褚福靈

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心，北京，100081)

2009年12月28日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2009〕66號(hào))發(fā)布，2010年1月1日施行。根據(jù)該通知精神，國(guó)家和地方人力資源和社會(huì)保障主管部門(mén)及時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)與業(yè)務(wù)操作規(guī)程，該項(xiàng)工作的進(jìn)展基本順利。該辦法實(shí)施迄今，已經(jīng)有兩年多的時(shí)間?？傮w認(rèn)為，施行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的做法是正確的，成效是比較明顯的，但也存在轉(zhuǎn)移人數(shù)偏少、開(kāi)具繳費(fèi)憑證人數(shù)與實(shí)際轉(zhuǎn)移人數(shù)差距過(guò)大等突出問(wèn)題，彰顯出該制度及其操作辦法需要進(jìn)一步完善。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

1.轉(zhuǎn)移人數(shù)明顯低于預(yù)期

根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《2010年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況》和《2011年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況》:“截至2010年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)為19402萬(wàn)人，其中農(nóng)民工參保人數(shù)為3284萬(wàn)人，全國(guó)跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系29萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移基金33億元?！??！敖刂?011年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)為21565萬(wàn)人，其中農(nóng)民工參保人數(shù)為4140萬(wàn)人，全國(guó)跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系79萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移基金105億元?！庇嘘P(guān)數(shù)據(jù)如表1所示:

表1 全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移人次比重表

根據(jù)2011年4月28日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2011年全國(guó)流動(dòng)人口為2.3億人。根據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的1%人口抽樣數(shù)據(jù)，全國(guó)流動(dòng)人口中大約1/3為跨省流動(dòng)人口，而跨省流動(dòng)人口中的91.2%為勞動(dòng)力人口。照此推算，2011年我國(guó)跨省流動(dòng)的勞動(dòng)力人口為6992萬(wàn)人，2011年跨省轉(zhuǎn)移人次的比重為1.13%。分析認(rèn)為，在如此龐大的人群中，在勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)?；拇蟊尘跋拢?011年度僅僅跨省轉(zhuǎn)移79萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移的人數(shù)明顯偏少。

2.實(shí)際轉(zhuǎn)出人數(shù)大大低于應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)出人數(shù)

根據(jù)現(xiàn)行基本保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，對(duì)于跨省或者跨統(tǒng)籌地區(qū)的勞動(dòng)者需要轉(zhuǎn)出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，首先是“轉(zhuǎn)出地”社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)者開(kāi)具“養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證”，勞動(dòng)者憑此憑證到新的就業(yè)地即“轉(zhuǎn)入地”辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。如果轉(zhuǎn)移手續(xù)得以順利進(jìn)行，“轉(zhuǎn)出地”開(kāi)出的“養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證數(shù)”應(yīng)當(dāng)基本等于該地的“實(shí)際轉(zhuǎn)出人數(shù)”。如果開(kāi)出的“養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證數(shù)”明顯多于該地的“實(shí)際轉(zhuǎn)出人數(shù)”，說(shuō)明轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)進(jìn)展不夠順利，正如倉(cāng)庫(kù)開(kāi)出了“出貨單”但“貨物沒(méi)有實(shí)際發(fā)出”一樣而出現(xiàn)“壓庫(kù)”現(xiàn)象。

根據(jù)2010年第四季度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)開(kāi)具養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證數(shù)為1139065張，但實(shí)際轉(zhuǎn)出的人數(shù)為178999人，實(shí)際轉(zhuǎn)出率=實(shí)際轉(zhuǎn)出人數(shù)/開(kāi)具養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證數(shù)=178999/1139065=15.71%。數(shù)據(jù)表明，大概有85%的人正在等待轉(zhuǎn)移，顯然存在轉(zhuǎn)移不暢的突出問(wèn)題。

由于轉(zhuǎn)出地養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證已經(jīng)開(kāi)出，但養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)并沒(méi)有辦理完結(jié)，有關(guān)資金并沒(méi)有實(shí)際轉(zhuǎn)出，沒(méi)有真正做到錢(qián)隨人走，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的真正轉(zhuǎn)移。如果這樣的現(xiàn)象持續(xù)下去，參保人持有的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證有可能受損或者丟失，勞動(dòng)者的權(quán)益難以真正保護(hù)，需要采取措施加以應(yīng)對(duì)。

二、對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的反思

1.轉(zhuǎn)移不暢問(wèn)題比較突出

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法實(shí)施兩年多來(lái)，盡管取得一定成效，但轉(zhuǎn)移不暢問(wèn)題仍然比較突出。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢的原因來(lái)自多方面，主要原因應(yīng)當(dāng)是認(rèn)識(shí)問(wèn)題。認(rèn)識(shí)問(wèn)題表現(xiàn)到兩個(gè)方面:一是轉(zhuǎn)出地區(qū)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，二是轉(zhuǎn)移職工的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。一些轉(zhuǎn)出地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的必要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為轉(zhuǎn)出基金會(huì)損害本地區(qū)的利益，于是設(shè)置諸如先有接受單位后轉(zhuǎn)移等一些附加條件，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢。一些職工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，開(kāi)具轉(zhuǎn)移憑證后并沒(méi)有及時(shí)辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)，甚至出現(xiàn)憑證遺失、損毀等情形，出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)移多接續(xù)少”的現(xiàn)象。

2.應(yīng)由申請(qǐng)轉(zhuǎn)移到自動(dòng)轉(zhuǎn)移

以“本地參保離職人數(shù)、領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑證人數(shù)、實(shí)際轉(zhuǎn)出人數(shù)”的基本吻合為要求，由申請(qǐng)轉(zhuǎn)接到主動(dòng)轉(zhuǎn)接，逐步形成基于“一卡通”的常態(tài)化、自動(dòng)化的轉(zhuǎn)接機(jī)制。之所以出現(xiàn)工作轉(zhuǎn)移但養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)移，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系雖然轉(zhuǎn)移但沒(méi)有及時(shí)接續(xù)等現(xiàn)象，主要原因同基于以就業(yè)為條件的申請(qǐng)轉(zhuǎn)接有關(guān)。也就是說(shuō)，只有申請(qǐng)才能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，只有再次申請(qǐng)才能進(jìn)行接續(xù)。由于一些用人單位或者職工沒(méi)有申請(qǐng)，或者沒(méi)有及時(shí)申請(qǐng)，進(jìn)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變這種轉(zhuǎn)移接續(xù)思路，由因就業(yè)而申請(qǐng)轉(zhuǎn)接，到因權(quán)益而自動(dòng)轉(zhuǎn)接。

未來(lái)的改革目標(biāo)是，由因就業(yè)而轉(zhuǎn)移到因權(quán)益而轉(zhuǎn)移，由申請(qǐng)轉(zhuǎn)移到“自動(dòng)轉(zhuǎn)移”，由“憑證轉(zhuǎn)移”到“一卡通”轉(zhuǎn)移。勞動(dòng)者因參保繳費(fèi)而累計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，通過(guò)參保繳費(fèi)自動(dòng)將這種權(quán)益累計(jì)到可以通存通兌的權(quán)益憑證上和社會(huì)保障卡上，勞動(dòng)者持有社會(huì)保障卡，卡隨人走，錢(qián)隨卡行。勞動(dòng)者再次就業(yè)時(shí)通過(guò)刷卡注冊(cè)自動(dòng)接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，在任何社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)點(diǎn)都可以轉(zhuǎn)接社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，由此實(shí)現(xiàn)“一卡通，保終生”。

3.搞好“三個(gè)一”工程

要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系自動(dòng)化的轉(zhuǎn)移接續(xù)，應(yīng)當(dāng)搞好“三個(gè)一”工程:統(tǒng)一制度規(guī)程、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、統(tǒng)一組織管理。

要向銀行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，銀行各個(gè)系統(tǒng)都實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，并且通過(guò)銀聯(lián)還可以實(shí)現(xiàn)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系要實(shí)現(xiàn)全國(guó)互聯(lián)互通，必須打破地方壁壘，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一制度規(guī)程、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、統(tǒng)一組織管理。所謂統(tǒng)一制度，就是按社會(huì)保險(xiǎn)法要求，將各類職工(包括農(nóng)民工在內(nèi))都要納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)，任何地區(qū)不得為農(nóng)民工單獨(dú)設(shè)立制度，并且將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移與醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)。在統(tǒng)一制度的基礎(chǔ)上，建立全國(guó)兼容的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)放全國(guó)通用的社會(huì)保障卡，為權(quán)益累計(jì)提供技術(shù)支撐。要確保制度貫徹落實(shí)，確保網(wǎng)絡(luò)全國(guó)暢通，應(yīng)當(dāng)向銀行系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，至少在業(yè)務(wù)上實(shí)行垂直管理，為社會(huì)保障關(guān)系無(wú)縫轉(zhuǎn)接提供組織保證。

［1］《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb840fce896＆og=8a81f0842d0d556d012d111392900038

［2］《2011年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=bff2e7c4fe2540a396bcc6d5c9c76426＆og=8a81f0842d0d556d012d11d9b74c00ef

［3］《2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=e60c0ef72ddd4e8eb968ac5f11900f59＆og=8a81f0842d0d556d012d111392900038

［4］《2010年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=6ce6523c46f445e8a58eb22b9763fbdf＆og=8a81f0842d0d556d012d11d9b74c00ef

［5］《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2009－12/29/content_1499072.htm