趙志勇 朱禮華

一、環(huán)境鄰避的概念與經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)

鄰避是“別建在我家后院”(NIMBY，Not In My Backyard)的意譯，為中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者最先使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進(jìn)程中，許多集體消費(fèi)的必要公共設(shè)施與非集體消費(fèi)的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴(kuò)散，而引起周邊居民反對(duì)與抗?fàn)幍默F(xiàn)象①譚鴻仁、王俊隆:《鄰避與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì):新店安坑掩埋場(chǎng)設(shè)置的個(gè)案分析》，《地理研究》2005年第42期。?！班彵茉O(shè)施”包擴(kuò)像垃圾填埋場(chǎng)、廢物焚化廠等公益性的環(huán)保設(shè)施，也包括像火電站、化工廠等生產(chǎn)性設(shè)施。

近幾年，發(fā)生了幾起影響廣泛的鄰避事件，分別是:1997年，發(fā)生在廈門的反對(duì)PX項(xiàng)目事件，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目異地漳州;而后發(fā)生在2011年的四川什邡的反對(duì)銅鉬項(xiàng)目事件;發(fā)生在2012年的江蘇如東的反對(duì)造紙企業(yè)污水排海事件和浙江鎮(zhèn)海的反對(duì)PX項(xiàng)目事件，則沒(méi)有廈門事件那般幸運(yùn)，項(xiàng)目最終都統(tǒng)統(tǒng)下馬。僅就項(xiàng)目本身而言，除四川什邡的有色冶金項(xiàng)目是屬于“兩高一資”②高耗能、高污染和資源性產(chǎn)業(yè)的簡(jiǎn)稱。的重污染項(xiàng)目外，江蘇啟東和浙江鎮(zhèn)海的項(xiàng)目都是應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)生產(chǎn)國(guó)內(nèi)急需產(chǎn)品的進(jìn)口替代項(xiàng)目，且都是可以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，有著巨大經(jīng)濟(jì)效益的大項(xiàng)目，三項(xiàng)目都在群眾反對(duì)的聲浪中偃旗息鼓。

環(huán)境污染具有典型的外部性，如圖1所示，當(dāng)有環(huán)境負(fù)外部性存在時(shí)，企業(yè)私人成本與社會(huì)成本相分離，企業(yè)按照私人成本核算得到的最優(yōu)產(chǎn)出水平在Qp，社會(huì)最優(yōu)的產(chǎn)出水平在Qs，兩者分離的程度反映了污染排放者在與被污染者的力量博弈過(guò)程中轉(zhuǎn)嫁成本的能力。轉(zhuǎn)嫁者在經(jīng)濟(jì)、政治、信息獲取等方面越是強(qiáng)有力，而被轉(zhuǎn)嫁者越是在環(huán)保偏好、政治影響和信息獲取、社會(huì)動(dòng)員等方面越是軟弱無(wú)力，那么這種成本的轉(zhuǎn)嫁就越多，私人成本和社會(huì)成本的分離也就越大。所以鄰避的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)就是為防止環(huán)境負(fù)外部性轉(zhuǎn)嫁而驅(qū)離鄰避設(shè)施的經(jīng)濟(jì)行為。

圖1 私人成本與社會(huì)成本的分離

私人成本與社會(huì)成本的分離，造成企業(yè)基于私人成本核算的實(shí)際產(chǎn)出大于基于社會(huì)成本核算的理想產(chǎn)出，糾正的辦法之一就是對(duì)企業(yè)征收庇古稅，使企業(yè)的私人成本曲線上移到其社會(huì)成本曲線的位置，這樣企業(yè)的產(chǎn)出才是最具經(jīng)濟(jì)效率的產(chǎn)出。庇古稅的實(shí)施，雖然使企業(yè)的環(huán)境污染的收益和成本相一致，但對(duì)企業(yè)周邊受污染的居民來(lái)講，這種一致并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，除非對(duì)企業(yè)征收的庇古稅恰合比例地覆蓋受到污染損害的工廠周邊的公民。所以庇古稅的辦法只解決了經(jīng)濟(jì)效率的問(wèn)題，但沒(méi)有解決環(huán)境公平的問(wèn)題，環(huán)境公平要求每個(gè)人在生態(tài)環(huán)境資源的占有、使用、收益和處分上，權(quán)利和義務(wù)相一致，收益和成本相匹配，鄰避設(shè)施一旦建立，周邊居民則要承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和由于環(huán)境質(zhì)量下降造成的損失，而沒(méi)有相應(yīng)的收益補(bǔ)償，故而環(huán)境意識(shí)和維權(quán)意識(shí)強(qiáng)化的人們行動(dòng)起來(lái)以群體聚集的形式表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)，反對(duì)鄰避設(shè)施上馬，反對(duì)自身利益受損。世界銀行發(fā)展報(bào)告 (WDR1992)指出，由于人們的主體差異，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)不同的人的影響也是不對(duì)等的，如果那些在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中受益較少而受損較多的人也可以參與并影響這一活動(dòng)的出臺(tái)，那么這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要么不能開(kāi)展，被否決，要么要將對(duì)那些受損的人做出適當(dāng)補(bǔ)償，以換取他們的同意①World Bank:《1992年世界發(fā)展報(bào)告—發(fā)展與環(huán)境》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1992年版，第51頁(yè)。?？墒牵谶@些案例中，企業(yè)并沒(méi)有考慮居民遭受企業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的環(huán)境污染損害損失，沒(méi)有對(duì)損害損失進(jìn)行補(bǔ)償或者對(duì)沖的方案，既然如此，公眾抵制環(huán)境污染項(xiàng)目，鄰避發(fā)生。

以浙江鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目為例，毋庸置疑，企業(yè)是煉化項(xiàng)目上馬的直接受益方，投資超百億的項(xiàng)目，會(huì)為企業(yè)帶來(lái)上百億的產(chǎn)值，增加數(shù)以億計(jì)的利潤(rùn);政府也是直接的受益方，項(xiàng)目將為地方每年增加上百億GDP，為地方政府帶來(lái)數(shù)以億計(jì)的稅收收入，也會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)地方上下游產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展。但也應(yīng)看到，項(xiàng)目興建的除了增加了企業(yè)的利潤(rùn)、地方政府的收入，帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展這樣的直接增益外，也將增加當(dāng)?shù)孛癖姷木蜆I(yè)，而增加的財(cái)政收入也會(huì)被用于教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和城市建設(shè)，這樣市民也會(huì)是間接的受益方，只是這種收益并非直接，也因市民對(duì)項(xiàng)目稅收效應(yīng)和公共投入的方向和數(shù)額缺乏了解，使上述間接增益變得模糊。并且按照公眾對(duì)政府公共支出的既有認(rèn)知，增加的稅收收入會(huì)被更多地用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善投資環(huán)境上，而較少用于改善民生福利?？赡艿膿p害是直接的，而潛在的收益是遙遠(yuǎn)的，在收益和損害嚴(yán)重不統(tǒng)一和不對(duì)等的情況下，民眾以聯(lián)合起來(lái)以抗議示威的群體事件否決了項(xiàng)目的建設(shè)。

此外，鑒于像PX工廠這類項(xiàng)目存在巨大的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，已有大連福佳大化PX項(xiàng)目因臺(tái)風(fēng)而潰壩，造成嚴(yán)重的空氣和水污染的前車之鑒。而環(huán)境污染一旦發(fā)生，公眾作為弱勢(shì)的一方，付諸法律的維權(quán)十分困難，比如，康菲溢油致使渤海沿岸眾多海水漁業(yè)養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的海產(chǎn)品大面積的死亡，賠付遲遲不得落實(shí);像層出不窮的血鉛事件，居民求告無(wú)門;……這些屢屢出現(xiàn)并見(jiàn)諸媒體的惡性污染事件，令人觸目驚心，也在提示人們，污染常常發(fā)生，而一旦發(fā)生污染事件，居民難以獲得充分的健康損失補(bǔ)償。德國(guó)學(xué)者迪克曼和普萊森多費(fèi)爾 (Diekmann and Preisendêrfer)提出“低成本理論”①Diekmann A.，P.Preisend?rfer.，“Ecology in everyday life:Inconsistencies between environmental attitudes and behavior.”K?lner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie，Vol 44(2)，Jun 1992，pp.226-251.，認(rèn)為只有在成本較低或者對(duì)行為的要求較低情景下，環(huán)境意識(shí)對(duì)環(huán)境行為的影響才會(huì)顯著。也就是說(shuō)，環(huán)境行為所需要的成本越低，個(gè)人的環(huán)境意識(shí)就越有可能轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的環(huán)境行為;環(huán)境行為所需要的成本越高，環(huán)境意識(shí)對(duì)預(yù)測(cè)環(huán)境行為的意義也就越小。所以面對(duì)鄰避設(shè)施，理性的公眾選擇以“最低成本”行為原則行事，聚集釀成群體事件，形成壓力，迫使項(xiàng)目下馬或異址，一勞而永逸。

二、鄰避中政府與企業(yè)的行為認(rèn)知和利益分析

鄰避事件涉及政府和企業(yè)。首先，就政府立場(chǎng)而言，其并不必定是企業(yè)和公眾間中立的第三方，拉豐指出，發(fā)展中國(guó)家的政府通常缺失在發(fā)達(dá)國(guó)家存在的兩個(gè)特征:一是缺乏對(duì)政府的憲政制約和一定程度的簽訂長(zhǎng)期契約的能力;二是缺乏運(yùn)行良好的民主社會(huì)所具有的典型的制衡機(jī)制(最高法院、政府審計(jì)體系、分權(quán)、獨(dú)立媒體)，這使得政府更容易成為利益集團(tuán)和贊助商的獵物②［法］讓-雅克·拉豐:《規(guī)制與發(fā)展》，聶輝華譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第72頁(yè)。。政府在面對(duì)環(huán)境污染的超脫和對(duì)污染疏于監(jiān)管源于它們與企業(yè)的利益一致性，政府官員的生活福利，工資待遇主要取決于地方上的財(cái)政狀況，只有高增長(zhǎng)，才能帶來(lái)高額稅收，經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，一來(lái)可以通過(guò)高額稅收，改善這些公職人員的工資福利待遇，二來(lái)為政府官員帶來(lái)GDP考核下的顯著政績(jī)，三者在監(jiān)督缺失的情況下，眾多污染企業(yè)的環(huán)境污染、超標(biāo)排放等不法行為也為監(jiān)管者的尋租提供了可能。因此，許多地方政府，抱著“先污染、后治理”的錯(cuò)誤觀念，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)置于優(yōu)先地位，置當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、環(huán)境容量以及公眾健康等環(huán)境利益于不顧，降低環(huán)保門檻，招商引資引進(jìn)高耗能高污染的項(xiàng)目，并為其保駕護(hù)航。朱玉明曾分析認(rèn)為地方政府行為具有明顯的利益取向性，地方利益的最大化是地方政府行為的合理化目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)中，由于制度安排中的缺陷和政府官員的經(jīng)濟(jì)人特性驅(qū)使，地方政府行為的利益回報(bào)會(huì)分化為地方利益、政府利益、官員利益三個(gè)層次。地方官員的邊際偏好和政策取向以及特定的制度安排影響地方總利益的滲出，會(huì)降低地方政府行為的行政效率和地方經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出水平③朱玉明:《地方利益、政府利益與官員利益—對(duì)地方政府行為的經(jīng)濟(jì)分析》，《東岳論叢》2006年第1期。。陸銘等分析了導(dǎo)致地方保護(hù)主義的深層次原因，認(rèn)為地方保護(hù)主義是由于改革以來(lái)的財(cái)政分權(quán)和地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略造成的。具體地說(shuō)，由于現(xiàn)行財(cái)政包干體制扭曲了各個(gè)區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，使財(cái)政政策兼有了收入分配和資源配置效率的兩種功能而扭曲的比較優(yōu)勢(shì)打亂了傳統(tǒng)的分工體系，形成了區(qū)域之間新的比較優(yōu)勢(shì)或者比較劣勢(shì)，使得地方政府對(duì)所謂幼稚產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。當(dāng)然，會(huì)有許多高污染行業(yè)也在保護(hù)之列④陸銘、陳釗、嚴(yán)冀:《收益遞增、發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)分割》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第1期。。周黎安建構(gòu)了理論模型，系統(tǒng)地解釋了我國(guó)地區(qū)發(fā)展中地方官員出于晉升的考慮有充分的激勵(lì)支持本地的企業(yè)和發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)，這解釋了自20世紀(jì)80年代以來(lái)地方官員一直有非常強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，引進(jìn)污染企業(yè)或者對(duì)污染控制不力⑤周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作—兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第4期。。金太軍、袁建軍指出，政府和企業(yè)都有尋利的動(dòng)機(jī)，并創(chuàng)設(shè)相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)條件，相機(jī)抉擇特點(diǎn)極為明顯，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律中追求自我利益的最大化成了政府和企業(yè)的共識(shí);法律和監(jiān)督的缺位，使得政府和企業(yè)間的交換要么以改革和發(fā)展的名義冠冕堂皇地進(jìn)行，要么悄無(wú)聲息地暗箱操作，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)“雙贏”，而以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系又進(jìn)一步強(qiáng)化了政府和企業(yè)間的默契，試圖以招商引資為經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破口的地方政府更是在較大程度上已形成了對(duì)企業(yè)的依賴性①金太軍、袁建軍:《政府與企業(yè)的交換模式及其演變規(guī)律—觀察腐敗深層機(jī)制的微觀視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。。以上這些都說(shuō)明，基于自身利益的考慮，政府很可能會(huì)站在企業(yè)一方，不顧公眾環(huán)境利益，推動(dòng)項(xiàng)目的上馬。

其次，對(duì)于企業(yè)而言，企業(yè)在生產(chǎn)性鄰避設(shè)施的建設(shè)中的利益簡(jiǎn)單而直接，最大化利潤(rùn)是企業(yè)追求的目標(biāo)，雖然現(xiàn)代企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論認(rèn)為企業(yè)在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，需要主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)其他利益相關(guān)者的責(zé)任，每個(gè)利益相關(guān)者都有他們獨(dú)特的目標(biāo)訴求，而且這些目標(biāo)彼此之間很可能會(huì)存在著此消彼長(zhǎng)的沖突關(guān)系，企業(yè)要在包括員工、顧客、供應(yīng)商、股東、債權(quán)人、政府、社區(qū)、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體、傳媒和行業(yè)協(xié)會(huì)等各個(gè)利益相關(guān)者的利益訴求中尋求一種目標(biāo)的平衡。不過(guò)，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，樹(shù)立良好的企業(yè)形象，只是服務(wù)于利潤(rùn)最大化的手段。已故諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼直言不諱，在《紐約時(shí)報(bào)》上撰文指出，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任就是為了增加利潤(rùn)②Milton Friedman.“The Social Responsibility of Business is to Increase Its Profits，”The New York Times Magazine，September 13，1970.。

根據(jù)以上分析，在政府、企業(yè)和公眾三方的利益博弈中，在公眾參與缺失的情況下，政府往往會(huì)失去持中立權(quán)衡的立場(chǎng)，常常會(huì)與污染企業(yè)結(jié)成利益共同體，共同對(duì)付組織渙散的受害者群體。在三方博弈中，形成企業(yè)與政府各取所需，而貽害地方的格局。在上述三方利益關(guān)系中，政府是利企業(yè)環(huán)境制度的供給方，企業(yè)是利企業(yè)環(huán)境制度的需求方，居民是利企業(yè)環(huán)境制度的反對(duì)方，公民對(duì)政府無(wú)約束或軟約束，導(dǎo)致利企業(yè)環(huán)境制度出臺(tái)和實(shí)現(xiàn)。理論上，只有政府和企業(yè)的“二元”結(jié)構(gòu)是不穩(wěn)定的，往往要么對(duì)立，要么妥協(xié)，圖2中表示的就是缺乏公眾參與制衡的跛足的三角關(guān)系。

圖2 政府與企業(yè)的二元結(jié)構(gòu)

所以，宮本憲一指出，在環(huán)境利益沖突中，政府企業(yè)和公民不可避免地都被卷入進(jìn)來(lái)。首先，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人往往是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的直接責(zé)任人。其次，暫且不論政府作為大多數(shù)成員的利益代表而被賦予的社會(huì)責(zé)任，僅就造成環(huán)境問(wèn)題的發(fā)展政策和市場(chǎng)機(jī)制等方面的制度安排上的失靈而言，政府也難辭其咎。日本過(guò)去未能及時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)污染排放做出反應(yīng)，發(fā)生的四大環(huán)境污染事件③臭名昭著的日本四大公害包括:1956年發(fā)生在熊本縣水俁灣因有機(jī)汞嚴(yán)重超標(biāo)導(dǎo)致的水俁病;1964年發(fā)生在新潟縣阿賀野川流域的新潟水俁病;1960年—1972年發(fā)生在三重縣四日市因大氣硫氧化物過(guò)量導(dǎo)致的哮喘病;1910年代—1970年代發(fā)生在富山縣神通川流域由于鎘污染帶來(lái)的痛痛病。，與其政黨和政府與產(chǎn)業(yè)界形成的這種“二元”結(jié)構(gòu)關(guān)系密切④［日］宮本憲一著:《環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》，樸玉譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2004年版，第13頁(yè)。。

三、鄰避中的公眾參與

基于上述政府與企業(yè)的利益分析，可以看到，若是項(xiàng)目上馬，政府與企業(yè)“雙贏”，貽害公眾;若是鄰避發(fā)生，項(xiàng)目下馬，變成政府、企業(yè)和公眾三者都輸?shù)木置妗６鄶?shù)鄰避學(xué)者強(qiáng)調(diào)，鄰避問(wèn)題的最終目標(biāo)在于達(dá)成鄰避設(shè)施不要在任何人的后院 (NIABY，Not In Anybody's Backyard)，但完全的鄰避存在困難，因?yàn)槲廴九欧攀枪I(yè)文明的副產(chǎn)品，假使我們要繼續(xù)享受工業(yè)文明，廢棄物無(wú)法完全避免 (可以減少但無(wú)法完全避免)，既然無(wú)法完全解決，人們終究還是必須面對(duì)這些廢棄物要放在哪里比較合適 (或比較可以接受)的問(wèn)題，公平地分配環(huán)境損益，是廢棄物無(wú)法完全消除時(shí)唯一可采用的策略。有沒(méi)有三者共贏的途徑呢?答案是肯定的，就是讓公眾有效參與環(huán)境監(jiān)督和決策，改變跛足的二元結(jié)構(gòu)，形成穩(wěn)定有效的三元結(jié)構(gòu)。

公眾是鄰避事件的主角，從潛在受害者的角度，公眾也理應(yīng)參與環(huán)境管理，以爭(zhēng)取被剝奪的環(huán)境權(quán)益。Afsah et al.根據(jù)眾多來(lái)自亞洲、拉美和北美洲的案例分析得出結(jié)論:臨近的社區(qū)可以對(duì)工廠的環(huán)境表現(xiàn)施加強(qiáng)大的影響力，那些較為富裕、受過(guò)良好教育及更有組織力的社區(qū)會(huì)通過(guò)多種渠道強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一方面，通過(guò)政治過(guò)程對(duì)正式規(guī)制 (通過(guò)政府環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu))施加影響;另一方面，在正式規(guī)制缺席或無(wú)效時(shí)，社區(qū)或環(huán)境非政府組織 (ENGOs)通過(guò)非正式規(guī)制對(duì)企業(yè)施加影響①Afsah S.，B.Laplante，D.Wheeler.1996.“Controlling Industrial Pollution:A New Paradigm，World Bank Policy Research”，Working Paper 1672.。如果說(shuō)政府規(guī)制和企業(yè)自律是污染防治的兩種力量的話，公眾就是第三種力量，公眾的存在并成為監(jiān)督政府和企業(yè)的社會(huì)力量，將會(huì)形成環(huán)境管理的穩(wěn)定的“三元結(jié)構(gòu)”，如圖3所示。作為企業(yè)和政府之外的第三方，這里的公眾是指公民、媒體、科研單位、ENGOs等，還可以是社區(qū)領(lǐng)袖、公民運(yùn)動(dòng)或政治家和宗教機(jī)構(gòu)以及其他與環(huán)境利益有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體。公眾是社會(huì)中個(gè)人的有機(jī)組合，起到一加一大于二的效果。按照印第安納學(xué)派的制度分析，理想的情況是公眾、政治社群和公共組織三者的邊界盡可能重合，克服個(gè)人的“搭便車”行為。這樣可能產(chǎn)生外部成本充分內(nèi)部化，另外，公共物品和服務(wù)實(shí)際的生產(chǎn)規(guī)模等于最優(yōu)的生產(chǎn)規(guī)模，沒(méi)有效率損失。

圖3 政府—企業(yè)—公眾三元結(jié)構(gòu)

從圖3來(lái)看，圖中射線代表了公眾的直接參與。公眾作為政府的委托人，要防止環(huán)境侵害，維護(hù)自身利益，一則，公眾需要參與政治進(jìn)程，選出自己滿意的政治代表，通過(guò)政治的委托—代理機(jī)制的有效確立、通過(guò)政府間接影響企業(yè)行為;二則公眾通過(guò)組織起來(lái)強(qiáng)化力量，監(jiān)督企業(yè)污染排放，為規(guī)制者提供環(huán)境污染的信息，減少了規(guī)制者的環(huán)境信息獲取成本，使規(guī)制者更加能夠應(yīng)對(duì)企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，或者直接參與環(huán)境政策的制定，能夠直接地影響政府決策制定與制度實(shí)施并影響環(huán)境政策的方向，進(jìn)而維護(hù)自身利益。再就是公眾可以通過(guò)其在市場(chǎng)上的消費(fèi)行為影響企業(yè)，工廠要在一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家或國(guó)際市場(chǎng)上運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)上的許多相關(guān)的各方會(huì)影響收入和成本，環(huán)境的考慮會(huì)影響許多相關(guān)者的決策，無(wú)論在工業(yè)化國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，環(huán)保主義會(huì)影響中產(chǎn)階級(jí)和上層社會(huì)的消費(fèi)決策，隨著世界范圍內(nèi)環(huán)保立法的推進(jìn)，投資者也會(huì)對(duì)企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)認(rèn)真審視，除了其他因素之外，投資者還會(huì)衡量企業(yè)因污染而受到的罰款和肩負(fù)污染責(zé)任做出的賠償。另外，由于污染企業(yè)面臨可能的限產(chǎn)或停產(chǎn)整頓，金融支持方、工業(yè)設(shè)備供給方還是工程服務(wù)提供方都會(huì)在意盡量少和污染者做生意，以避免可能的損失。

四、改變政府—企業(yè)—公眾三方的收益成本函數(shù)，防止鄰避發(fā)生

要更大程度地避免鄰避的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏，就要改變鄰避發(fā)生前后政府—企業(yè)—公眾三方的收益成本函數(shù)，這可以通過(guò)推進(jìn)包容性增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)環(huán)境社會(huì)組織和合理的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府在以上幾個(gè)方面工作開(kāi)展越早，實(shí)施越好，鄰避就越少發(fā)生。

(一)推進(jìn)包容性增長(zhǎng)

鄰避發(fā)生后，公眾收獲的是環(huán)境收益，損失的是經(jīng)濟(jì)利益，若環(huán)境利益所得多于經(jīng)濟(jì)利益所失，鄰避就可能發(fā)生。包容性增長(zhǎng) (inclusive growth)的理念，就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要注重創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)并使之惠及包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的廣大群眾。此概念由亞洲開(kāi)發(fā)銀行在題為《新亞洲、新亞洲開(kāi)發(fā)銀行》的研究報(bào)告中最先提出。2010年9月胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議中倡導(dǎo)“實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)”，2010年10月召開(kāi)的中共第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議深刻闡述了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要性與緊迫性，強(qiáng)調(diào)了包容性增長(zhǎng)①鈔小靜、任保平:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的時(shí)序變化與地區(qū)差異分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第4期。。對(duì)于鄰避問(wèn)題而言，推動(dòng)包容性增長(zhǎng)的意義在于:經(jīng)濟(jì)發(fā)展越具普惠性，受益者愈眾，受損者愈少，就愈少受到抵制。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能

改革開(kāi)放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府行政權(quán)力和承擔(dān)的職能過(guò)分膨脹，幾乎成了“全能政府”。這種全能型政府職能的模式是在沿用革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和借鑒蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，盡管它在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮過(guò)一定的積極作用，但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其負(fù)面與消極影響愈益明顯，除了低效率外，更重要的是它抑制了社會(huì)與市場(chǎng)的發(fā)展，最終導(dǎo)致了社會(huì)和市場(chǎng)的萎縮②金太軍:《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。。政府的公共管理越發(fā)與民眾覺(jué)醒的環(huán)境意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不相適應(yīng)，基于公眾利益服務(wù)的職能和保護(hù)基本人權(quán)的角度，政府都要在公眾參與制度的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮積極的作用，通過(guò)建立一套合理有效的公眾參與組織程序，完善環(huán)境信息公開(kāi)，加大環(huán)境決策的透明度，從法律上確定公眾參與的合法地位，在環(huán)境公共治理上，構(gòu)建“政府—企業(yè)—公眾”共同管制的模式，讓公眾建設(shè)性地參與環(huán)境保護(hù)，在制度建設(shè)上，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》已在2002年10月28日通過(guò)，自2003年9月1日起實(shí)施，法案第十一條規(guī)定“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。”法案對(duì)公眾來(lái)源、代表性、構(gòu)成比例等卻語(yǔ)焉不詳，缺乏可操作性的細(xì)則出臺(tái)，各地也缺乏在項(xiàng)目上馬和公眾利益得以兼顧的具體案例，有的只是一邊倒的公眾參與導(dǎo)致的項(xiàng)目下馬。所以，建立有效的公眾參與渠道，提供盡可能多的真實(shí)可靠的環(huán)境信息，提高公眾參與的效率，協(xié)調(diào)各種社會(huì)行為，引導(dǎo)公眾參與的方向。只有這樣，才能增加公眾參與的預(yù)期收益，降低公眾參與的成本，提高公眾參與的積極性，讓公眾參與在解決環(huán)境問(wèn)題中發(fā)揮其應(yīng)有的建設(shè)作用，減少鄰避的發(fā)生。

(三)推進(jìn)環(huán)境社會(huì)組織建設(shè)

環(huán)境非政府組織對(duì)于中國(guó)的環(huán)境治理有著重要意義。到2008年的10月，國(guó)內(nèi)有3539個(gè)環(huán)保團(tuán)體在民政部門注冊(cè)登記，另外還有同樣數(shù)量的建立在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的、草根型的或商業(yè)型注冊(cè)的環(huán)保組織，ENGOs在提高居民的環(huán)境意識(shí)、監(jiān)督污染排放企業(yè)和參與環(huán)境決策中發(fā)揮著不可或缺的作用①Lei Xie.“Environmental Justice in China's Urban Decision-Making”，Taiwan in Comparative Perspective，Vol.3，March 2011，pp.160-179.。加強(qiáng)社會(huì)組織法律、體制和能力建設(shè)，培育、促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的重要目標(biāo)。政府需加大對(duì)社會(huì)組織的資助，完善扶持政策，推動(dòng)政府部分職能向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)移，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和領(lǐng)域，推進(jìn)環(huán)境社會(huì)組織建設(shè)。眾多中外案例表明，社會(huì)組織是聯(lián)系政府與公眾的橋梁，促成政府—企業(yè)—公眾三方合作的關(guān)鍵。

(四)合理的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)

合理的制度設(shè)計(jì)可部分地減少鄰避。舉例來(lái)說(shuō)，美國(guó)一家智庫(kù)“卡圖研究院”(Cato)曾經(jīng)設(shè)計(jì)過(guò)一個(gè)以市場(chǎng)化方式解決“鄰避問(wèn)題”的方案，稱之為“反向抬價(jià)拍賣模型”。它包括以下三個(gè)環(huán)節(jié)，缺一不可。第一是津貼原則，凡是給周邊居民帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，必須由政府支付津貼，用于提升當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公益、環(huán)保、福利設(shè)施和服務(wù)，以此作為補(bǔ)償。第二是多點(diǎn)原則，從一開(kāi)始就提出多個(gè)可選的地點(diǎn)，不是只定一個(gè)。第三是拍賣原則，就是將該項(xiàng)目加上津貼款項(xiàng)，在多個(gè)選定的地點(diǎn)中拍賣?，F(xiàn)在先假定一個(gè)津貼額度，比如5000萬(wàn)元，作為起拍價(jià)。假定沒(méi)有一個(gè)地區(qū)愿意接受，表明大家都認(rèn)為，這個(gè)價(jià)格補(bǔ)償不了風(fēng)險(xiǎn)。于是需要將津貼額度提高到6000萬(wàn)元，還不行，就提到7000萬(wàn)元……，直到有一個(gè)地區(qū)愿意接受為止②郭巍青:《通過(guò)制度設(shè)計(jì)化解垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)》，［EB/OL］.http://view.news.qq.com/a/20091111/000040.html.。當(dāng)然方案存在社區(qū)要價(jià)均高過(guò)企業(yè)底線，項(xiàng)目無(wú)法上馬的可能，但畢竟為公眾提供了在經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和環(huán)境損害上權(quán)衡得失利弊的機(jī)會(huì)，避免了污染——鄰避——項(xiàng)目下馬的單一命運(yùn)。

結(jié)論與啟示

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，鄰避的發(fā)生，是政府—企業(yè)—公眾三方收益成本不對(duì)稱的結(jié)果，本文從環(huán)境公平的視角審視鄰避設(shè)施的外部性影響，分析鄰避事件中政府—企業(yè)—公眾三方行為和利益關(guān)系，旨在倡導(dǎo)建構(gòu)政府—企業(yè)—公眾間正當(dāng)利益的權(quán)衡機(jī)制，降低交易成本，減少鄰避的發(fā)生。實(shí)際上，政府、企業(yè)與公眾間在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)衡 (Tradeoff)上達(dá)成共識(shí)將促進(jìn)一種內(nèi)在漸進(jìn)性合作意識(shí)的增長(zhǎng)，并為政府—企業(yè)—公眾在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)衡上達(dá)成共識(shí)提供了一個(gè)績(jī)優(yōu)的路徑。建立順暢的對(duì)話、交流與妥協(xié)的通道，使外化的環(huán)境污染成本內(nèi)部化，鄰避會(huì)更少地發(fā)生。受益的是當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，是當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏中的多方共贏。