高麗茹

(南京大學(xué)社會學(xué)院，江蘇南京，210046)

近些年，非政府組織的數(shù)量、規(guī)模和范圍與日俱增，并在我國社會、經(jīng)濟和政治環(huán)境中確立了自己的地位并穩(wěn)固提高，發(fā)展質(zhì)量也不斷得到提升。據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的2012年《民間組織藍皮書》指出，截至2010年底，全國共有非政府組織44.6萬個，其中基金會發(fā)展到2200個，增長速度為19.4%;社會團體數(shù)增加到24.5萬個，比上一年度增長了2.5%;我國民辦非企業(yè)單位總數(shù)達到19.8萬個，成為數(shù)量增長最多的非政府組織類型。按照民辦非企業(yè)單位服務(wù)的主要領(lǐng)域劃分，社會服務(wù)類占2010年民辦非企業(yè)單位總數(shù)的14.87%，是最為活躍的三種類型之一。［1］

我國政府日益重視社會創(chuàng)新和社會管理，在職能上將非政府組織視為“政府的替代物”或“政府的互補品”，不斷向非政府組織釋放、轉(zhuǎn)移或委托更多的資源和職能，支持后者在社會管理和公共服務(wù)中發(fā)揮作用，以向社會有效地提供優(yōu)質(zhì)的公共福利服務(wù)。2012年中央財政安排2依元專項資金，支持在民政部門登記的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位等社會組織，參與社會服務(wù)，以充分調(diào)動社會組織參與社會服務(wù)的積極性，發(fā)揮社會組織在創(chuàng)新社會管理和構(gòu)建社會主義和諧社會中的積極作用。在這樣的大背景下，政府與非政府組織間的關(guān)系，作為國家與社會關(guān)系在社會福利服務(wù)領(lǐng)域?qū)用嫔系囊粋€縮影，亦備受學(xué)者關(guān)注。

一、關(guān)于政府與非政府組織關(guān)系的文獻回顧

關(guān)于政府與非政府組織的關(guān)系在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已有許多研究(Gidron，Kramer＆Salamon，1992;王穎，折曉葉，孫炳耀，1993;田凱，2004;康曉光，韓恒，2005;詹少青，胡介塤，2005;范明林，2010等)，圍繞政府與非政府組織的關(guān)系類型及相關(guān)理論范式闡釋的研究更是頗多。

具有代表性的政府與非政府組織的關(guān)系類型。Gidron等人［2］根據(jù)“服務(wù)的融資和授權(quán)(financing and authorizing of services)”和“服務(wù)的實際提供(actual delivery)”兩項指標，將政府與非政府組織的關(guān)系分為以下四種類型:第一，政府支配模式(government－dominant model)。在這種模式中，政府在融資和服務(wù)提供中占據(jù)著支配性地位，政府是資金和福利服務(wù)的主要提供者;第二，第三部門支配模式(third sector－dominant model)。在這種模式中，第三部門在融資和服務(wù)提供中起著支配性作用，它和政府支配模式分別處于政府與非政府組織關(guān)系模式的兩極;第三，雙重模式(dual model)。作為介于政府支配模式和第三部門支配模式之間的一種混合模式，政府和非政府組織共同進行融資和提供福利服務(wù)，但都限定在各自的領(lǐng)域中，采用以下兩種不同的形式:一是非政府組織面向政府服務(wù)沒有覆蓋的人群來補充政府提供相同類型的服務(wù);二是非政府組織通過提供政府沒有提供的服務(wù)來補充政府的服務(wù)職能;第四，合作模式(collaborative model)。在這種模式中，政府和非政府組織以合作的方式來共同提供福利服務(wù)，非常典型的情況是由政府提供資金，由非政府組織組織傳輸服務(wù)。合作模式包括兩種方式:一種是“合作賣方”模式(collaborative－vendor model)，即非政府組織僅僅以政府項目管理的代理人身份出現(xiàn)，擁有較少的處置權(quán)或討價還價實力;另一種是“合作伙伴”模式(collaborative－partnership model)，即非政府組織擁有高度的自治權(quán)和決策權(quán)，在項目管理方面也更有發(fā)言權(quán)(見表1)。

表1 政府與非政府組織的關(guān)系模式

Kuhnle和Selle［3］根據(jù)另外兩項重要指標:“溝通與交往”和“財務(wù)和控制”，將非政府組織對政府的互動關(guān)系劃分為四種類型(見圖1)。

圖1 非政府組織對政府的互動關(guān)系

第一，整合依附型(integrated dependence)。非政府組織與政府之間溝通頻繁，并且非政府組織在財務(wù)和法規(guī)上同時對政府有相當(dāng)程度的依賴且被政府所控制;第二，分離依附型(separate dependence)。非政府組織比較依賴政府的資金和物質(zhì)等資源的供給，而且在法規(guī)上也受到相當(dāng)程度的約束，非政府組織與政府之間的互動并不頻繁;第三，整合自主型(integrated autonomy)。非政府組織與政府間互動頻繁，但非政府組織在財務(wù)等資源上并不依賴政府，政府的法規(guī)控制也不會影響到非政府組織的自主性;第四，分離自主型(separate autonomy)。在大多數(shù)場合下，非政府組織不僅與政府互動較少，在財務(wù)等資源、法規(guī)等許多許多方面也不受其影響，非政府組織擁有極大的自主性和獨立性。

Young［4］通過回顧美國政府—非政府組織關(guān)系的歷史，將政府—非政府組織關(guān)系概括為下列三種模式:第一，補充模式(supplementary model)。在這種模式中，非政府組織被認為能夠滿足那些政府無法滿足的公共物品需求。公共物品的私人捐助同政府支出呈反向關(guān)系，即當(dāng)政府在公共物品供給方面承擔(dān)更多的責(zé)任時，由非政府組織來提供公共物品的需要就相對減少;第二，互補模式(complementary model)。在這種模式中，非政府組織被視為是政府的伙伴，接受政府的財政資助，協(xié)助政府提供公共物品的輸送。非政府組織同政府的經(jīng)費支出呈正向關(guān)系，即當(dāng)政府經(jīng)費支出增加時，他們協(xié)助財政資助的非政府組織負責(zé)的活動規(guī)模也同時擴大;第三，抗衡模式(adversarial model)。非政府組織督促政府對公共政策進行變革和對社會公眾負責(zé);反過來，政府也會通過規(guī)范非政府組織的服務(wù)并使其回應(yīng)它的宣傳倡議來影響其行為。該模式并不假定非政府組織同政府之間存在一種特定的關(guān)系，比如非政府組織可以提倡更小、更高效的政府運作，也可以主張將擴大政府活動的新的計劃和法規(guī)(見圖2)。

圖2 政府—非政府組織關(guān)系混合模式

這三種模式絕不是互相排斥的，非政府部門可能融資和輸送那些政府所不能提供的服務(wù)，同時輸送由政府財政資助的服務(wù)，推動政府政策和行為的改革，同時又受到政府的監(jiān)管和來自政府的壓力。

關(guān)于中國政府與非政府組織關(guān)系類型也有諸多論述，且多是在經(jīng)驗資料的基礎(chǔ)上，通過實證研究進而再從理論層面上加以探討。王穎等人［5］通過對浙江蕭山99家社團組織的調(diào)查，提出“官民二重性”這一重要概念，作為中國內(nèi)地一些非政府組織和政府之間關(guān)系的一種真實寫照。田凱［6］以國內(nèi)一家慈善基金會為個案，提出“組織外形化”的概念，反映出政府與非政府組織的實際關(guān)系:組織與行政部門同構(gòu)、被政府主導(dǎo)以及居于從屬的地位等。范明林［7］以法團主義和市民社會為理論視角，對四個個案展開比較研究，指出不同的非政府組織在與政府的互動中所形成的關(guān)系類型，是復(fù)雜多樣的，不是單一的，而且這種關(guān)系始終處在不斷變化發(fā)展的動態(tài)過程中。

綜上所述，政府與非政府組織的關(guān)系研究緣起于西方，不同學(xué)者從不同角度將政府與非政府組織的關(guān)系進行了不同的劃分，得出了諸多劃分類型。鑒于我國特有的社會政治經(jīng)濟背景、傳統(tǒng)文化等因素，國內(nèi)學(xué)者對西方的研究應(yīng)用于中國的有效性持保留態(tài)度，［8］加之我國大力推進社會建設(shè)和加強社會管理創(chuàng)新，支持非政府組織在社會公共服務(wù)中的作用，使得進一步加大對我國政府與非政府組織關(guān)系的研究顯得尤為重要。

二、法團主義的理論視角

法團主義是研究政府與非政府組織關(guān)系常用的理論范式之一。關(guān)于法團主義的含義，最廣為認可的是學(xué)者Schmitter的經(jīng)典定義:“作為一種利益代表體制，它是一個特指的觀念、模式或制度安排類型，它的作用是將公民社會中的組織化利益結(jié)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中。在這種利益代表體制中，各個構(gòu)成單位被組織進一個有明確責(zé)任(義務(wù))的、數(shù)量有限的、強制性的、非競爭性的、等級化秩序的以及功能分化的各部門中，這些部門得到國家的認可(如果不是由國家建立的話)，并被授權(quán)給予在各自領(lǐng)域內(nèi)的壟斷性代表地位。作為交換，它們在需求表達、領(lǐng)袖選擇以及組織支持等方面，受到國家的一定程度的控制”。［9］

在上述定義中，法團主義被界定為一種綜合性或總體性的制度安排，適用于各個領(lǐng)域的利益團體。但多數(shù)研究者是把它當(dāng)做一種部分性的制度安排來使用。［10］

法團主義視角下的國家和社會之間的常規(guī)性互動體系具有如下特點:(1)有國家參與，社會參與則以功能團體的形式出現(xiàn)，它們互相承認對方的合法性資格和權(quán)力;(2)這個體制的中心任務(wù)是有序地將社會利益組織整合到國家決策體制之中，因而主張促進國家與社會團體的制度化合作;(3)進入決策過程的社會團體對相關(guān)的公共事務(wù)有建議、咨詢的責(zé)任，同時在決策完成后有執(zhí)行的義務(wù);(4)進入決策過程的社會團體數(shù)量是限定的;(5)不同社會團體之間是非競爭的關(guān)系;(6)在體系內(nèi)，各社會團體組織以層級秩序排列;(7)社會團體在自己的功能領(lǐng)域中享有壟斷性的代表地位;(8)作為交換，對這些團體的領(lǐng)袖選擇、利益訴求和組織支持等方面，國家有一定程度的控制。［11］因此，在法團主義占上風(fēng)的地方都有一個強有力但并不一定具有全能主義特征的國家。

法團主義還可以分為很多亞類型。就我們所關(guān)心的政府與非政府組織之間的關(guān)系而言，Schmitter所提出的“國家法團主義”和“社會法團主義”區(qū)分已廣為學(xué)者沿用。國家法團主義指的是“一種自上而下的組織關(guān)系，在其中，國家的作用是主要的”;社會法團主義“代表自下而上的組織關(guān)系，其中社會力量主導(dǎo)著關(guān)系的秩序”。［12］這兩種類型在數(shù)量有限性、單一性、非競爭性、等級化、功能分化、國家承認的特殊主義、代表地位的壟斷性、國家對社團的控制等方面均有程度不同的差別(見表2)。但這兩種法團主義的真正差別在于形成這些特征的過程的差別。

表2 國家法團主義和社會法團主義的區(qū)別

有關(guān)法團主義作為一種理論范式是否適用于對中國國家與社會關(guān)系、中國政府與非政府組織關(guān)系的研究，一直存在爭議。有的學(xué)者指出國家與非政府組織之間形成的是一種法團主義式關(guān)系，［13］有的學(xué)者認為法團主義不適合用來理解、解釋或預(yù)測中國的國家與社會關(guān)系，［14］有的則指出法團主義這一范式對中國國家與社會關(guān)系有一定的解釋力，但要注意它的適用范圍存在一定的邊界。［15］

出于以上考慮，本文在理論框架和研究對象方面做出如下安排:在理論框架上，以法團主義理論視角來考察所研究的案例，發(fā)現(xiàn)該理論的優(yōu)勢和限制，即在理論解釋上是開放性的;相反，在研究對象的選擇上，本文則將范圍僅局限于社會福利服務(wù)領(lǐng)域的非政府組織，且無意將研究結(jié)論推廣到其他不同類型的非政府組織。

三、研究設(shè)計

本文的研究設(shè)計可用下圖來表示。具體來說，在理論框架上，就法團主義理論而言，筆者主要借鑒了Schmitter關(guān)于“國家法團主義”和“社會法團主義”的經(jīng)典分類，且認為國家法團主義所代表的政治和社會體制與中現(xiàn)實更加接近。在梳理相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，本文認為國家法團主義的分析維度如下:從政府的角度切入，其表現(xiàn)為授權(quán)和控制;以非政府組織為切入點，則表現(xiàn)為對政府的依賴和回饋。已有研究多把政府管理社會組織的方式作為切入點研究政府和非政府組織的關(guān)系，而本文根據(jù)研究的需要，在方法論上以非政府組織作為切入點。在本文中，對政府的依賴被操作化為合法性的依賴、資源的依賴、公眾信任度的依賴，其中合法性的依賴是指需要法規(guī)依據(jù)、政府文件等對組織的認可，資源的依賴則包括經(jīng)費、辦公場地和設(shè)備、人力資源等的依賴，公眾信任度依賴是指非政府組織為建立和提高其社會信譽需要依賴政府的權(quán)威;對政府的回饋被操作化為接受政府的監(jiān)督和指導(dǎo)，包括機構(gòu)的服務(wù)范圍、組織建設(shè)、財務(wù)情況等。

在個案的選取上，本文選擇南京市一家服務(wù)類的民辦非企業(yè)單位J，作為社會福利服務(wù)領(lǐng)域中公益性的官辦非政府組織，較之于草根非政府組織，其對政府的依賴和回饋則表現(xiàn)得更加突出。國內(nèi)許多研究表明，類似J機構(gòu)的非政府組織在中國數(shù)量眾多，因此，深入和全面地分析J機構(gòu)，對中國的非政府及其與政府的互動關(guān)系的研究具有較強的借鑒性。本研究所采取質(zhì)性研究取向的個案研究方法，資料來源主要是文獻、訪談、直接觀察和參與式觀察。圖3是本研究的理論框架。

四、個案的誕生和運作分析

圖3 法團主義視野下的政府與非政府組織的互動關(guān)系

談到J機構(gòu)的誕生，機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者M發(fā)揮著舉足輕重的作用。M原在S街道是負責(zé)計生工作的科長，于2003年在S街道社區(qū)服務(wù)中心召集志愿者設(shè)立了心理熱線，利用晚上業(yè)余時間為居民提供心理咨詢服務(wù)，成為N市街道第一個開展為社區(qū)居民心理服務(wù)的志愿者小組。2005年M科長卸任科長，退居二線。2007年為響應(yīng)計生委服務(wù)育齡群眾和開展社區(qū)早期教育，M科長向街道倡議成立心理咨詢室。因資格限制，①成立心理咨詢室，按照規(guī)定要有衛(wèi)生部的資質(zhì)，因為心理學(xué)需要有醫(yī)學(xué)方面的基礎(chǔ)、認證，但M科長和其心理咨詢服務(wù)組的核心成員L老師雖是醫(yī)務(wù)出身，但后從部隊醫(yī)院轉(zhuǎn)業(yè)做行政工作，而之前也沒有這些證書。時任街道民政工作的L主任進行變通更改了名字，注冊了J機構(gòu)。

正如J機構(gòu)章程中的第二條規(guī)定，其性質(zhì)是“N市W社區(qū)服務(wù)有限責(zé)任公司自愿舉辦從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”，W社區(qū)服務(wù)有限責(zé)任公司的誕生是基于S街道于20世紀90年代末響應(yīng)國家大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)的號召而培育形成的，S街道和X區(qū)非常重視W這個品牌，因此之后的社會組織發(fā)展都冠上這個品牌。因為M科長在2007年歲退居二線，但仍是公務(wù)員身份，不能做社會組織的法人代表，故以W社區(qū)服務(wù)有限責(zé)任公司的總經(jīng)理C為法人代表，而實際上C并不參與J機構(gòu)的運作和發(fā)展。2009年在M科長退休后，進行法人代表更換，M科長正式成為J機構(gòu)的法人代表，直至現(xiàn)在。

J機構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位是S街道辦事處，其登記管理機關(guān)是X區(qū)民政局。而之后所闡述的J機構(gòu)與政府的關(guān)系，也集中表現(xiàn)在與二者之間的互動。就業(yè)務(wù)主管單位而言，雖說S街道辦事處是整體作為J機構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位，但更多的是民政部門來承擔(dān)相應(yīng)的工作。

經(jīng)費的獲得。其中開辦資金3萬元是由S街道辦事處提供的，J機構(gòu)因開展社區(qū)早期教育和提供育齡服務(wù)，早期獲得了X區(qū)關(guān)心下一代工作委員會和計劃生育委員會的資金資助，2010年“L老師沙盤游戲心理工作室”項目，獲N市首屆十佳社區(qū)服務(wù)項目，獲得2萬元錢的資助，2011年5月該項目被評選為X區(qū)公益創(chuàng)投項目，獲得6萬多元的資助。2012年作為N市愛心養(yǎng)老指導(dǎo)站，獲得了由上海增愛基金會捐助給J省慈善總會的10萬元資助。

組織工作隊伍建設(shè)。確切地講，J機構(gòu)現(xiàn)在只有3名工作人員，其中M科長是組織的領(lǐng)導(dǎo)人和社工Y是全職工作人員，L老師是兼職工作人員。M科長和社工Y負責(zé)組織所有日常工作事務(wù)，L老師每周僅來J機構(gòu)兩次或接受預(yù)約前來，負責(zé)沙盤游戲工作室。其中社工Y，原來是S街道下屬的一個社區(qū)的社工，在2011年7月份J機構(gòu)承載了S街道社區(qū)養(yǎng)老中心的部分運作后，M科長向街道提出配備人員的申請，街道將社工Y調(diào)至該機構(gòu)。M科長和社工Y是由街道按照街道社工待遇來支付其工資的，L老師的報酬則是從公益項目金中支取。

隨著機構(gòu)的不斷發(fā)展，服務(wù)項目不斷豐富。前期，J機構(gòu)本著普及心理學(xué)知識和社會科學(xué)知識、疏導(dǎo)心理困惑，提供心理保健服務(wù)的目標，開設(shè)了心理咨詢室(心語軒)，邀請專家學(xué)者在社區(qū)開辦普及心理學(xué)知識的講座和為居民提供心理保健服務(wù);面向社區(qū)0－6歲幼兒開展早期教育活動，如邀請相關(guān)專家學(xué)者開辦公益“好父母學(xué)堂”，向父母傳授科學(xué)的育兒知識;面向社區(qū)12－18歲中學(xué)生成立青少年成長小組，邀請團體心理治療專家，圍繞著團體成員情緒表達、傷痛療愈、學(xué)習(xí)動機、人際交往等方面開展小組活動，幫助青少年正確認識自己可能存在的問題，并學(xué)習(xí)應(yīng)對問題的方法;開辦促進婚姻家庭和諧的“親密之旅”工作坊和關(guān)愛老年人的慈孝文化活動等，促進家庭、社區(qū)的和諧。還曾組織生命成長工作坊，邀請臺灣生命成長專家為社工、社區(qū)居民骨干培訓(xùn)，提高其對生命的感悟，更好地理解和服務(wù)于社區(qū)居民。

J機構(gòu)常規(guī)的服務(wù)主要分為三大方面:

第一，建立沙盤游戲心理工作室，提供心理保健綜合服務(wù)。2008年4月J機構(gòu)建立了沙盤游戲心理工作室，由具有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)心理保健師和兼職數(shù)名義工的團隊組成。J機構(gòu)探索并驗證適合兒童、青少年的心理保健服務(wù)方法、研究出針對存在心理障礙的兒童和青少年、問題家庭的個性化輔導(dǎo)模式。自2008年教師節(jié)正式開放以來，工作室已經(jīng)接待了1400多人次的來訪，對兒童、青少年健康成長和家庭和諧起了重要的促進作用。沙盤游戲心理工作室，平時是周三下午開放，兒童、青少年以小組的形式參加。暑假則推出夏令營活動。

第二，開辦S街道社工培訓(xùn)學(xué)校。2009年2月馬科長退休以后，在國家鼓勵加強和創(chuàng)新社會管理、加強社工隊伍建設(shè)和提升社工人才素質(zhì)的背景下，主動向S街道提出開辦社工培訓(xùn)學(xué)校項目的申請，得到了街道的支持，最后以街道購買服務(wù)、J機構(gòu)來運作項目的形式落實。面向街道所轄社區(qū)的社工，街道干部、街道內(nèi)社會組織負責(zé)人、居民骨干，利用高校教師資源，開展教育培訓(xùn)工作，3年多來，社工培訓(xùn)學(xué)校開展教學(xué)活動145場次，245課時，參加培訓(xùn)達3874人次。培訓(xùn)有助于社工樹立正確的社會工作價值觀，并將所學(xué)技巧、方法運用到實際工作中，更好地為目標群體服務(wù)。

第三，承載W社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的部分運作。2011年下半年，S街道辦事處為落實民政部《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》和省市區(qū)關(guān)于打造居家養(yǎng)老服務(wù)中心的要求，籌建省AAAA級示范性居家養(yǎng)老服務(wù)中心。J機構(gòu)通過和街道溝通，擔(dān)負起承載該中心的部分運作工作，主要包括建立社區(qū)老年大學(xué)、成立老年人心理關(guān)愛工作室和心靈茶吧，為社區(qū)老年人開展多樣化的教育(如學(xué)習(xí)聲樂、京劇、電腦、編織、太極拳等)，以沙盤游戲、心理咨詢等方式提供專業(yè)化的心理咨詢服務(wù)。

五、個案與政府的互動關(guān)系分析

從以上經(jīng)驗研究資料中可以看出J機構(gòu)與政府之間的關(guān)系非常緊密，且具有多維性。從法團主義的兩個維度(依賴、回饋)來看，J機構(gòu)取得法律上的合法性，得益于S街道政府出面提議，并在政策上、資金上創(chuàng)造條件推動;J機構(gòu)不斷壯大發(fā)展，更是受益于政府以提供辦公場地、辦公設(shè)備、組織的人員崗位、購買服務(wù)項目等多種形式的支持。作為回饋，J機構(gòu)在運作中，接受作為主管單位的S街道對其組織建設(shè)、服務(wù)拓展方向、財務(wù)情況等方面的監(jiān)督、指導(dǎo)甚至控制。在一定意義上說，J機構(gòu)對政府的依賴，也就是接受來自政府的各種支持;J機構(gòu)對政府的回饋，則可以理解為受到政府的控制。下面從J機構(gòu)的成立、業(yè)務(wù)主管單位在機構(gòu)運作中扮演的角色、機構(gòu)對政府的資源依賴、機構(gòu)對政府的公眾信任度依賴、機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)受到政府的控制、機構(gòu)日?；顒邮艿秸目刂屏鶄€方面來具體考察J機構(gòu)與政府的互動關(guān)系特征。

(一)J機構(gòu)的成立

雖然退居二線的M科長表面上是J機構(gòu)的發(fā)起人，但J機構(gòu)的真正組建者是S街道政府。具體表現(xiàn)是:為了取得法律合法性，S街道民政科主任提出變通策略，重新為機構(gòu)命名，并以W社區(qū)服務(wù)有限責(zé)任公司作為機構(gòu)的舉辦者，該公司總經(jīng)理作為法人代表(實際負責(zé)人是M科長)注冊，規(guī)避法規(guī)限制;S街道政府為J機構(gòu)提供注冊資金。在對政府產(chǎn)生合法性依賴的同時，成立之初的J機構(gòu)已然受到了政府的控制，名義上歸屬S街道著力打造的W品牌之下，實際運作也與政府管理體系的距離“若隱若離”。

(二)業(yè)務(wù)主管單位在J機構(gòu)運作中扮演的角色

S街道政府作為J機構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位，不僅僅具有一般的職責(zé)，更具有一定的權(quán)威性。盡管J機構(gòu)章程中第七條規(guī)定，W社區(qū)服務(wù)有限責(zé)任公司作為機構(gòu)的舉辦者，但實際上僅是徒有虛名，S街道政府或多或少扮演著真正的舉辦者角色，享有了解其經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況、推薦理事和監(jiān)事、查閱其財務(wù)會計報告的權(quán)利。

(三)機構(gòu)對政府的資源依賴

如前所述，J機構(gòu)的注冊資金是由S街道辦事處支付的。除此之外，S街道辦事處不僅一直免費為機構(gòu)提供辦公場地、辦公設(shè)備，而且為機構(gòu)繳付其日常運作所耗的水電費，而且在人力資源上也給予了大力支持。M科長和機構(gòu)社工Y是由S街道辦事處按照社區(qū)社工待遇來支付工資的，即街道以購買崗位的形式給予機構(gòu)扶持。

(四)機構(gòu)對政府的公眾信任度依賴

S街道對J機構(gòu)的大力扶持，并不僅限于從法律上為其正名、有形的資源提供，還以無形的權(quán)威為其公信力的建立和提高起了重要的保障作用。M科長在街道工作了20多年的退休公務(wù)員身份，J機構(gòu)辦公場地由最初的街道辦公用房到現(xiàn)在由街道承租、裝修的社區(qū)養(yǎng)老中心，J機構(gòu)提供的由政府買單的面向社區(qū)的福利服務(wù)，這一切都向公眾發(fā)出了非常明確的信息:J機構(gòu)不僅與S街道聯(lián)系緊密，而且得到了S街道的認可與支持?；诖?，J機構(gòu)運行所需的公眾信任度由此得以建立、并不斷鞏固。

(五)機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)受到政府的控制

機構(gòu)的重大決策，即事關(guān)重要活動、人事的決定是如何制定的?是由業(yè)務(wù)主管部門自上而下地決定，還是由機構(gòu)自主決定，抑或是二者協(xié)商進行?具體到J機構(gòu)而言，重大決策往往由機構(gòu)提出，但須經(jīng)主管部門審批。如M科長與S街道配給的社工G共事半年，但對其不是很滿意，對自己退休前帶過的徒弟社工Y非常賞識，于是向S街道報告申請予以重新調(diào)配。有關(guān)主要負責(zé)人的任命，是由機構(gòu)與主管部門S街道協(xié)商決定的。由于J機構(gòu)從2007年成立到現(xiàn)在，并沒有發(fā)生過更換，但通過和M科長訪談得知，她是想把社工Y作為接班人來著力培養(yǎng)，但能否得到S街道的認可則不得而知。在人事方面，除了M科長和社工Y是由街道以購買崗位的形式來支付工資的，其他人員如L老師及其他志愿者則是從公益金中按一定標準提取加以補貼，補貼標準的制定也是由J機構(gòu)提出，須匯報街道得其審批。

(六)機構(gòu)日?；顒邮艿秸目刂?/h3>

機構(gòu)所開展的主要服務(wù)方向和領(lǐng)域需要和S街道共同探討、協(xié)商，但基本上J機構(gòu)提出的議案往往可以得到政府的支持、同意。在機構(gòu)的主要服務(wù)方向和領(lǐng)域確定的大前提下，其日?；顒拥拈_展是由機構(gòu)自主決定的，但在實施之后需要上報主管部門。正如M科長說，(S街道)并沒有什么人或明文規(guī)定說我們必須匯報，是我們主動地、自覺自愿地匯報。

上述分析結(jié)果顯示，J機構(gòu)和S街道的關(guān)系非常緊密，機構(gòu)對政府的依賴與回饋，政府對機構(gòu)的支持與控制亦躍然紙上，傾向于國家法團主義傾向。換言之，該類型具有的特征是:政府和非政府組織結(jié)成緊密的利益聯(lián)盟，政府實施強有力的支持(保護)和一定程度的控制，而非政府組織通過向政府主動吸附和尋求保護來獲得更多的資源和社會信譽，但仍堅持一定的自主性，二者并無行政隸屬關(guān)系。

六、結(jié)論與討論

目前就中國政府而言，非政府組織具有“雙重屬性”:一方面，它是一種輔助力量，作為公共物品的提供機制，可以成為延伸政府職能的途徑;另一方面，它又是一種挑戰(zhàn)力量，因為非政府組織特有的運作方式使之成為最有力的集體行動的載體之一?；诖?，我們可以很好地理解J機構(gòu)與政府之間依賴與回饋、扶持與控制交織的關(guān)系。但需要注意的是，J機構(gòu)作為服務(wù)性組織，其與政府職能、目標之間有著更多的契合性，與政府合作一道提供公共服務(wù)使雙方都受益，加之它對政府權(quán)威所構(gòu)成的潛在挑戰(zhàn)性也很弱，因此政府對其采取的策略是更多的鼓勵和支持。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，作為服務(wù)受益者的居民，他們更感激的是作為個人的M科長(街道退休公務(wù)員)和作為國家代表的政府(S街道)，卻相對忽視了J機構(gòu)作為直接提供公共服務(wù)的公益組織的存在。顯然，政府對通過購買公共服務(wù)得到了居民的認可很滿意，M科長也對自己的服務(wù)可以讓居民受益很欣慰，卻忽略了作為公益組織來說，對外保持獨立自治姿態(tài)和形象的重要性。如此一來，更加弱化了J機構(gòu)對政府所可能產(chǎn)生的潛在的挑戰(zhàn)性。概括說來，盡管非政府組織和政府之間存在內(nèi)在的沖突，但是在福利服務(wù)領(lǐng)域，它們之間更通常的關(guān)系似乎是普遍的合作關(guān)系。

從動態(tài)的角度來看，J機構(gòu)的資金來源不再僅僅依靠S街道，變得日益多元化，這無疑會提高其自主性，但二者之間的關(guān)系在短期內(nèi)還是很難得到根本改變的。因為機構(gòu)深知，能爭取到多元化來源的資金支持，與S街道的力推、力薦是分不開的。機構(gòu)面對政府號召機構(gòu)自力更生的倡議，流露出自己不能夠亦不舍得離開這把“保護傘”的畏難之情。

進一步分析，會發(fā)現(xiàn)二者關(guān)系還帶有溫情脈脈的類似于傳統(tǒng)的家長與成年子女的親情色彩。試想，J機構(gòu)在S街道培育中誕生，在其支持中不斷發(fā)展、壯大，也不斷以承載政府的公共服務(wù)來給予回報，二者的溝通有著近似于平等的協(xié)商，也有以政府權(quán)威制定的規(guī)則，亦有機構(gòu)運作服務(wù)項目的自主。平等合作的理念中隱隱約約穿插著干預(yù)和自治的不斷較量，但一切又可以在“一家人”中得到圓滿融解。J機構(gòu)和S街道之間的合作關(guān)系具有不穩(wěn)定、充滿人治化色彩的特點。在談及J機構(gòu)的發(fā)展時，M科長流露出了自己對這種關(guān)系的擔(dān)憂，因自機構(gòu)成立以來，S街道并沒有換過領(lǐng)導(dǎo)班子，很擔(dān)心換了領(lǐng)導(dǎo)班子，然后就不再將相應(yīng)的服務(wù)項目交給該機構(gòu)來做。

已有研究可知，政府失靈理論、市場失靈理論和志愿部門失靈理論都論證了為了更好地提供社會公共服務(wù)，政府與非政府組織之間進行合作是非常有益的模式。J機構(gòu)和S街道之間的合作關(guān)系是其中的一種，政府通過以資源(經(jīng)費、人力、物質(zhì)等)、服務(wù)購買合同等多種形式來支持非政府組織，向社會高效地傳輸高質(zhì)量的社會公共服務(wù)，因此從其產(chǎn)生的社會效益來看，是值得肯定的。但通過該個案，可以明確地看出作為完全不同實體的政府和非政府組織之間邊界越來越模糊，因此這種合作關(guān)系類型，更需要走向日益規(guī)范化、制度化的道路，即應(yīng)該明確二者的邊界，政府不可過多干預(yù)和介入非政府組織的發(fā)展，使之由于受到約束而成為國家的代理人;非政府組織需要政府的扶持，但不可產(chǎn)生過度依賴心理，需要爭取多種資源支持來保持平衡，成為國家真正的合作者。這一切必須盡快提上法制化的日程，上升到法律層面，以保證強有力的貫徹、落實。

非政府組織“成長的最有決定性的因素是它所能鍛造的同政府的關(guān)系”，因此其任務(wù)是“找到一種同政府的妥協(xié)辦法，在得到政府足夠的法律和財政支持的同時又保持相當(dāng)程度的獨立性和自主權(quán)”。［16］這種妥協(xié)辦法不是唯一的，且對處于不同社會、政治、經(jīng)濟背景下的非政府組織也是不一樣的，有待進一步深入研究。

［1］人民網(wǎng):《中國共有民間組織44.6萬個基金會2200個?吸納618萬人就業(yè)》，2012－05－21，http://society.people.com.cn/GB/86800/17941434.html.

［2］Benjamin Gidron，Ralph Kramer and Lester M.Salamon，“Government and the Third Sector:Emerging Relationships in Welfare States”，San Francisco:Jossey － Bass Publishers，1992:18.

［3］Kuhnle，S and P.Selle，“Government and Voluntary Organizations:A RelationalPerspective”，Aldershot，Hants，England;Brookfield，Vt:Ashgate，1992:30.

［4］Dennis R.Young， “Alternative models of Government － Nonprofit Sector Relations:Theoretical and International Perspectives”，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2000，29(1):149 －172.

［5］王穎、折曉葉、孫炳耀:《社會中間層——改革與中國社團組織》，北京，中國發(fā)展出版社，1993。

［6］田凱:《組織外形化:非協(xié)調(diào)約束下的組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，載《社會學(xué)研究》，2004(4)。

［7］范明林:《非政府組織與政府的互動關(guān)系——基于法團主義和市民社會視角的比較個案研究》，載《社會學(xué)研究》，2010(3)。

［8］康曉光、韓恒:《分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，載《社會學(xué)研究》，2005(6)。

［9］Philippe C.Schmitter，“Still the Century of Corporatism”，The Review of Politics，1974，36(1):85 －131.

［10］Panitch，Leo，“Recent Theorizations of Corporatism:Reflections on a Growth Industry”，The British Journal of Sociology，1980，31(2):159 －187.

［11］［12］張靜:《法團主義》，24 ～25 頁、28 頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，1998。

［13］顧昕、王旭:《從國家主義到法團主義——中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團體關(guān)系的演變》，載《社會學(xué)研究》，2005(2)。

［14］吳建平:《理解法團主義——兼論其在中國國家與社會關(guān)系研究中的適用性》，載《社會學(xué)研究》，2012(1)。

［15］孫沛東:《市民社會還是法團主義?——經(jīng)濟社團興起與國家和社會關(guān)系轉(zhuǎn)型研究述評》，載《廣東社會科學(xué)》，2011(5)。

［16］Lester M.Salamon，“The Rise of the Nonprofit Sector”，F(xiàn)oreign Affairs，1994，73(4):109 －122.