董向蕓

（云南師范大學(xué) 哲學(xué)與政法學(xué)院， 云南 昆明 650092）

云南的邊疆區(qū)域特點以及屯墾①對云南地區(qū)的特殊作用，使得對云南屯墾改革的研究具有典型意義和代表性。云南地處我國西南邊陲，毗鄰緬甸、越南、老撾三國，是多民族、多信仰、多文化交融地，其特殊的地域特點和戰(zhàn)略區(qū)位在整個國家安全體系中占有重要位置，建國后云南屯墾在多次抵御外來侵略以及平定內(nèi)部分裂的活動中發(fā)揮著重要的作用。隨著上世紀(jì)80年代國家經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，云南屯墾組織亦步入改革軌道，然而屯墾幾個階段的改革由于自身的特殊性始終處于探索之中，其發(fā)展也在新世紀(jì)遇到了許多困難和問題，影響著邊疆經(jīng)濟與社會的現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、屯墾系統(tǒng)的變遷及其特征

20世紀(jì)80年代以前，屯墾農(nóng)場在中國一直有著國家穩(wěn)定和建設(shè)邊疆的準(zhǔn)軍事意義。從體制層面來看，20世紀(jì)60年代后半期至70年代前半期，屯墾系統(tǒng)實行以兵團建制為主的軍事化管理，雖然1974年以后各地先后開始撤銷兵團建制，但屯墾系統(tǒng)的基本性質(zhì)與發(fā)展目標(biāo)并未產(chǎn)生根本性變化。直至1978年國務(wù)院國發(fā)〔1978〕20號文件明確規(guī)定：“為了加強對全國國營農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)和管理，國務(wù)院決定成立國家農(nóng)墾總局，對黑龍江、新疆、廣東、云南四個墾區(qū)，實行農(nóng)墾總局和省、自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省、自治區(qū)為主的體制”。此后，就全國范圍來看，各地屯墾系統(tǒng)大致可以分為四種類型：一是兵團建制，主要指新疆屯墾系統(tǒng)以建設(shè)兵團形式所構(gòu)建的黨政軍企高度統(tǒng)一的體制；二是企業(yè)化集團化改制，主要是在北京、上海等地區(qū)實行類似一般企業(yè)的農(nóng)墾企業(yè)股份化與集團化，將政企徹底分開；三是政企合一類型的體制管理，主要指黑龍江，甘肅等地區(qū)所實行的“一套人馬兩塊牌子”的形式，即系統(tǒng)內(nèi)部劃分行政和經(jīng)濟兩種功能分離，但系統(tǒng)本身同時行使政企合一的雙重職能；四是行業(yè)指導(dǎo)型管理體制，吉林、內(nèi)蒙古等地的墾區(qū)全部屬地化管理，行政和企業(yè)系統(tǒng)全部由地方接收為行政事業(yè)管理墾區(qū)。而從權(quán)屬關(guān)系來看，又分為中央和省級直接管理兩類，如圖1所示：

圖1 全國農(nóng)墾系統(tǒng)管理權(quán)屬示意圖

從組織管理的角度來觀察，“在管理體制中管理權(quán)限的劃分涉及到如何調(diào)節(jié)各方面的經(jīng)濟關(guān)系，是管理體制的核心內(nèi)容，機構(gòu)的設(shè)置及管理形式和制度是實現(xiàn)管理權(quán)限的組織保證和制度保證”①厲以寧主編：《市場經(jīng)濟大辭典》，北京：新華出版社，1993年8月第1版，第735頁。，此階段屯墾系統(tǒng)變革有這樣幾個特征：

1、屯墾組織從國家準(zhǔn)軍事力量到準(zhǔn)社會企業(yè)的定位轉(zhuǎn)變。屯墾組織在建國以后很長一段時間內(nèi)，是作為中央政府穩(wěn)定區(qū)域以及輔助國家軍事控制力而存在的，在政權(quán)控制層面，可謂之基層性質(zhì)的準(zhǔn)軍事力量，這種組織目標(biāo)無疑一直延續(xù)到文革結(jié)束。改革開放之后，基于對國際形勢和國內(nèi)發(fā)展需要的重新認(rèn)識，中央通過對屯墾系統(tǒng)的權(quán)屬劃分來確定重點防控區(qū)域，同時通過四種類型的改制來改變屯墾組織之前以政治為主的組織性質(zhì)，試圖以準(zhǔn)社會企業(yè)的形式來轉(zhuǎn)換組織的基本目標(biāo)。社會企業(yè)聯(lián)盟（The Social Enterprise Coalition）將社會企業(yè)界定為“為了社會和環(huán)境目標(biāo)而進(jìn)行商業(yè)活動的組織。②Social Enterpise Coaltion.There’s More to Business than You Think：A Guide to Social Enterprise，2003。”這是一種通過商業(yè)運作營取利潤，并將所得盈余用于社會扶助，以社會價值為主要追求的企業(yè)形式。不過在當(dāng)時的轉(zhuǎn)型過程中，中國學(xué)界對此概念并未引入和研究，于政府改革的舉措而言，本文用此概念進(jìn)行界定只是為了描述組織改制中政府的一種模糊意圖，這種意圖從組織的結(jié)構(gòu)和功能層面表達(dá)了要求組織著力發(fā)展經(jīng)濟并且承擔(dān)一定社會職責(zé)的要求，因而，在內(nèi)涵實質(zhì)上等同于“準(zhǔn)社會企業(yè)”的概念意義。

2.屯墾組織結(jié)構(gòu)改革的外源性。在屯墾系統(tǒng)這場有計劃的改革中，政府發(fā)揮了決定性的主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)性是以國家定性的制度安排為完全進(jìn)路的，因而明顯體現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)的外源強制型變革。從中央1978年批發(fā)20號文件《全國國營農(nóng)場工作會議紀(jì)要》，要求各省、市、自治區(qū)黨委普遍加強對農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)。健全管理機構(gòu)、整頓農(nóng)場之后，1979年頒布了《國營農(nóng)場工作條例》，一直到后來各省出臺的區(qū)域性改制文件，如《云南農(nóng)墾企業(yè)擴大自主權(quán)的暫行規(guī)定》《江蘇省農(nóng)墾農(nóng)工商聯(lián)合總公司關(guān)于擴大農(nóng)墾企業(yè)自主權(quán)的通知》等，都詳細(xì)規(guī)定了各地農(nóng)墾系統(tǒng)的定性和相應(yīng)的組織機構(gòu)、組織資源、組織權(quán)義等改革路徑。

3.屯墾組織功能的復(fù)雜性。屯墾組織結(jié)構(gòu)的變革帶動了組織功能的變遷，基于上述屯墾系統(tǒng)改革中的中央的權(quán)屬定位和各省不同的資源稟賦及地理位置情況，各地屯墾組織的功能開始發(fā)生不同的變化，不過從屯墾系統(tǒng)的總體情況來看，仍然兼具著經(jīng)濟、政治和社會三種功能屬性，只是不同區(qū)域的組織功能屬性權(quán)重有所不同而已。當(dāng)然，這種權(quán)重比例的不同，最終決定了屯墾系統(tǒng)在不同省區(qū)的轉(zhuǎn)型結(jié)果。

二、云南屯墾的改革及其新需求

改革持續(xù)到20世紀(jì)90年代之后，農(nóng)墾系統(tǒng)開始經(jīng)歷改革以來最為嚴(yán)峻的時期。從1997到2001年三年時間內(nèi)，農(nóng)墾全系統(tǒng)經(jīng)營虧損，2002年之后方始逐步改善。與此同時，不同區(qū)域農(nóng)墾組織由于結(jié)構(gòu)功能改革的目標(biāo)定位不同而不斷拉大差距，這種差異性最先由經(jīng)濟收益層面有所體現(xiàn)。中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心學(xué)者賈大明認(rèn)為：“不少墾區(qū)…許多傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品不能盡快地調(diào)整以滿足市場不同層次的需求，特別是大宗農(nóng)副產(chǎn)品依舊處于提供原材料的初級階段，產(chǎn)品的科技含量和附加值較低。社會負(fù)擔(dān)依舊較為沉重，職工收入增長緩慢，收入差距呈擴大態(tài)勢，人才流失，事業(yè)后繼乏人。①賈大明：《淺議我國農(nóng)墾系統(tǒng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的思路》，《經(jīng)濟研究參考》2006年第57期，第15～18頁。”這樣的總結(jié)或許過于概括，但卻反映出此階段屯墾改革的一個顯著特點：即在這場完全由國家自上而下主導(dǎo)的變革中，屯墾組織發(fā)展的依賴性使之開始脫離了社會經(jīng)濟發(fā)展的腳步。其隱含的反證條件就是：屯墾組織的結(jié)構(gòu)功能在變化了的實際環(huán)境中出現(xiàn)偏差或滯后，組織的改革成為必需以及必然。

在此背景之下，云南屯墾也在尋求自己的發(fā)展之路。20世紀(jì)80年代初，云南農(nóng)墾以“包干上交，超收（或降虧）留用，短收不補”的財務(wù)包干辦法為發(fā)端，以成立農(nóng)墾工商聯(lián)合企業(yè)公司為引擎，開始步入改革和發(fā)展社會經(jīng)濟的行列。在隨后的改革進(jìn)程中，從管理體制來看，云南農(nóng)墾系統(tǒng)最先歸屬于中央直管墾區(qū)，80年代中末期開始實行央省雙重管理，90年代中期以后省管權(quán)屬加重。從組織發(fā)展類型來看，云南農(nóng)墾一直體現(xiàn)為政企合一的組織形式，并從90年代末開始著力于推行企業(yè)集團化戰(zhàn)略。期間，為了組織的生存與發(fā)展，云南農(nóng)墾先后有過一些改革試點：1984年，云南人民政府批轉(zhuǎn)云南省農(nóng)墾總局《關(guān)于在國營農(nóng)場內(nèi)部興辦職工家庭農(nóng)場的報告》，開始全面試辦“職工家庭農(nóng)場”，推行家庭農(nóng)場承包經(jīng)營責(zé)任制。繼而，1985年1月，根據(jù)國家關(guān)于改革勞動制度的規(guī)定，云南省農(nóng)墾總局在各墾區(qū)開始實行“關(guān)于國營農(nóng)場試行勞動合同制的辦法”，由之，原來一直稱謂的“國營農(nóng)場職工是國家職工”的提法變?yōu)椤皣鵂I農(nóng)場職工是農(nóng)場（企業(yè)）職工”，職工需要與企業(yè)簽訂勞動合同確定勞動關(guān)系。這些舉措亦成為直至20世紀(jì)末推動云南農(nóng)墾橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策。除了土地制度，云南農(nóng)墾還開展過提高經(jīng)營能力的嘗試。根據(jù)資料，1996年開始，云南農(nóng)墾相繼簽訂職工家庭與企業(yè)的土地承包經(jīng)營合同，開始實行“三自理”和“四到戶”“六統(tǒng)一”等制度。1996年以組建天然橡膠集團為起點，開始進(jìn)行集團化、產(chǎn)業(yè)化和股份化改造。然而，這些改革在獲得成效的同時仍然存在不少問題：家庭承包，作為1978年始被證明適用于中國農(nóng)業(yè)、并在全國農(nóng)村實行的基本土地制度，在云南橡膠種植中卻走走停停；云南農(nóng)墾集團總公司的集團化努力在經(jīng)濟效益上并不見如何顯著，基層農(nóng)場的改制中卻顯現(xiàn)出許多矛盾，甚至升級為個別區(qū)域的群體性事件；而按照現(xiàn)代企業(yè)期望建立的企業(yè)總公司，也一直處于與云南農(nóng)墾總局行政體系“兩塊牌子一套班子”的合并辦公狀態(tài)。這些情況使得云南農(nóng)墾組織的第一輪改制多少顯得“有增長而無發(fā)展”，引發(fā)新的改制需求。

進(jìn)入21世紀(jì)之初的十年，云南農(nóng)墾在新的國際與國內(nèi)環(huán)境下，再次進(jìn)行了新一輪的改革。2009年12月，云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《中共云南省委、云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展維護墾區(qū)穩(wěn)定的若干意見》，開始推行農(nóng)場“屬地化管理”，總體思路是“體制融入地方，管理融入社會，經(jīng)濟融入市場”。在具體施行的方式上，明確要加快農(nóng)場屬地管理進(jìn)程，將39個農(nóng)場劃93所在州（市）實行屬地管理，墾區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展納入屬地統(tǒng)籌規(guī)劃；而且提出要明確農(nóng)墾總局職責(zé)，省農(nóng)墾總局參照公務(wù)員法管理，撤銷農(nóng)墾分局，人員和資產(chǎn)整體劃歸所在州（市），以及改造重組云南農(nóng)墾集團公司，實行政企分開。此次云南農(nóng)墾系統(tǒng)的屬地化改革與之前持續(xù)近三十年的政企合一的雙重管理體制改革存在諸多不同：首先，宏觀環(huán)境不同，雙重管理體制改革始于國家的社會經(jīng)濟體制剛開始轉(zhuǎn)型時期，當(dāng)時原有的計劃經(jīng)濟體制仍然居于社會經(jīng)濟生活的主要地位，計劃經(jīng)濟模式的強大慣性是改革發(fā)展所面臨的主要問題；屬地化改革則處于當(dāng)今全球化和信息化之國際環(huán)境，國內(nèi)的社會經(jīng)濟制度經(jīng)過相當(dāng)一段轉(zhuǎn)型時期以后也已逐步改進(jìn)。其次，改革目標(biāo)指向不同，雙重管理體制改革是為了打破原有純計劃經(jīng)濟模式所帶來的僵滯局面，加大農(nóng)墾組織的經(jīng)濟功能屬性的權(quán)重，從而逐步實現(xiàn)和形成組織的企業(yè)化和集團化；屬地化改革則是針對組織上一輪改革所陷入的困境，試圖徹底將組織的政治與經(jīng)濟社會功能分離，通過經(jīng)濟發(fā)展來維系墾區(qū)穩(wěn)定。第三，改革所采用的方式方法不同，雙重管理體制改革主要采取加強農(nóng)墾組織經(jīng)濟功能屬性的措施，如擴大企業(yè)計劃自主權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)、利潤留成資金使用自主權(quán)、產(chǎn)品銷售自主權(quán)、工資支付形式和獎勵辦法自主權(quán)、物資購銷自主權(quán)等等，來推動組織向準(zhǔn)社會企業(yè)類型發(fā)展，促進(jìn)組織企業(yè)化的發(fā)展路徑；屬地化改革則主要采用明晰農(nóng)墾系統(tǒng)管理體制的政策，如明確農(nóng)墾總局職責(zé)、改造重組云南農(nóng)墾集團公司、對農(nóng)場公共管理和公共服務(wù)人員合理定編、定員、定崗等，來促使農(nóng)墾組織不同屬性的結(jié)構(gòu)功能分離，從而能夠進(jìn)一步尋求明確的組織目標(biāo)及其市場發(fā)展的定位，實現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型的預(yù)期。

循著上述思路可以發(fā)現(xiàn)，屬地化改革是雙重管理體制改革發(fā)展到一定階段的動態(tài)結(jié)果，雙重管理體制改革是屬地化改革的形成基礎(chǔ)。然而，伴隨著這個擴大組織生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)為發(fā)端的農(nóng)墾系統(tǒng)企業(yè)化改制過程，云南農(nóng)墾系統(tǒng)仍然存在著組織多重利益目標(biāo)的訴求導(dǎo)致不同類型結(jié)構(gòu)功能的混雜，組織本身發(fā)展的停滯以及組織成員不滿情緒日增等諸多問題，使得組織的進(jìn)一步改制成為必然。

三、云南屯墾管理制度創(chuàng)新探索

面對日益激烈的市場競爭環(huán)境，云南農(nóng)墾需要先從組織自身來尋找困境突破的邏輯才可能實現(xiàn)相應(yīng)功能的轉(zhuǎn)型。為此，可以分別從宏觀、中觀和微觀三個方面來考慮屯墾管理制度的創(chuàng)新途徑。

（一）宏觀層面空間資源分配的轉(zhuǎn)移

空間不僅是地理意義上的限制性區(qū)域，它還是政治以及經(jīng)濟社會生活的地方。就空間理論及空間的重要意義而言，現(xiàn)代社會學(xué)理論認(rèn)為“空間資源的分配過程直接反映城市政治過程①楊上廣：《中國大城市社會空間演化》，上海：華東理工大學(xué)出版社2006年版，第33～48頁。”，并對空間進(jìn)行了分類，劃分為由行政權(quán)力主導(dǎo)的行政空間和由“私人活動的常規(guī)化②張俊芳：《中國城市社區(qū)的組織與管理》，南京：東南大學(xué)出版社2004年版，第167頁?！倍纬傻纳鐣臻g（如人際交往，組織協(xié)商）?，F(xiàn)實中，這兩種空間往往交織存在，一種空間的獲得大都離不開另一種空間的讓渡，而空間轉(zhuǎn)移指的就是組織中不同屬性空間的占領(lǐng)或讓渡情況。在資源分配的空間轉(zhuǎn)移方面，最具影響的方式當(dāng)屬“以發(fā)展問題解決帶動生存問題解決③楊敘：《北歐社區(qū)》，北京：中國社會出版社2004年版。第40～41頁?！彼悸返奶岢觯@種目標(biāo)性的轉(zhuǎn)變從一開始就重構(gòu)了組織功能的定位層面，設(shè)定了目標(biāo)秩序，有效提升了組織改革的力度和層次。

從云南農(nóng)墾組織的歷史發(fā)展過程來看，農(nóng)墾組織過去的發(fā)展本身就是這樣不斷適應(yīng)空間轉(zhuǎn)移的過程。隨著20世紀(jì)80年代市場化改革的進(jìn)行，單位制結(jié)構(gòu)的打破，社會組織治理方式開始多元化發(fā)展，各種組織的合法性獲取趨于多重化，如政黨統(tǒng)領(lǐng)、行政指導(dǎo)以及社會治理等方式改革著不同的組織結(jié)構(gòu)。在此階段，農(nóng)墾組織雖然有了一定的經(jīng)濟化改革，但一直仍以行政空間的延續(xù)為主，這無疑與農(nóng)墾事業(yè)本身的定性以及農(nóng)墾組織本身的多重目的有著很大關(guān)系，源于農(nóng)墾組織的改革視角一開始就服務(wù)于政權(quán)建設(shè)，并以此作為空間轉(zhuǎn)移的立足點。從一定時空階段來說，這具有一定的合理性，因為云南邊疆的歷史地理環(huán)境，農(nóng)墾組織必須承擔(dān)起部分的政府職能以維持社會秩序以及國家政權(quán)建設(shè)，但這解決的只是組織的生存問題，對于宏觀層次的戰(zhàn)略要求，即用發(fā)展問題來徹底解決組織合法性問題卻難以做到。生存與發(fā)展問題在農(nóng)墾組織改革過程的本末倒置使得農(nóng)墾改革陷入了發(fā)展的困境。

云南農(nóng)墾組織在改革過程中，無論是原本的產(chǎn)生與發(fā)展還是其后的改革與停滯，都明顯地帶有政治主導(dǎo)的意味，這也使組織的改革基本處于行政空間之下，社會空間則少之又少。這種特征造就了農(nóng)墾組織長期的改革中，始終未能以市場需求為主來形成其結(jié)構(gòu)功能機制，也可以說，行政空間的強勢屬性使農(nóng)墾組織在改革中難以獲得更多的社會空間，且越來越難適應(yīng)日益變化的經(jīng)濟社會發(fā)展需求。于是，在適當(dāng)時候向農(nóng)墾組織進(jìn)行空間轉(zhuǎn)移并進(jìn)行不斷調(diào)試，是農(nóng)墾組織未來改革并取得發(fā)展的核心所在。如果采用社會空間統(tǒng)一體理論的分析思路，農(nóng)墾組織為求適應(yīng)不斷變化的社會與經(jīng)濟環(huán)境，需要行政空間與社會空間的有機結(jié)合與相互協(xié)調(diào)，在行政空間強勢占據(jù)的情況下，勢必涉及到行政空間的部分讓渡。因此，在社會結(jié)構(gòu)變化所導(dǎo)致的空間轉(zhuǎn)移過程中，農(nóng)墾組織的持續(xù)發(fā)展，首先需要組織明晰資源獲得的空間屬性，不斷調(diào)試農(nóng)墾組織內(nèi)部情況，以便適應(yīng)農(nóng)墾組織所處社會環(huán)境的變遷。

（二）中觀層面權(quán)力行使的性質(zhì)轉(zhuǎn)變

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，社會各種組織的功能不斷發(fā)展和完善，行政空間收縮的同時，也要求農(nóng)墾組織內(nèi)部的權(quán)力行使有一個質(zhì)的轉(zhuǎn)變：即從體制性權(quán)力的配置轉(zhuǎn)向認(rèn)同性權(quán)力的協(xié)調(diào)。所謂體制性權(quán)力，指的是組織科層秩序帶來的垂直式權(quán)力行使；所謂認(rèn)同性權(quán)力，指的則是以事件為對象而形成的各方參與者協(xié)作秩序帶來的網(wǎng)絡(luò)式權(quán)力行使。由此，對農(nóng)墾組織而言，中觀層面權(quán)力行使的性質(zhì)轉(zhuǎn)變主要包含了這樣幾層涵義：一是組織各層級中體制性權(quán)力行使的清晰界定，亦即不同層級根據(jù)實際情況所設(shè)定的功能屬性；二是出于政權(quán)統(tǒng)治和組織生存的需要，在保持一定比例的體制性權(quán)力的前提下，劃清組織的事務(wù)性功能與技術(shù)功能；三是認(rèn)同性權(quán)力是一種多元的、網(wǎng)絡(luò)化的權(quán)力秩序，其形成是各方利益主體協(xié)調(diào)認(rèn)可的結(jié)果；四是認(rèn)同性權(quán)力的形成和發(fā)展有賴于異質(zhì)性①社會資本的異質(zhì)性主要是指關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成成員間更易生成松散的、大范圍的網(wǎng)絡(luò)，為行動者提供普遍化的互惠規(guī)范，有利于社會中普遍信任的形成。李潔謹(jǐn)，黃榮貴，馮艾：《城市社區(qū)異質(zhì)性與鄰里社會資本研究》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第5期。社會資本構(gòu)成的成熟程度。于是，從現(xiàn)實來說，縱觀農(nóng)墾組織的改革，關(guān)于農(nóng)墾組織的權(quán)力轉(zhuǎn)移最大程度地牽涉到兩方面的問題，一方面，體制性權(quán)力范疇的明確可能會間接影響政府部分關(guān)于農(nóng)墾管理的權(quán)力實現(xiàn)；另一方面，由于空間資源分配的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致組織資金、人力等資源獲取驟減，難以進(jìn)行組織內(nèi)部事務(wù)的管理。鑒于此，在農(nóng)墾組織在相應(yīng)結(jié)構(gòu)功能改革中，通過權(quán)力轉(zhuǎn)移來消除組織內(nèi)卷化障礙可以分為兩個階段來進(jìn)行：

第一階段，體制性權(quán)力在組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)移。在政府完全控制的組織結(jié)構(gòu)中，各種屬性的組織職能混合，對組織生存與發(fā)展的規(guī)劃基本上是通過黨政部門來完成的。這時的體制性權(quán)力可以稱為完全的行政權(quán)力。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)墾組織生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)力的下放使其上層、中層與下層的主要目標(biāo)與功能界定開始顯出不同層次，曾經(jīng)對組織企業(yè)化的數(shù)次改制，都顯示出行政權(quán)力逐漸向社會權(quán)力和經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力轉(zhuǎn)移的意向。但是，行政控制在農(nóng)墾組織過去的生存發(fā)展歷程中已經(jīng)為組織烙下了深深的印記，亦可以說是“壓力型體制②“縣鄉(xiāng)人大運行機制研究”課題組：《縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革，如何建立民主的合作新體制：新密市縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會制度運作機制的調(diào)查研究報告》，《經(jīng)濟社會體制比較》，1997年第4期?！毕路欠▍s合理的選擇，是路徑依賴的結(jié)果，這樣一來，原有的體制性權(quán)力在組織內(nèi)部就逐漸顯得其合法性不足。因而，在改革中首當(dāng)其沖的，就是農(nóng)墾組織內(nèi)部體制性權(quán)的轉(zhuǎn)移。因為，在未來發(fā)展過程中，對于組織而言，無論是營利還是非營利屬性，其生存與發(fā)展逐漸更多地趨向于社會認(rèn)可與組織自我發(fā)展?fàn)顩r，也只有這樣的權(quán)力獲得才是組織合法性獲得的最優(yōu)選擇，因而，體制性權(quán)力在農(nóng)墾組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)移以及壓縮是組織未來發(fā)展的應(yīng)有之義，而組織運行權(quán)力則主要應(yīng)由行政權(quán)力、社會權(quán)力和自治權(quán)力三部分來共同承擔(dān)。

第二階段，體制性權(quán)力向認(rèn)同性權(quán)力的轉(zhuǎn)移。雖然改革后的云南農(nóng)墾組織似乎開始顯示出權(quán)力格局的多元化，但這種秩序的形成卻是極不穩(wěn)定的，由于組織權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏應(yīng)有的法律支撐，體制性權(quán)力所讓渡出的空間很容易成為權(quán)力的真空。因此，該階段需要以具體的制度安排來完成體制性權(quán)力向認(rèn)同性權(quán)力的轉(zhuǎn)移：第一，通過制度安排劃定組織收支渠道，改變農(nóng)墾組織經(jīng)費結(jié)構(gòu)的單一性，使組織逐漸獲取社會權(quán)力與自治權(quán)力，從而擺脫行政權(quán)力的單方控制；第二，通過制度安排明確組織的權(quán)義職責(zé)，改變農(nóng)墾組織長期存在的功能弱分化特征：即社會職能模糊，經(jīng)濟職能的不完全自主，以及一些虛化政治職能所增加的額外負(fù)擔(dān)，這種弱分化的功能特點在某種意義上是給予了行政權(quán)力下派任務(wù)以更為合理的理由，縮減了組織認(rèn)同性權(quán)力行使的空間；第三，通過制度安排增強組織權(quán)力的合法性，改變農(nóng)墾組織既有的行政思維慣性，形成以市場為主導(dǎo)的競爭型經(jīng)濟組織以及靈活的組織多元權(quán)力秩序。

（三）微觀層面利益的表達(dá)與參與

作為特定利益聚合體的農(nóng)墾組織來說，生存與發(fā)展的微觀基礎(chǔ)無疑就是利益，組織的改革在一定程度上也是重構(gòu)各種利益沖突整合秩序的過程。同理，云南農(nóng)墾組織的變遷過程是組織結(jié)構(gòu)功能失衡驅(qū)動下的失衡——改革——再失衡——再變革的過程，也是組織對自身所有優(yōu)勢的解體——重構(gòu)——再解體——再重構(gòu)過程。在云南農(nóng)墾組織原有的組織結(jié)構(gòu)體系中，組織的資源依賴主要源于政府主動給予，組織以及組織成員并不擁有獨立的政治資源、經(jīng)濟資源、社會資源，組織成員對組織事務(wù)的參與主要體現(xiàn)為外部刺激——條件反射型，由于在利益訴求中對權(quán)力體制上層的依賴，組織成員難以形成有效的“集體行動”，無法在后期的改革表達(dá)自己的利益訴求，形成對權(quán)力上層的強有力的制衡。在組織中，組織成員處于權(quán)力為圓心的之差序性利益分配格局的邊緣地位，導(dǎo)致了組織變遷中“精英主導(dǎo)和成員缺位”。隨著此次云南農(nóng)墾改革的深化，云南農(nóng)墾組織的結(jié)構(gòu)功能產(chǎn)生了更大的變革以期能夠達(dá)到預(yù)期，改革者開始意識到組織成員的日益強烈的利益訴求，組織也開始認(rèn)識到自身結(jié)構(gòu)功能轉(zhuǎn)型與再生優(yōu)勢的重要性，正如在改革政策中所表述的那樣，“在計劃經(jīng)濟體制下長期累積形成的‘亦政亦企，亦城亦鄉(xiāng)，亦工亦農(nóng)’和體制不順、機制不活、效率不高等弊端，導(dǎo)致農(nóng)墾集團權(quán)力過分集中、農(nóng)場缺乏活力，機構(gòu)人員臃腫、管理費用居高不下，條塊分割、墾地經(jīng)濟社會發(fā)展‘兩張皮’現(xiàn)象突出，墾區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生產(chǎn)生活條件較差，勞動關(guān)系復(fù)雜，利益分配不合理，一線職工收入少負(fù)擔(dān)重，社保政策不落實、職工合法權(quán)益得不到保障，各個利益群體訴求強烈，矛盾糾紛突出。維穩(wěn)工作任務(wù)繁重等矛盾問題。這些矛盾和問題，既有歷史原因，又有體制機制的障礙和工作不到位的問題，在世界金融危機持續(xù)蔓延和橡膠價格大幅波動的背景下更加凸顯出來，不及時妥善解決，農(nóng)墾發(fā)展難以為繼，民生改善難以為保，墾區(qū)社會難以維穩(wěn)，新的更大的矛盾將會進(jìn)一步顯現(xiàn)。解決農(nóng)墾歷史和現(xiàn)實問題，加快墾區(qū)發(fā)展，改善墾區(qū)民生已成為當(dāng)前我省一種十分緊迫和重大的政治任務(wù)，事關(guān)全省全面建設(shè)小康社會和民族團結(jié)、社會和諧、邊境安寧的大局。①《中共云南省委、云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展維護墾區(qū)穩(wěn)定的若干意見》，云政發(fā)（2009）19號，2009年12月30日。”

由此，從利益表達(dá)與溝通的角度來構(gòu)建農(nóng)墾組織發(fā)展的微觀機制，需要考慮到：其一，以組織各層級一致利益為主要目標(biāo)重塑組織成員對組織的歸屬感；這首先表現(xiàn)為為了刺激組織成員的經(jīng)濟性與參與欲望，將成員和組織利益表征化。在所歷經(jīng)的改革中，針對組織認(rèn)同性問題一直以一種政治性的方式予以解決，即構(gòu)建起一系列的操作性機制，如職工代表大會或民主議事會，以及相應(yīng)的政策宣講隊、精神傳達(dá)會、民主評議以及先進(jìn)表彰會等，來引導(dǎo)成員對組織決策乃至政府決策的認(rèn)同，從而獲得相應(yīng)的參與成效。但是，在組織逐漸進(jìn)入市場，開始以經(jīng)濟盈虧作為發(fā)展的實質(zhì)性目標(biāo)時，整個操作機制開始呈現(xiàn)假性參與和象征性參與，組織職能政治性的衰退無疑將經(jīng)濟發(fā)展這個目標(biāo)越來越現(xiàn)實地擺在組織面前。由此，不得不承認(rèn)只有與組織成員利益訴求相一致的組織利益目標(biāo)，才能將組織成員與組織的發(fā)展更好地結(jié)合在一起，形塑成員的組織歸屬感，激發(fā)成員合作性參與的熱情，并以此使得組織成員和組織參與區(qū)域發(fā)展的分利能力獲得顯著提高，持續(xù)增強組織發(fā)展?jié)摿Α?/p>

其二，以各主體分利能力的增強為基礎(chǔ)理順不同利益的表達(dá)與協(xié)調(diào)渠道；這主要表現(xiàn)在各主體利益沖突的策略性調(diào)整上，由于農(nóng)墾組織上層具有行政、服務(wù)和黨治的角色重疊，在組織控制方面傾向以績效最為評估手段，組織基層的生產(chǎn)性單位則旨在完成相應(yīng)的指令性任務(wù)基礎(chǔ)上追求更大的經(jīng)營利潤，組織成員更關(guān)注個體的直接獲益、所得的公共服務(wù)或是物品提供以及生產(chǎn)生活服務(wù)需求等，各利益主體必然存在著利益沖突，而上述各種因組織職能模糊而難以獲得實質(zhì)操作性的協(xié)調(diào)機制卻難以提供相應(yīng)的解決途徑。只有組織在未來改革中構(gòu)建了具有實質(zhì)性參與的利益協(xié)調(diào)機制，使之制度化并獲得相應(yīng)的認(rèn)可與保障，才能改變現(xiàn)有組織參與機制的弱實質(zhì)性，反向增強各利益主體的分利能力，疏通各主體利益沖突的調(diào)節(jié)渠道，從而保障農(nóng)墾組織改革的利益轉(zhuǎn)移渠道的暢通，成功形成有效的利益訴求表達(dá)與目標(biāo)設(shè)定，消除組織內(nèi)卷化。此時，就需要重新審視組織的發(fā)展目標(biāo)與職能定位，構(gòu)建相應(yīng)的組織利益表達(dá)單位。

總之，從組織結(jié)構(gòu)功能層面來看，目前農(nóng)墾組織發(fā)展的困境說明它顯然還沒有達(dá)到現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營性組織的要求，改革只是為它的發(fā)展作了相應(yīng)的探索以及做了基本的鋪墊，組織只有對未來發(fā)展方向尤其是組織性質(zhì)有一個更清晰的界定，從宏觀、中觀和微觀三個方面進(jìn)行突破，形成良好的組織發(fā)展空間并增強組織經(jīng)濟生產(chǎn)活動效能，進(jìn)而為組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定以及組織功能目標(biāo)預(yù)期的實現(xiàn)提供一種更具合意性質(zhì)的準(zhǔn)則，才能引導(dǎo)著農(nóng)墾組織的現(xiàn)代化變革，獲得進(jìn)一步的發(fā)展并推動組織改革的深入。

[1]鮑威爾，迪馬吉奧.組織分析的新制度主義[M].姚偉，譯.上海：上海人民出版社，2008.

[2]賈大明.淺議我國農(nóng)墾系統(tǒng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的思路與途徑[J].經(jīng)濟研究參考，2006，（57）：15—18.

[3]李鵬.以屯墾戎邊構(gòu)建邊疆安全長效機制[J].中國國情國力，2010，（9）：33—35.