丁 燕

(青島大學法學院，山東 青島266071)

在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式下，農(nóng)村金融涉關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，如何促進農(nóng)村金融發(fā)展是破解“三農(nóng)”難題的關(guān)鍵。由于資本具有的天然逐利性，許多大型商業(yè)金融組織紛紛選擇離鄉(xiāng)進城。傳統(tǒng)農(nóng)村信用社受歷史遺留痼疾之約束，在農(nóng)村金融體系中始終難以發(fā)揮其應(yīng)有之功效。在農(nóng)民主動創(chuàng)新探索和官方被動默許認可的互動中，逐漸產(chǎn)生了許多新型農(nóng)村金融組織形式，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社就是典型代表。但在現(xiàn)實中，他們的發(fā)展已經(jīng)陷入了資金來源匱乏、貸款業(yè)務(wù)范圍狹窄、監(jiān)管空白等諸多困境，根本無法肩負農(nóng)村金融主力軍的重任。如何走出困境，謀求未來的可持續(xù)性發(fā)展，是地方政府和金融監(jiān)管部門需要認真思考的問題。筆者以青島市縣域新型農(nóng)村金融組織運行情況為視角，對村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融組織存在的問題和解決方案進行了探討，并進一步反思我國農(nóng)村金融問題傳統(tǒng)解題思路存在邏輯困境，提出徹底解決農(nóng)村金融的根本之路在于對農(nóng)村經(jīng)濟制度本身進行變革。

一、青島新型農(nóng)村金融組織發(fā)展現(xiàn)狀

(一)青島村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現(xiàn)狀

截至2012年末，青島市縣域共設(shè)立了即墨北農(nóng)商、膠南海匯、萊西元泰、平度惠民、膠州農(nóng)商、城陽珠江和嶗山交銀7家村鎮(zhèn)銀行。上述部分村鎮(zhèn)銀行還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了5個支行，如萊西元泰村鎮(zhèn)銀行李權(quán)莊支行、膠南海匯村鎮(zhèn)銀行泊里支行、即墨北農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行藍村支行等。村鎮(zhèn)銀行的機構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)模在山東省名列前茅，基本覆蓋了青島市縣域。村鎮(zhèn)銀行的貸款全部投向“三農(nóng)”及小微企業(yè)。以萊西元泰村鎮(zhèn)銀行為例，截至2012年末，該行累計發(fā)放貸款4 911筆，金額22.53億元，涉農(nóng)貸款余額4.04億元，涉農(nóng)貸款占比88.1%，有效帶動了縣域三農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行結(jié)合地域特點，推出形式多樣的農(nóng)戶貸款、聯(lián)保貸款、網(wǎng)批質(zhì)押等，其信貸措施靈活，決策鏈條短，極大地改善了農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境，增強了農(nóng)民金融服務(wù)的便利性和有效性。

(二)青島小額貸款公司發(fā)展現(xiàn)狀

截至2012年末，青島市縣域共設(shè)立了即墨誠和、膠州市海豐、膠南市天一、平度市誠信、即墨市吉誠、市南區(qū)中元糴焜、市北區(qū)海鼎、四方區(qū)銀豐融金、李滄區(qū)元豐、嶗山區(qū)銀華、城陽區(qū)海都、黃島區(qū)民澤等29家小額貸款公司。上述小額貸款公司均經(jīng)山東省金融辦批準，在青島市工商局正式登記成立。小額貸款公司基本實現(xiàn)了在青島市縣域的全面覆蓋，機構(gòu)數(shù)量、業(yè)務(wù)規(guī)模在山東省位居前列。小額貸款公司具有貸款期限短、額度小、方式靈活的優(yōu)點，信用貸款和保證貸款往往占比較大，一定程度上能夠有效緩解“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難題。截至2012年8月末，小額貸款公司的貸款余額達26.99億元，比年初增加7.06億元，是去年同期的1.8倍。

二、青島新型農(nóng)村金融組織制度運行過程中存在的問題

(一)青島村鎮(zhèn)銀行運行過程中存在的問題

表1 青島7家村鎮(zhèn)銀行基本情況匯總表

筆者對青島7家村鎮(zhèn)銀行的所處區(qū)域、設(shè)立時間、主發(fā)起人和注冊資本等數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，研究表明:

第一，除嶗山交銀村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人為大型國有商業(yè)銀行外，其余6家村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人均為農(nóng)商銀行或城市商業(yè)銀行這些規(guī)模相對較小的商業(yè)銀行，其中4家為農(nóng)商銀行，2家為城市商業(yè)銀行。此現(xiàn)狀在一定程度上影響了村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。

第二，7家村鎮(zhèn)銀行所處地域均為縣市或市(區(qū))，5家位于膠南、膠州等縣市，2家位于嶗山區(qū)等市(區(qū))，村鎮(zhèn)銀行很少在村鎮(zhèn)直接設(shè)立，出現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行不愿下村鎮(zhèn)的尷尬局面。

第三，7家村鎮(zhèn)銀行的注冊資本普遍不高，最高的為2億元，最低的為5 000萬元。其中最早設(shè)立的4家村鎮(zhèn)銀行的注冊資本均為5 000元，之后設(shè)立的分別為1億元、1.5億元和2億元。由于注冊資本不高，而后續(xù)發(fā)展所需資金解決途徑也不明確，這直接制約了其規(guī)模的進一步擴大。在實務(wù)中，村鎮(zhèn)銀行還存在吸儲能力弱、缺乏結(jié)算系統(tǒng)、具有離農(nóng)傾向等問題。

第四，從青島村鎮(zhèn)銀行成立時間和數(shù)量上分析，2008年成立2家，2010年成立1家，2011年成立2家，2012年成立2家。與國內(nèi)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展迅速的一些城市相比，青島的村鎮(zhèn)銀行存在數(shù)量偏少、總體發(fā)展較緩慢的弊端。

(二)青島小額貸款公司運行過程中存在的問題

筆者對青島29家小額貸款公司的注冊資本、主發(fā)起人、2012年度涉農(nóng)貸款比例等數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，研究表明:

第一，在29家小額貸款公司中，注冊資本為1億元以上的有24家，約占比83%，在實務(wù)中不能滿足農(nóng)村貸款的需要。小額貸款公司雖能自負盈虧，但利潤普遍比較低。受各種規(guī)定的限制，小額貸款公司只貸不存，只能依賴自有資本金和不超過資本金50%的銀行融資發(fā)放貸款。因此，小額貸款公司普遍面臨資金短缺，再融資不易等難題。

第二，29家小額貸款公司的主發(fā)起人基本為民營企業(yè)，如青島即發(fā)集團、裕魯(青島)實業(yè)有限公司等著名企業(yè)，公司經(jīng)營目的是股東利益最大化。由于農(nóng)村金融抵押貸款風險大，小額貸款公司涉農(nóng)貸款比例并不高。在29家小額貸款公司中，除10家未披露涉農(nóng)貸款比例數(shù)據(jù)外，其余19家小額貸款公司中，2012年度涉農(nóng)貸款比例超過50%的只有7家，約占比37%。

第三，在實務(wù)中，小額貸款公司法律地位定位模糊，一定程度上影響了日常經(jīng)營和監(jiān)管。由于不承認其為金融機構(gòu)，小額貸款公司無法按同業(yè)拆放利率拆借市場、無法納入人民銀行結(jié)算系統(tǒng)，對公業(yè)務(wù)難以開展，無法獲取人民銀行的征信系統(tǒng)中的信息。法律定位的模糊還進一步導(dǎo)致稅收過重，小額貸款公司的稅收都按一般企業(yè)繳納，無法享受農(nóng)村金融機構(gòu)相關(guān)的減、免優(yōu)惠政策［1］。

表2 青島29家小額貸款公司基本情況匯總表

第四，小額貸款公司未來轉(zhuǎn)型困難。小額貸款公司未來發(fā)展方向之一系轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行，但根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，這與小額貸款公司主發(fā)起人的非金融機構(gòu)身份存在沖突。如果小額貸款公司的主發(fā)起人始終不愿放棄控股權(quán)，金融機構(gòu)無法控股，則小額貸款公司無法順利轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行。

三、完善青島新型農(nóng)村金融組織制度的政策建議

(一)注重宣傳引導(dǎo)，優(yōu)化激勵機制，完善監(jiān)督機制，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展

第一，注重宣傳引導(dǎo)，給予村鎮(zhèn)銀行應(yīng)有的政策地位，緩解村鎮(zhèn)銀行面臨的其他商業(yè)金融組織機構(gòu)排斥的困境，鼓勵村鎮(zhèn)銀行多到村鎮(zhèn)設(shè)立支行或營業(yè)網(wǎng)點，了解農(nóng)村第一手信息，便利業(yè)務(wù)開展;同時可以由地方政府設(shè)立農(nóng)村金融專家小組，指導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行盡可能在網(wǎng)點覆蓋面和機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展中保持平衡。

第二，優(yōu)化激勵機制，引導(dǎo)大型國有商業(yè)銀行積極設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，爭取中國人民銀行支農(nóng)再貸款、調(diào)節(jié)同行拆借利率，擴大儲源，多方位多角度解決村鎮(zhèn)銀行資金不足問題。與此同時，地方政府應(yīng)給予村鎮(zhèn)銀行各種財政稅收支持，并通過地方立法的形式對相關(guān)稅收優(yōu)惠等政策予以確認，形成長效機制，實現(xiàn)法治化，促使村鎮(zhèn)銀行長期留在農(nóng)村，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，真正服務(wù)“三農(nóng)”，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。

第三，完善監(jiān)督機制，建立支農(nóng)考核體系，限制村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)范圍，把發(fā)放支農(nóng)貸款情況納入其市場退出機制的重要參考指標，使村鎮(zhèn)銀行堅持普惠“三農(nóng)”的經(jīng)營立場，切實為農(nóng)戶服務(wù)。出臺地方村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)指南，指導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行發(fā)揮機制靈活優(yōu)勢，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈服務(wù)，探索創(chuàng)新信貸手段，健全小額農(nóng)戶貸款和聯(lián)保貸款管理機制。

(二)開辟充分的融資渠道，創(chuàng)造良性競爭的經(jīng)營環(huán)境，提供各種財政稅收支持，為小額貸款公司轉(zhuǎn)型清除制度障礙，引導(dǎo)小額貸款公司提高涉農(nóng)貸款比例

第一，明確小額貸款公司的金融組織法律地位，為其開辟充分的融資渠道，如按同業(yè)拆放利率拆借市場、從各種儲蓄銀行、國家開發(fā)銀行等機構(gòu)獲得資金支持等。

第二，明確小額貸款公司的新型農(nóng)村金融組織地位，使其獲得與村鎮(zhèn)銀行等金融組織相同的財政稅收優(yōu)惠，為其創(chuàng)造良性競爭的經(jīng)營環(huán)境。同時，針對小額貸款公司的涉農(nóng)業(yè)務(wù)，應(yīng)加大對中長期低息農(nóng)業(yè)貸款收入的稅收優(yōu)惠和財政貼息支持、加大財政支持農(nóng)業(yè)貸款的風險補償［2］，引導(dǎo)小額貸款公司提高涉農(nóng)貸款比例。

第三，為小額貸款公司轉(zhuǎn)型清除制度障礙。小額貸款公司未來可能轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行或?qū)I(yè)金融公司。在轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行時，地方金融法規(guī)和政策應(yīng)當允許小額貸款公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行后，在一定期限內(nèi)對其控股人的身份不作要求，待3年或5年過渡期經(jīng)過后，再統(tǒng)一納入對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管范疇。

(三)積極鼓勵設(shè)立農(nóng)村資金互助社，擴大融資來源、降低經(jīng)營成本，建立信息公開制度，探索農(nóng)村資金互助社未來發(fā)展模式

農(nóng)村資金互助社是農(nóng)民在農(nóng)村資金供給匱乏的條件下，為滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金需求而進行的創(chuàng)造，是因地制宜實行經(jīng)濟聯(lián)合的一種方式。作為互助合作性質(zhì)的組織，農(nóng)村資金互助社由農(nóng)民在農(nóng)村特定區(qū)域內(nèi)自發(fā)組織，以資金互助融通為目的，社區(qū)性和互助性是其核心特征。目前，全國只有11家農(nóng)村資金互助社取得《金融許可證》。青島暫時尚未設(shè)立農(nóng)村資金互助合作社。農(nóng)村資金互助社受到冷落的原因在于監(jiān)管部門認為農(nóng)村資金互助社的股東和經(jīng)營者均是農(nóng)民，難以監(jiān)管到位，風險較大。此外，有些地方政府還認為農(nóng)村資金互助社的注冊資本金太低，未給予充分重視。但實際上，農(nóng)村資金互助社的作用和影響力不可小覷。農(nóng)村資金互助社可以為入股的社員提供存貸與結(jié)算，有利于拓寬農(nóng)民借貸渠道，解決農(nóng)民生產(chǎn)生活所需資金問題。此外，農(nóng)村資金互助社還能促進農(nóng)村社區(qū)金融制度創(chuàng)新、有效活躍農(nóng)村內(nèi)部資金、引導(dǎo)農(nóng)村民間金融走向規(guī)范化、組織化，凈化農(nóng)村金融市場，維護農(nóng)村金融秩序的穩(wěn)定［3］。因此，青島地方政府和金融監(jiān)管部門也應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，積極鼓勵設(shè)立農(nóng)村資金互助社。具體措施如下:

第一，應(yīng)當鼓勵村干部、經(jīng)濟實力強的村民帶頭入社，加大宣傳力度，提高參社農(nóng)民的合作意識，擴大資金互助社的資金來源;簡化農(nóng)村資金互助社的場所、設(shè)備，降低經(jīng)營成本;加強對農(nóng)村資金互助社管理人員的培訓，完善內(nèi)部管理和風險監(jiān)測等各項措施。

第二，建立信息公開制度。由于農(nóng)村資金互助社具有較強的社區(qū)性，因此，對其實施的監(jiān)管可以是一種非審慎的監(jiān)管。這就需要建立信息公開制度，如定期公示公告各種信息，允許社員查詢各種信息等，提高信息透明度，構(gòu)建和完善內(nèi)部監(jiān)督機制［4］。

第三，探索農(nóng)村資金互助社未來發(fā)展模式。一是探索與商業(yè)銀行合作模式，一方面，可以探索商業(yè)銀行對農(nóng)村資金互助社進行批發(fā)性貸款的形式合作。這樣商業(yè)銀行可以利用農(nóng)村資金互助社在農(nóng)村信息對稱和有效監(jiān)督的比較優(yōu)勢，減少貸款壞賬的發(fā)生率;農(nóng)村資金互助社也可以擴大信貸資金規(guī)模，增加一定的貸款收益。另一方面，可以探索資金互助社和商業(yè)銀行通過“股權(quán)合作信貸”方式合作，即農(nóng)村資金互助社集中部分社員股金向商業(yè)銀行統(tǒng)一入股，股金計入社員個人賬戶，社員通過農(nóng)村資金互助社推薦后以股權(quán)做比例信貸擔保換貸款，這種方法可以使原來農(nóng)戶與商業(yè)銀行信息不對稱的關(guān)系得到改善，商業(yè)銀行由原先的面對分散農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸σ粋€農(nóng)村資金互助社，信貸費用必然會減少，貸款聯(lián)保機制也有助于降低商業(yè)銀行風險。二是探索與財政支農(nóng)資金合作模式:如果部分財政支農(nóng)資金批發(fā)給農(nóng)村資金互助社運作，政府對農(nóng)村資金互助社的財政支農(nóng)資金使用效率和安全性進行考核評估，這樣既可以提高財政支農(nóng)資金的使用效率，又可以有效解決農(nóng)村資金互助社資金不足的問題，滿足更多農(nóng)民對資金的需求，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展［5］。

(四)加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，嘗試設(shè)立土地銀行，構(gòu)建農(nóng)地金融制度

在我國實踐中，土地銀行的具體運作模式為:農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)存入土地銀行，收取存入“利息”，土地銀行再將土地劃塊后貸給愿意種植的農(nóng)戶，收取貸出“利息”，種植農(nóng)戶則按照“土地銀行”要求進行種植。土地銀行賺取差額利息用于自身發(fā)展和建立風險資金等。土地銀行的設(shè)立有利于提高土地資源的利用率，盤活閑置農(nóng)地，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，通過價格和金融機制實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，突破農(nóng)村融資瓶頸，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，我國一些地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了土地銀行試點，如山東諸城的土地信托中心、寧夏平羅的土地信用合作社等。

在具體設(shè)立土地銀行時，要解決三個問題:第一，土地銀行的法律性質(zhì)問題，即土地銀行應(yīng)當定性為商業(yè)金融機構(gòu)還是政策性金融機構(gòu)?我國現(xiàn)有的土地銀行雖有政府或者集體組織背景，但由于受現(xiàn)行立法的限制，缺乏土地抵押貸款這一基本金融功能，無法成為真正意義上的土地銀行，因此，其法律性質(zhì)只能暫時定位為政策性金融機構(gòu)。第二，如何防范社會風險。若抵押人無力履行債務(wù)和實現(xiàn)抵押權(quán)時，農(nóng)民將失去基本的生存條件，其社會后果嚴重。對此，解決思路為:借鑒法國的經(jīng)驗，通過立法明確規(guī)定，抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)。同時，政府應(yīng)對實現(xiàn)抵押權(quán)時土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進行必要的限制，從制度層面規(guī)定農(nóng)地抵押時應(yīng)優(yōu)先抵押給農(nóng)村土地銀行，或者說是讓農(nóng)村土地銀行成為唯一的土地抵押受讓人，既最大限度地保護農(nóng)民權(quán)益，又有效地促進土地流轉(zhuǎn)。第三，如何防范財政金融風險。農(nóng)村土地銀行過多地承擔有關(guān)經(jīng)濟主體的經(jīng)營責任，會將市場風險轉(zhuǎn)化為政府財政風險;同時，農(nóng)村土地銀行可能會因其政策性金融業(yè)務(wù)而發(fā)展成為官僚機構(gòu)，低效高負債的運作模式會增大銀行的金融風險。對此，解決思路為:吸收和借鑒國外經(jīng)驗教訓，完善銀行治理結(jié)構(gòu)，提高銀行經(jīng)營管理水平，合理界定政府和市場作用邊界，防范和化解財政金融風險［6－8］。

綜上，青島應(yīng)當加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，借鑒我國一些城市和地區(qū)的試點經(jīng)驗，嘗試設(shè)立土地銀行，構(gòu)建農(nóng)地金融制度，為完善青島新型農(nóng)村金融組織制度開辟新的路徑。青島政府應(yīng)出臺相關(guān)政策引導(dǎo)和鼓勵土地銀行的設(shè)立，將其定位于政策性金融機構(gòu);同時在財政稅收方面提供資金扶持和稅收優(yōu)惠等全方位的支持，但應(yīng)注意防范財政金融風險。此外，還應(yīng)健全和完善青島土地確權(quán)制度和土地價格機制、青島農(nóng)村社會保障制度等配套制度，以防范社會風險的發(fā)生。

農(nóng)村金融市場需求具有多層次的特點，既有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之后的農(nóng)業(yè)企業(yè)的資金需求，又有傳統(tǒng)的個體農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的資金需求，不同的需求需要不同的資金供給主體，單一的農(nóng)村金融機構(gòu)無法滿足各種需求。因此，無論是傳統(tǒng)農(nóng)村信用社的改革還是新型農(nóng)村金融組織的設(shè)立都難以解決農(nóng)村金融問題。構(gòu)建競爭性農(nóng)村金融市場，促進農(nóng)村金融組織多元化是比較行之有效的解決方式。但上述所有作法均為權(quán)宜之計，治本之道乃認真剖析我國農(nóng)村金融的生成環(huán)境、制度變遷和操作實踐，由政府進行一系列的制度變革，改變農(nóng)村融資條件，從而根本解決農(nóng)村金融問題。制度變革包括但不限于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改變農(nóng)村資金利用上的高風險、低利潤格局，使農(nóng)村獲得比城市更為優(yōu)越的信貸條件，使農(nóng)業(yè)投資收益不低于二、三產(chǎn)業(yè)等等［9］。

［1］劉玲玲，楊思群，姜朋，等.清華經(jīng)管學院中國農(nóng)村金融發(fā)展研究報告(完結(jié)篇2006－2010)［M］.北京:清華大學出版社，2010.

［2］國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室課題組.建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度問題研究［M］.北京:中國財經(jīng)經(jīng)濟出版社，2011.

［3］陳榮文.農(nóng)村合作金融的法制創(chuàng)新［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版，2011.

［4］李樹生，何廣文.中國農(nóng)村金融創(chuàng)新研究［M］.北京:中國金融出版社，2008.

［5］吳占權(quán).農(nóng)村新型金融組織業(yè)務(wù)創(chuàng)新研究［M］.北京:冶金工業(yè)出版社，2012.

［6］中央財經(jīng)大學中國金融發(fā)展研究院.中國農(nóng)村金融風險若干問題研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2011.

［7］張青，袁鋮.地租視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究［J］.湖南財政經(jīng)濟學院學報，2013，(2):18－25.

［8］劉少青.湖南農(nóng)村居民增收問題淺析［J］.湖南財政經(jīng)濟學院學報，2012，(3):55－60.

［9］周立.中國農(nóng)村金融:市場體系與實踐調(diào)查［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)科學技術(shù)出版社，2010.