化的體制下改革難以真正實施，最后頒布的官制改革方案與編訂人員所希冀的大相徑庭。

丙午官制改革是改革派與反對派相互折中妥協(xié)的產物，盡管對原來的中央官制體制進行了部分調整，但遠不是根本性變革，取消責任內閣制即去掉最核心的內容，使改革的成效大打折扣。對編訂人員而言，這次改革結果雖令人失望，但也帶來了幾許希望，畢竟政府在采取革新行動。改革中的重重矛盾也讓他們意識到：想一次性變革舊有體制是不可能也不現實的，新政變革惟有采用穩(wěn)健漸進的方式，讓那些固執(zhí)的高層決策者有一個認識、接受、適應的過程方能行之有效。遵循漸進原則，在官制實踐中不斷修改，直到最后實施完全符合立憲的新官制，這是官制編訂人員形成的整體思路。

四、結語

在丙午官制改革的過程中，編訂人員尤其是留學生一直活躍在其中，一方面，他們根據豐富的憲政知識以及對立憲政體的理解，試圖制定較為完善的符合近代憲政體制的草案，另一方面，他們又必須秉承官制大臣意旨和參酌地方督撫的意見，因而時時感到掣肘和條條框框的限制，最終只得無奈地屈從或服從高層決策者的命令，無法按照自己意愿勾勒改革的全景。然而，不可否認的是出臺的官制草案在一定程度上體現出編訂人員的憲政主張，頗具歷史意義，改革初步確立了三權分立的君主立憲政體，提高了行政效能，尤其是司法獨立初步實現，不失為中國近代行政改革的一次重大嘗試。“正是這次官制改革，開啟了國家體制走向近代化的先河，為辛亥革命以后的政治體制，構筑出一塊現實的地基。”[13](p199)筆者認為，在進行清末法典政令的研究時，也許應更多地關注一些具體編訂者如汪榮寶、曹汝霖、陸宗輿等“小人物”的改革理念，從中看到他們與樞府政要間憲政觀念的距離。這些“小人物”可謂真正從事法令起草和編訂的群體，因具備深厚的政治法律知識，制定的改革法令能夠較多體現和把握住憲政本質。政府高層決策者雖有方向指引、時機選擇的優(yōu)勢，但顯然他們不可能事必躬親操筆撰寫政令條文，他們充當的是裁定者的角色，往往修改或裁撤基層編訂者的改革法令，結果使得本來體現立憲本質的草案喪失憲政精義。這樣的矛盾和差距不僅體現在丙午官制改革中，在隨后的資政院、憲法、內閣官制等有關法令草案編訂過程中均是如此，而這在某種程度上可以窺測到清末憲政改革必然遭遇失敗的因子。

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