林志標

（寧波廣播電視大學(xué)，浙江 寧波 315016）

“鄰避項目”是指通常由各級政府部門進行決策施行的、為實現(xiàn)社會公眾利益但常常不可避免對項目周邊民眾形成利益損害格局的公共項目，是一種社會公共品。“鄰避”一詞音譯自英文NIMBY（NotInMyBackYard）。鄰避項目的負外部性（NegativeExternalities）常常令決策部門陷入兩難困境。一些不當(dāng)?shù)泥彵茼椖繘Q策施行還經(jīng)常引發(fā)民眾反對、抗議、破壞的“鄰避現(xiàn)象”、“鄰避運動”等社會問題，造成社會的不穩(wěn)定，加深社會割裂對立。

一、鄰避項目的公共性、負外部性與決策困境

鄰避項目的外延很廣泛，涉及面很大，比如核電站、機場、各種運輸場站、戰(zhàn)略性大型化工項目、加油（氣）站、變電站、垃圾焚燒（填埋）場、傳染病醫(yī)院、精神病醫(yī)院、監(jiān)獄、殯儀館、公墓等都屬于鄰避項目范疇。鄰避項目建設(shè)是政府部門向社會提供廣泛生產(chǎn)生活公共產(chǎn)品服務(wù)的一種基本形式，是社會福利改善提升的必要途徑。但鄰避項目在為廣大民眾提供公共利益和服務(wù)的同時，也都會在建設(shè)或運維過程中形成一些比如安全威脅、水體污染、空氣污染、噪音影響、毒害、輻射、形象損害、聲譽污化等問題，進而可能造成鄰避項目周邊范圍民眾的物質(zhì)利益、精神狀態(tài)、個人聲譽、心理情緒等方面潛在顯在或者直接間接的損害，并可能引發(fā)“鄰避運動”。鄰避項目的外部性主要表現(xiàn)為運維過程中產(chǎn)生的負外部性，按外部性類別①分屬是生產(chǎn)者對消費者的負外部性。

鄰避項目的負外部性有四個方面的特點：一是受損范圍的相對局部性。大多數(shù)鄰避項目的負外部性在空間上相對局限在一個不是很大的范圍里，但也有些鄰避項目的負外部性可能跨區(qū)域，在較大空間范圍內(nèi)形成影響。鄰避項目受損范圍的相對局部性是和鄰避項目的正效應(yīng)范圍相比較而言的，如果獲益面小于受損面，這樣的鄰避項目就值得懷疑了。二是受損形式的多樣性。鄰避項目造成的損害表現(xiàn)為物質(zhì)的、精神的、生態(tài)的、生理的、心理的等多種形式，有的可能同時有多種形式的受損。三是受損程度的差異性。鄰避項目牽涉面廣，不同對象可能遭受不同形式不同程度的損害。四是受損的長期性。鄰避項目一旦建成，其運維往往不會很快停止，因此鄰避項目的負外部性影響時間往往比較長，有些甚至表現(xiàn)為代際負外部性。

鄰避項目的公共性與負外部性特征向政府決策提出了挑戰(zhàn)，在國家、社會公眾（獲益方與受損方）、商業(yè)勢力、自然生態(tài)等各利益攸關(guān)方尋求平衡，進行帕累托改進（Pare to Improvement），達到帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality）成了關(guān)鍵和難點。同時，鄰避項目的產(chǎn)權(quán)全民性、環(huán)境等資源產(chǎn)權(quán)的公共性和受損對象范圍的模糊性等，使得鄰避項目負外部性問題解決失去了最基本的談判要求的產(chǎn)權(quán)明確性基礎(chǔ)，但制度經(jīng)濟學(xué)中提出的通過制度性安排來實現(xiàn)“外部性內(nèi)部化”依然是問題解決的基本思路。

二、協(xié)商民主是走出鄰避項目決策困境的一種現(xiàn)實選擇

協(xié)商民主（DeliberativeDemocracy）相關(guān)理論源自于自由民主和批評理論，是20世紀后期西方學(xué)術(shù)界關(guān)注的新領(lǐng)域，其核心要素是協(xié)商與共識?！皡f(xié)商民主強調(diào)公民平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達個人的意見并傾聽他人的觀點，經(jīng)過充分地討論和溝通，從而獲得既尊重大多數(shù)人的意見又不忽略少數(shù)人的利益的共識?！雹邳h的十八大報告首次提出并系統(tǒng)論述了健全社會主義協(xié)商民主制度，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在社會主義民主問題上的實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。③

隨著社會發(fā)展，核心型決策和精英型決策在公共決策領(lǐng)域正在為民意型決策所代替。在鄰避項目決策上，我國很多現(xiàn)實案例顯示了核心型決策和精英型決策的沒落，協(xié)商民主決策鄰避項目已成現(xiàn)實選擇。協(xié)商民主技術(shù)途徑和意識氛圍在國內(nèi)近年來的公共政策決策實踐中也漸成趨勢。鄰避項目決策解決負外部性困局的基本思路是尋求正外部性受益方與負外部性利益受損方之間的補償機制，形成利益平衡。從協(xié)商民主視角出發(fā)，應(yīng)該充分利用現(xiàn)代傳媒技術(shù)建構(gòu)鄰避項目輿論平臺，公開信息，聽取意見，集納智慧，使各利益攸關(guān)方通過這個平臺充分討論和廣泛參與，形成社會信任機制，不斷邁向社會理性，形成社會廣泛共識，通過輿論公共平臺博弈協(xié)商，實現(xiàn)各方利益平衡。

鄰避項目是一種公共品，而鄰避項目決策制度也是一種服務(wù)公共品，同樣具有外部性問題。這兩個直接關(guān)聯(lián)事項的負外部性都需要有一種機制來加以克服。協(xié)商民主的機制安排使得鄰避項目決策有了一個突破困境的現(xiàn)實選擇，而決策的輿論支持系統(tǒng)成為其中的一個重要紐帶和節(jié)點。

三、輿論支持系統(tǒng)是協(xié)商民主決策的重要基石和平臺

當(dāng)前轉(zhuǎn)型期社會的一個鮮明特點是社會分化力量遠遠大于社會整合力量。各種分化的結(jié)果是不同利益群體形成。這種不同分化的利益群體如果不以必要的機制和形式、手段和工具加以整合，社會就面臨撕裂危險。協(xié)商民主可以突破固化的利益格局，平衡不同主體間的利益，融合社會分層，是當(dāng)前正在深入探索推進的社會整合機制。輿論支持系統(tǒng)暢通了公眾有序參與的渠道，拓寬了利益的理性表達和訴求平臺，是協(xié)商民主實現(xiàn)的重要手段和技術(shù)途徑。

俞可平認為選舉民主和協(xié)商民主并不相悖，但是協(xié)商民主功用集中體現(xiàn)在決策過程。④以霍爾三維結(jié)構(gòu)⑤看，輿論支持系統(tǒng)關(guān)聯(lián)了鄰避決策的知識和邏輯兩個維度，并因此深刻影響到鄰避項目決策施行的時間維度。

輿論支持系統(tǒng)是鄰避項目協(xié)商民主決策的重要平臺，在決策信息支持、風(fēng)險管控、民意參與監(jiān)督、民智積累集納、利益博弈平衡等方面都可以發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

一是決策信息支持。信息是進行決策的基礎(chǔ)要素和依據(jù)。沒有及時、真實、全面的相關(guān)信息，決策就很可能要失敗。輿論支持系統(tǒng)的首要功能就是吸聚相關(guān)各方以提供廣泛多樣的信息，包括利益訴求、知識智力和意見建議等。有了這些信息，決策的科學(xué)性、平衡性、有效性和可行性就有了堅實的基礎(chǔ)。

二是民意參與渠道。鄰避項目是典型的“從群眾中來到群眾中去”的社會公共品，沒有廣泛民意基礎(chǔ)的鄰避項目要么不是群眾需要的，要么是難以施行的。盡管當(dāng)前我國已有民主聽證會、民主懇談會、領(lǐng)導(dǎo)接待制度、協(xié)商民意測驗等政府和社會協(xié)商對話機制，但上述渠道一方面尚有不暢之處，另一方面在便捷性、真實性、互動性上與鄰避項目輿論支持系統(tǒng)相比相對較弱。另外，輿論支持系統(tǒng)也為民眾參與監(jiān)督提供了渠道，有助于提高鄰避項目決策的透明程度。

三是風(fēng)險管控手段。一方面鄰避項目本身可能產(chǎn)生各種負外部性風(fēng)險，另一方面也可能因鄰避項目而產(chǎn)生社會風(fēng)險。輿論支持系統(tǒng)通過相關(guān)各方廣泛參與而實現(xiàn)風(fēng)險暴露，政府決策部門通過信息處理和輿情研判評估，可以將鄰避項目本身風(fēng)險及早納入決策方案設(shè)計范疇，對因鄰避項目帶來的社會失序等風(fēng)險則可以及早介入，通過博弈協(xié)商，確立鄰避項目利益—代價平衡機制，同時進行輿情引導(dǎo)。事實上，由于廣泛參與卷入，充分調(diào)動了公眾主動性，公眾可以得到較好的主體感受與體驗，獲得尊重，鄰避項目決策施行的社會風(fēng)險將大大降低。輿論支持系統(tǒng)將使鄰避項目的風(fēng)險管理從消極危機應(yīng)對提前到積極風(fēng)險預(yù)估和風(fēng)險管理。

四是民智集納途徑。鄰避項目往往牽涉面廣，內(nèi)容復(fù)雜，是一項知識智力密集的工程，僅靠有限的專家技術(shù)人員可能掛一漏萬。而歷史一再表明，“三個臭皮匠頂個諸葛亮”，通過輿論支持系統(tǒng)引爆公眾“頭腦風(fēng)暴”，激發(fā)公眾智慧，可以為鄰避項目決策施行提供廣泛充分的智力支持。

五是民主協(xié)商平臺。作為社會公共品的鄰避項目牽涉面廣，個體談判的外部收益受限而外部成本極高，同時，政府消除鄰避項目的負外部性也存在著一個成本問題。傳播科技尤其是互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，可以建立一個最大限度降低決策成本的平臺。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主科斯認為，外部性的內(nèi)部化要通過政策的成本—收益權(quán)衡才能確定，輿論支持系統(tǒng)為這一機制增添了低成本的砝碼，這為鄰避項目的負外部性問題解決提供了又一技術(shù)支持。

四、避項目決策的輿論支持系統(tǒng)建構(gòu)與優(yōu)化

輿論支持系統(tǒng)的建構(gòu)與優(yōu)化從可以從幾個方面出發(fā)：

系統(tǒng)組分與邊界。輿論支持系統(tǒng)組分包括政府決策部門、公眾、傳播媒介、鄰避項目等。其中，鄰避項目是決策的對象和輿論的主題，是系統(tǒng)各方關(guān)聯(lián)所系。如果系統(tǒng)主題出現(xiàn)分散、泛化、轉(zhuǎn)移，則需要被及時調(diào)控聚焦，否則系統(tǒng)就會低效甚至變異。傳播媒介是系統(tǒng)的重要組成部分，作為系統(tǒng)的多功能平臺，包括大眾媒介、小眾媒介和自媒體等，但以大眾傳媒為主。公眾既包括因鄰避項目獲益或受損的群體，也包括不明顯有利益關(guān)系的部分群體。公眾是本系統(tǒng)中最活躍的成分，鄰避項目應(yīng)他們產(chǎn)生或消止。公眾個體數(shù)量龐大，利益訴求多元多樣，常常因為自發(fā)而較為散亂。按照社會契約論，政府是國民利益的代言人和主持者，在鄰避項目問題中是決策者，負責(zé)組織相關(guān)各方有序參與協(xié)商、平衡利益和科學(xué)決策。在輿論支持系統(tǒng)中，政府決策部門承擔(dān)平臺建構(gòu)、議題設(shè)置、討論組織、輿論引導(dǎo)、信息管理等職能，政府部門是系統(tǒng)中的主導(dǎo)因素。根據(jù)當(dāng)前實際鄰避項目決策和社會影響情況，這里所指的政府以地級市和縣級政府為主。

輿論支持系統(tǒng)是整個鄰避項目決策系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，它不同于決策系統(tǒng)中的政策支持子系統(tǒng)、財務(wù)支持子系統(tǒng)、工程技術(shù)支持子系統(tǒng)，但互相之間又有著廣泛關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)外的信息、知識、意見、建議、情緒等輸入系統(tǒng)后經(jīng)過爭辯、討論、磋商、對話、交流、溝通、聽證等協(xié)商民主形式處理后，為其他子系統(tǒng)和整個母系統(tǒng)輸出提供智力支持和民意支持。

系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。傳播媒介尤其大眾傳媒是系統(tǒng)各組分集聚和信息交流的平臺，是類似公共空間性質(zhì)的虛擬場所，在系統(tǒng)中起到基礎(chǔ)性作用。在這個平臺中心地位的是被討論的鄰避項目，是系統(tǒng)其它組分圍繞的核心。公眾是平臺上各種知識、信息、意見、建議、情緒的主要供給方，他們在這里通過進行利益訴求和利益博弈。政府是組織者、整合者、主導(dǎo)者，是系統(tǒng)中的序參量，決定著系統(tǒng)的發(fā)展方向，在系統(tǒng)中起關(guān)鍵作用。

系統(tǒng)動力與運行機理。系統(tǒng)都是反饋系統(tǒng)。實際生產(chǎn)生活中，公眾的不滿、欲求和需要引發(fā)他們的意見表達和利益訴求，并可能波及一定范圍，形成社會輿論，政府部門進行社會問題識別，提上議事日程，決策設(shè)立施行鄰避項目，解決社會問題，滿足民眾需要，這就是輿論支持系統(tǒng)的動力和基本運行機理。

圖1 鄰避項目決策輿論支持系統(tǒng)示意圖

系統(tǒng)建構(gòu)與優(yōu)化技術(shù)路徑。首先，政府主導(dǎo)。政府整合傳媒尤其是大眾傳媒，搭建輿論平臺，通過輿情研判，進行社會問題識別，進而將作為可能的解決方案的鄰避項目提上議事日程。政府鄰避問題專項組在輿論平臺設(shè)置鄰避項目議程，施放“決策氣球”，通告信息，解釋政策，搜集輿論信息，分析研判處理輿情，分享信息，協(xié)同聯(lián)動，進行輿論引導(dǎo)等。

其次，公共空間化運作。哈貝馬斯所指公共空間介于國家政治權(quán)力和市民社會私利之間。鄰避項目決策輿論支持系統(tǒng)討論平臺直指鄰避項目及其相關(guān)群體，因此，這個討論空間既事關(guān)私利，又關(guān)乎公益，參與者既有公民個體，又有政府等機構(gòu)。按照哈貝馬斯理論，這種平臺空間很難單純歸屬到國家政治權(quán)利或市民私利，不是理想化的公共領(lǐng)域。但是，公共領(lǐng)域運作中的那種對政府政治勢力的超然獨立精神和批判姿態(tài)充分顯示了民主參與，對民主決策和民主社會建設(shè)是具有重要意義的。鄰避項目決策輿論支持系統(tǒng)建構(gòu)既是短期性的鄰避問題解決之道，更是長遠社會民主建設(shè)的技術(shù)途徑。因此，對鄰避項目決策輿論支持系統(tǒng)運作應(yīng)該充分公共空間化，將政府的主導(dǎo)作用限定在宏觀把控與方向引導(dǎo)上，要高度重視民意表達、民主協(xié)商氛圍和市民社會力量，充分重視建立政府與民眾的互動互信。

第三，以大眾傳媒為基礎(chǔ)，融合聯(lián)動各種媒介渠道，尤其注意互聯(lián)網(wǎng)與新媒體技術(shù)傳播形態(tài)在輿論支持系統(tǒng)中的特殊作用。媒介化社會輿論支持系統(tǒng)主要是建立在傳媒基礎(chǔ)上的，而大眾傳媒是最富影響力和集聚效應(yīng)的，鄰避項目決策的輿論支持系統(tǒng)專項組通過大眾傳媒主渠道進行信息發(fā)布、討論組織、數(shù)據(jù)搜集。社會數(shù)字化進程使得互聯(lián)網(wǎng)和新媒體傳播日益成為主流形態(tài)，輿論支持系統(tǒng)也極大依賴數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)其功能，包括以數(shù)據(jù)挖掘、大數(shù)據(jù)處理等技術(shù)。

第四，民意優(yōu)先，利益平衡。作為提供公共品的鄰避項目的起始和歸宿都是民眾的需求，因此輿論支持系統(tǒng)必須始終圍繞民意指向，民意表達渠道是否暢通，鄰避項目是否符合最廣泛民眾的要求，鄰避項目建設(shè)的民意基礎(chǔ)是否已經(jīng)厚實，鄰避項目決策的民智是否充分開掘吸收等，都是輿論支持系統(tǒng)需要切實考慮的。輿論支持系統(tǒng)要充分吸聚、搜集、整理、分析、研判民意，并以民意為基本依據(jù)進行項目說明、政策解釋、技術(shù)分析、輿論引導(dǎo)等。另外，鄰避項目的負外部性意味著不管如何決策，都可能會使一部分民眾利益受損，輿論支持系統(tǒng)的作用之一就是要引導(dǎo)各方有序理性地爭辯、討論、溝通，以求得利益的平衡、諒解和共識的達成。綜合上述探討，作示意圖1。

五、結(jié)論

鄰避項目決策的輿論支持系統(tǒng)是一個“嵌含”（embedded）于鄰避項目決策系統(tǒng)的子系統(tǒng)，這個系統(tǒng)有類市民公共空間特性，但它是由政府主導(dǎo)，以鄰避項目為主題，利益攸關(guān)各方主體廣泛深入有序參與協(xié)商的半開放式平臺。將鄰避項目等公共政策決策的輿論支持系統(tǒng)建設(shè)規(guī)范化、法制化，通過政府主導(dǎo)組織，加強輿論決策支持系統(tǒng)平臺的政府公眾互動互信，培育社會理性，提高公眾政治參與能力，形成社會發(fā)展正反饋，使各方主體從這個決策輿論支持系統(tǒng)中感到有用、有效、有利、有益，積累正向的政策沉淀，避免政策誤讀和參與懈怠是這個系統(tǒng)發(fā)揮作用的要義所在。

[注釋]

① 沈滿洪、何靈巧：《外部性的分類及外部性理論的演化》，浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2002年1月，第32卷第1期。

② 王燕梅：《中西協(xié)商民主之比較》，2011年華僑大學(xué)碩士學(xué)位論文。

③ 王衛(wèi)國，錢昊平，劉佳：《十八大確立“社會主義協(xié)商民主制度”概念具有里程碑意義》，南方都市報，2012年11月15日。

④ 見《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》俞可平序?！秴f(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，JonElster[美]主編，周艷輝譯，中央編譯出版社，2009年4月版。

⑤ 霍爾三維結(jié)構(gòu)理論由美國學(xué)者A.D.霍爾于1969年提出，霍爾三維結(jié)構(gòu)包括系統(tǒng)工程各項工作內(nèi)容的三維（時間維、邏輯維、知識維）結(jié)構(gòu)，集中體現(xiàn)了系統(tǒng)工程方法的總體化、綜合化、最優(yōu)化、程序化和標準化的特點，是系統(tǒng)工程方法論的基礎(chǔ)。