李俊杰

（周口師范學院 公共理論教研部，河南 周口466001）

地處中原的河南，1942－1943年，水、旱、蝗等自然災(zāi)害不斷襲擊中州大地，使之呈現(xiàn)出——赤沙原野無食物，樹皮剝盡草根沒。人心惶惶離鄉(xiāng)井，顛沛流離奔道途。賣兒賣女處處見，人食人肉悲慘苦。凍斃餓斃無計數(shù)，處處都是餓死骨［1］239－240。

河南當時全省110個縣，無縣不災(zāi)，無災(zāi)不重（見表1）。此次嚴重的災(zāi)害，餓死者300萬人，逃荒者300萬人，幾乎全省3000萬人皆成災(zāi)民。這是近代中國最大的災(zāi)難之一，也是世界最大的災(zāi)難之一。這次災(zāi)害之嚴重，可以說是有記錄以來，河南最嚴重的災(zāi)害。面對這嚴重的自然災(zāi)害，國民政府也采取一些危機應(yīng)對策略，起到了一定的作用，但為何仍然釀成此嚴重后果呢？值得后人去探討，去研究。

表1 1941－1943年間河南省受災(zāi)縣數(shù)統(tǒng)計

一、1942年河南災(zāi)情及危機管理

自從1941年開始，地處中原的河南就遭受水災(zāi)、旱災(zāi)、風災(zāi)、雹災(zāi)等災(zāi)害的侵襲，農(nóng)作物嚴重歉收。由于往年人民尚有儲藏，還不至于釀成大災(zāi)。但從1942年就開始出現(xiàn)大荒之跡象，自春至秋干旱無雨，又有水災(zāi)、蝗災(zāi)等其他災(zāi)害交相侵襲，加上上一年剛遭大災(zāi)，人們糧食告罄，因而引起特大災(zāi)荒，全省嗷嗷待哺的饑民達1000萬人之多。到1943年災(zāi)情達到極致，全省110縣，災(zāi)區(qū)幾乎占90%。災(zāi)民達3000萬，饑餓喪生者以萬計［2］572。這是一次典型的公共危機事件?！八某霈F(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作和穩(wěn)定，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成的威脅、損害超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊措施來加以應(yīng)對?！保?］而對當時一貧如洗的農(nóng)村而言，更需要發(fā)揮政府在公共危機中的核心主導作用，啟用公共危機應(yīng)對策略，把危機消弭于無形。

正因為公共危機具有高度的威脅性和破壞性，已經(jīng)引起世界各國政府和人民的高度關(guān)注，并且，中外危機管理專家學者也提出了各種公共危機管理理論。一般認為，危機從其生成到消亡，形成一個生命周期，一般經(jīng)歷四個發(fā)展階段，即潛伏期、爆發(fā)期、處理期及解決期四個階段。沒有一項危機是決然突發(fā)，而又遽然終止的。下面就根據(jù)危機管理四階段論，具體分析1942－1943年河南特大災(zāi)害國民政府應(yīng)對危機的得與失。

二、國民政府應(yīng)對公共危機管理的策略

自從1941年秋開始，這場災(zāi)害危機已經(jīng)開始呈現(xiàn)，直到1942年秋，災(zāi)害爆發(fā)已經(jīng)造成了嚴重后果，國民政府才啟用公共危機應(yīng)急機制，處理公共危機，對解決危機起到了一定的作用。

（一）設(shè)立救災(zāi)機構(gòu)，擬訂救災(zāi)方針與辦法

隨著危機的日益加深，面對扭轉(zhuǎn)危機的機會即將消失殆盡。1942年9月成立了河南省救災(zāi)委員會，并同時制定了竭力減輕人民及地方負擔、采購大批糧食，運濟災(zāi)區(qū)等7項救災(zāi)方針［4］，河南省委員會又制定了籌集平糶基金、關(guān)于籌購糧食及運輸辦法等6項具體救災(zāi)辦法［5］。

（二）急賑：賑谷、賑款和施粥

急賑雖然是災(zāi)荒中治標不治本的一種措施，但也是災(zāi)荒中最急切、見效最快的救濟方式。急賑包括賑谷、賑款和施粥三種方式。

賑谷。為了使賑谷能夠有序發(fā)放，國民政府制定了賑谷的相關(guān)制度。如“擇放倉谷”等緊急救濟辦法、開倉貨谷暫行辦法、旱災(zāi)開倉貨谷及散發(fā)暫行辦法、各縣放谷代粥實施辦法等［6］401。豫省曾三次開倉貸谷［4］，這在一定程度上救濟了黎民。

賑款包括國民政府撥救災(zāi)款和地方自籌賑款。國民政府曾三次撥急賑款，分別是400萬元、1000萬元、2000萬元。豫省自籌賑款500萬元，在陜采購麩皮307.69萬斤，運豫散放；地方籌款1000萬元，亦配發(fā)各縣，辦理急賑［7］。無論是賑谷還是賑款對災(zāi)民來說是杯水車薪，不可能從根本上達到救災(zāi)的目的。

施粥。面對河南如此嚴重的災(zāi)荒，河南當局通令各縣加強地方自救，限令以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)粥廠、湯廠，大量配置救災(zāi)食品。1942年11月蔣介石特令賑濟會于隴海鐵路沿線各站從速籌設(shè)粥廠，以濟本省災(zāi)民［6］402。豫省遵照蔣介石的手令，在隴海鐵路沿線重要地點設(shè)立粥廠，救濟移民、他鄉(xiāng)災(zāi)民，并會同省賑濟會制定設(shè)粥廠辦法。

由于災(zāi)情遍及全省，隴海鐵路沿線的幾個粥廠根本不能解決災(zāi)民的問題，于是，河南各地遍設(shè)粥廠。由于政府將這次救災(zāi)工作“明定列為各縣縣長及各級行政人員重要考成之一”［4］，對于救災(zāi)不力的甚至給予免職處罰，所以難免有的縣上報粥廠數(shù)字沒有水分。

（三）調(diào)粟

災(zāi)情發(fā)生后，災(zāi)民所要解決的首要問題是食物問題。如果沒有足夠的食物作保障，“災(zāi)”便很快發(fā)展成為嚴重的災(zāi)荒。調(diào)粟政策往往包括平糶、移民就食和移民墾荒三個方面。

平糶。國民政府也把平糶作為災(zāi)荒的重要救災(zāi)措施之一。為了更好地辦理平糶，國民政府以法律的形式頒布了《各省市舉辦平糶暫行辦法大綱》，以規(guī)范平糶［8］。并于1943年1月，成立了省平糶委員會，并決議由中農(nóng)銀行在其貸款1億元內(nèi)提撥2000萬元貸予被災(zāi)各縣辦理平糶。同時，省府當局指定洛陽、葉縣、周口、潢川四地為陜、鄂、皖平糶運銷站，并發(fā)放平糶基金億萬元以上，賑濟災(zāi)荒［6］406。另外，銀行辦理貸款或多方籌措資金，辦理平糶。據(jù)報載，截至1942年12月9日，洛陽等25縣籌措平糶基金總數(shù)為1184萬元，平糶糧食為1575石［6］403。

另外，豫省糧政局還曾會同第一戰(zhàn)區(qū)兵站總監(jiān)部及省平糶委員會協(xié)商，規(guī)定從軍糧中撥出22 000包充作各縣平糶糧，各縣于令到之日即開始借給民眾食用［4］。

總之，在國民黨軍費第一的口號下，加上國民黨內(nèi)部利益各自為政，以平糶救濟災(zāi)黎仍然是微薄的。

移民就食。移民就食是歷代救災(zāi)中最普遍的政策。豫省為保持抗戰(zhàn)及生產(chǎn)人力計，曾一再通飭各縣設(shè)法勸阻，并就地妥籌救濟以免流離，終以災(zāi)情過重食糧奇缺，未能全部遏止。為救濟流民，豫省府“電陜、鄂、皖等豐收省份，各本救災(zāi)恤鄰之旨，對豫民入境賜予安置”等一些措施。

在豫與陜、鄂省商洽下，由豫省府遣送在洛登記赴陜?yōu)拿窦s計32萬人，由各招待所遣送入鄂者約2.2萬人［4］。據(jù)有關(guān)資料報：1942年11月，5萬難民已抵陜求生，同年12月12日，本省災(zāi)民5萬余人移往鄂北各縣，旅鄂河南同鄉(xiāng)會分別接受，介紹職業(yè)［6］401－403。這也說明，災(zāi)民不通過有關(guān)部門遣送直接進入陜西和湖北的災(zāi)民可能更多，另外，也不包括進入抗日根據(jù)地的災(zāi)民。

移民墾荒。政府就災(zāi)民移墾專門頒布了相應(yīng)的辦法。規(guī)定“凡災(zāi)民確有耕作能力，自愿前往就食者，經(jīng)該管區(qū)、村長保證，即可接受安置，安置辦法分墾荒、佃戶和雇工三種，任災(zāi)民自擇。如有多數(shù)愿墾荒一處者，則撥給相當荒地，令其自組村莊”［9］。另外，政府也采取一些措施，幫助災(zāi)民移往他鄉(xiāng)墾殖。1943年8月，中國農(nóng)民銀行撥3000萬元，將逃至陜西的80余萬災(zāi)民，且半數(shù)目前仍留陜境將其移于新疆墾殖［6］413。移民墾荒相對其他救濟手段來看，還是取得了一定的成效。

（四）編輯救災(zāi)書籍和派技術(shù)人員指導救災(zāi)

1942年10 月，由省糧食增產(chǎn)總督導團和省農(nóng)業(yè)改進所編印出版《救災(zāi)植物》一書［5］401，指導災(zāi)民種植一些成熟快、季節(jié)短的莊稼或蔬菜，幫助災(zāi)民渡過難關(guān)。

河南發(fā)生蝗災(zāi)以后，省建設(shè)廳抽調(diào)全省農(nóng)林大專學生，齊赴災(zāi)區(qū)治蝗救災(zāi)。當時河大農(nóng)學院的學生崔延壽被任命為登封縣治蟲專任指導員，編寫《飛蝗防治辦法》，由縣政府印成小冊子發(fā)到全縣各地參照滅蝗。召集農(nóng)民中有文化的年輕人，進行培訓，挽救20多萬畝秋禾未受蟲害，當時計算共從蝗蟲口中奪回糧食約1000多萬斤［10］。

（五）以工代賑

以工代賑，是民國時期盛行的賑濟方式。河南大災(zāi)荒時期，河南省政府為了更好地實施救災(zāi)，采取了一系列工賑措施，貸款搞一些水利工程。并且，四聯(lián)總處①1937年國民政府在武漢成立了“四行聯(lián)合辦事處”，是中國、中央、交通、中國農(nóng)民四行聯(lián)合辦事處的簡稱。同年11月，聯(lián)合辦事處遷往漢口，改為“四行聯(lián)合辦事總處”，簡稱四聯(lián)總處。特于1940年間倡辦農(nóng)田水利貸款，把此項貸款列為農(nóng)貸的中心工作，并督促國家行局分別與各省訂立貸款合約，以興辦各地的農(nóng)田水利工程［11］。此后的1941年至1943年，四聯(lián)總處都把興修農(nóng)田水利作為農(nóng)貸方針。

這些積極的措施，大大促進了農(nóng)田水利建設(shè)，不僅打了近三十萬的土井，還開鑿了一些洋井，并貸款支持搞了一些大型水利工程。不可否認，工賑不僅拯救了災(zāi)民，而且有助于改善生態(tài)環(huán)境，能夠取得長遠的效益，但是由于國民政府官員的層層盤剝，工賑災(zāi)民所得的工資還不夠一頓飽飯，更談不上養(yǎng)家糊口，也沒有發(fā)揮工賑應(yīng)有的作用。

另外，國民政府也采取了祛疫、以富濟貧、開展節(jié)食等救災(zāi)辦法，都對挽救嗷嗷待哺的災(zāi)民起到了一定的作用。

三、國民政府應(yīng)對公共危機策略失敗的原因

到1943年春季，災(zāi)情日益嚴重，周口街頭災(zāi)民奪饃者屢見不鮮，里巷蹄饑號寒之聲，不絕于耳［12］。國民政府針對這次空前的公共危機已展開了一些救援行動，為什么仍然造成如此嚴重的后果？這值得我們深入進行研究，剖析其危機應(yīng)對策略失敗的原因以吸取深刻的教訓。

當然，不容否認，日本帝國主義的侵略，是造成此次危機的根本原因。但是國民政府在此公共危機的爆發(fā)階段，沒有及時抓住良好的救災(zāi)時機，錯失扭轉(zhuǎn)危機的機會，在危機已經(jīng)造成了餓死人、人吃人的現(xiàn)象之后，國民政府才采取一些雨后送傘，且是杯水車薪的救災(zāi)行動，那么，產(chǎn)生嚴重的后果就在所難免了?？傊@貌似是一場自然災(zāi)害，實際上是一場人為災(zāi)害。親眼目睹這次災(zāi)害的美國記者指出：“中國的所謂政府讓這些百姓去死，或者說任他們在饑荒中死去而置之不理?！保?3］30

（一）錯過扭轉(zhuǎn)危機的最佳階段

在1941－1943年的連續(xù)災(zāi)害中，國民政府也采取了一些救治危機的措施，但最終還是釀成嚴重的后果，一個重要的原因是國民政府錯過了扭轉(zhuǎn)危機轉(zhuǎn)化為良機的最佳時期。此次災(zāi)害從1941年開始，一直到1944年結(jié)束，而1942－1943年是這次災(zāi)害發(fā)展的頂峰，造成的后果已非常嚴重，甚至出現(xiàn)人吃人的現(xiàn)象［14］。從1941年災(zāi)害發(fā)生至1942年，是這次公共危機的爆發(fā)階段。在這階段本應(yīng)抓住救災(zāi)的良好時機，發(fā)揮政府在救災(zāi)中的核心主導作用，同時，應(yīng)發(fā)動群眾自救，化危機為轉(zhuǎn)機。在這扭轉(zhuǎn)危機的關(guān)鍵階段，國民政府不但不救治災(zāi)害，反而隱瞞災(zāi)情，拼命征糧，“搶”走老百姓最后一點活的希望?！爸挥姓軌驈淖匀坏谋┡爸姓热嗣瘛保?3］24，而政府救災(zāi)仍然不“給力”，釀成嚴重后果也就不可能避免了。

1.隱瞞災(zāi)情，避不上報。1941年春，河南的災(zāi)情就已呈現(xiàn)，當時河南國民政府主席李培基等只是消極坐等災(zāi)情好轉(zhuǎn)，既不抓緊救災(zāi)，又不及時請求中央救濟，導致災(zāi)情繼續(xù)惡化。到1942年二麥歉收之后，秋收又告絕望，老百姓已經(jīng)一無所有。這也就意味著大災(zāi)難的爆發(fā)已不可避免。就是在這種情況下，李培基卻向中央報告說“河南的糧食收獲還好”［15］。

即便如此，李培基等對國民政府派豫勘察災(zāi)情的官員仍然遮遮掩掩。迫于輿論的壓力，1942年10月，國民政府派張繼、張歷生赴豫勘災(zāi)。二張抵豫后，在密縣召開了一個災(zāi)情報告會，省政要員及各縣都派代表前來參加。李培基在赴會途中傳話給他們，叫他們開會時不要把災(zāi)情說得太嚴重［16］37，就這樣，李培基等不單自己隱諱災(zāi)情，不敢實報，還不讓地方報告實情?！皣顸h省政府主席李培基道令各縣政府，餓死人不能實報。各縣自然奉命唯謹，遵照呈報。……當時商水縣長黃如璋召集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議，商討救災(zāi)匯報辦法。各級政府為了掩蓋他們救災(zāi)不力的罪惡，夸大他們救災(zāi)有方的功勞，把餓死的人數(shù)盡量減少?！保?7］

2.對災(zāi)情充耳不聞，封殺報刊。李培基想方設(shè)法隱瞞災(zāi)情，蔣介石卻也對災(zāi)情充耳不聞。1942年8月，河南省災(zāi)情調(diào)查委員會鑒于災(zāi)情日趨嚴重，公推了劉基炎、任劭魯、楊一峰三個代表赴渝報災(zāi)請賑。抵渝后代表團要求謁見蔣介石，蔣“不惟拒見他們，還進一步禁止他們在重慶公開活動，宣傳災(zāi)情”［18］。

封殺報刊。1943年2月，《大公報》發(fā)表了第一篇真實的報道，描述了在這場中國歷史上最可怕的災(zāi)荒中，河南人民所遭受的不堪忍受的苦難。政府對這篇報道極為不滿，勒令《大公報》?？欤?9］。

蔣介石連對外國人對當時河南災(zāi)情的報道也要限制。當時美國《時代》雜志駐華記者白修德，將在河南所見所聞寫成稿子通過洛陽電報局寄往紐約，稿子在《時代》雜志上發(fā)表后在美國引起很大的轟動。當時宋美齡正在美國尋求援助，災(zāi)情的披露使她大為惱火。她在麥迪遜廣場花園講演，否認中國發(fā)生饑荒，還曾要求白修德的上司即《時代》雜志的主編盧斯將白解雇［13］36。

（二）官員的麻木、貪腐釀成嚴重的災(zāi)害后果

國民政府在這次危機中沒有抓住救災(zāi)的良好時機，錯過危機轉(zhuǎn)化為機會的第二階段，在第三階段即善后階段，國民政府本應(yīng)當采取恰當?shù)拇胧┍苊馕C擴大以免造成嚴重的后果，但國民政府仍然沒有有效阻止危機擴大。

1.麻木、愚蠢的救災(zāi)措施。1942年10月，二張視察河南災(zāi)情后，中央政府為了應(yīng)對此事，卻撥出不斷貶值的紙幣（2億元）作為救濟款。且直到1943年3月份，中央政府撥給的兩億元救濟款只有8千萬元運抵河南。就是這救濟老百姓的生命錢，地方政府官員把這些錢存入銀行，讓它生利息［2］554－555。當災(zāi)民拿著這救濟款去買糧食時，當?shù)氐募Z食囤積者拒絕人們以百元票面的鈔票購買糧食。要購買糧食的農(nóng)民到中央銀行兌換成五元和十元的鈔票。而國家銀行在兌換時大打折扣，大鈔票兌換小鈔票要抽取百分之十七的手續(xù)費。就是撥給災(zāi)民的救命錢，還要受到層層盤剝［20］。

2.粥廠不能解決災(zāi)民的問題。在饑荒年間，各地粥廠的設(shè)立確實使不少饑餓的災(zāi)民得以續(xù)命，但隨著災(zāi)情的延續(xù)，災(zāi)民數(shù)量的增加，加之災(zāi)后糧價的飛漲以及各級官員的層層克扣，粥廠沒有了款項補充，只能陸續(xù)關(guān)閉。就連實力雄厚的國際救災(zāi)會在鄭州開辦的可容納4000余人的粥廠，也因糧價的飛漲而停辦，不少奄奄一息前去討飯的災(zāi)民，因得不到任何救濟而餓斃在路旁［13］25－26。再加上政府官員的腐敗，粥廠就不可能起到救濟災(zāi)民的有效作用。有的縣里設(shè)了幾個“舍飯點”救濟饑民。起初面片換成稀湯，續(xù)又變成麩面湯。原來這些舍飯場的負責人都是和國民黨的貪官污吏勾結(jié)在一起，層層克扣，輪到災(zāi)民頭上，就只有一點稀湯［21］。就是這樣的粥廠，有的地方也無力維持下去而不得不關(guān)閉。

3.貪污肥己，大發(fā)難財。侵吞賑款案屢屢發(fā)生。1942年，重慶國民政府曾撥給河南省救濟款法幣1.02萬元（實際是貸款），河南省政府將此款交給政府秘書長馬國琳與河南農(nóng)工銀行行長李漢珍，辦理平糶解救災(zāi)荒。而馬、李兩人利欲熏心，竟盜用一部分平糶款，收買美國公債，由洛陽轉(zhuǎn)到重慶，從中牟利，直到1943年河南災(zāi)情即將解除時，才從外省購來一批發(fā)霉的小麥，強以高價配售各縣［22］。

浮收、盜賣比比皆是。汝南十九點倉社，以往組織有私倉積谷，用意在平時積蓄，荒年開倉放賑。這個倉社統(tǒng)共有公田49頃，每畝每年2斗，由倉庫主任傅伯明積存。從中華民國二十六年起，積倉便沒有動用過，合計起來，共有1500余石。等到各方?jīng)Q議開倉施賑時，卻發(fā)現(xiàn)本可以救活1.5萬人的倉社卻1石未積。佃戶倒都繳過了，但他沒有存到倉庫里，卻都信手揮霍，或者經(jīng)營了買賣，結(jié)果是一點沒有［23］。

平糶舞弊案更是有所聞。如1943年，中央撥巨款令河南省府到鄰近有糧的省份購糧，平價出售以救濟災(zāi)民，西安購委會“拿著3億糧款大量販運私貨，發(fā)了難以數(shù)計的血腥財”。在葉縣，民政局派人赴界首購買平價糧，“當?shù)谝慌絻r麥購齊運回逍遙時，糧價漲了一倍，負責人認為有利可圖，授意在逍遙全部出售，從中獲取暴利。攜款又赴界首購麥，購到的麥缺少了一半”［24］。1942年襄城救災(zāi)委員會“派余俊祟等赴界首采購麥，準備運回后平價出售給群眾，余俊祟等購到糧食之后，運至漯河中途變賣，從中漁利”［25］。即使有平糶糧，可老百姓領(lǐng)取平糶糧的手續(xù)繁雜無序。河南省高等法院首席檢察官余在泗等對平糶進行了總結(jié)：“中央雖撥巨款舉辦平糶，唯組織龐大，手續(xù)繁雜，輾轉(zhuǎn)遷延，不待平糶，人已餓死?！保?6］所以，余在泗等首先提出要改善平糶機構(gòu)，精簡機構(gòu)，縮減開支。

4.不恤民艱，拼命征糧。由于省當局隱匿虛報災(zāi)情，國民黨中央政府給河南攤派了超過人民負擔的沉重軍糧。雖然后來應(yīng)河南省當局電請，中央政府將河南1942年的糧食征購數(shù)額由500萬石減為380萬石，就是這個數(shù)字對于豫民來數(shù)亦不啻為天文數(shù)字。只可惜為時已晚，該令在1942年8月底才達河南省府，而此時軍糧征購工作已完成大半，所征之數(shù)已超過380萬石［27］。并且糧食部長徐勘乃傳電嘉獎：“河南人民深明大義，愿罄其所有貢獻國家，征實征購均已超過定額?！保?8］

自古以來，災(zāi)區(qū)人民通常是不納糧的，而國民政府當局田賦照收，且比往年還急，無力繳納者被帶到縣府，挨一頓毒打、坐幾天班房，回來還得如數(shù)上交。1943年夏，田賦交齊了，國民政府才于8月13日下令豁免河南省1941年上期及以前各年田賦實欠災(zāi)民者。而實際上有些縣，在災(zāi)荒年間，征購實數(shù)額比往年還多，如郾城縣，1942年征購征實共544 244石，比上半年增加5083石；1943年又比1942年增加9976石，增加近20%［1］272。

總之，國民政府在治理這次公共危機時，也采取了急賑、工賑、調(diào)粟、節(jié)約、移民、收容、設(shè)粥廠、防疫和捕蝗等工作，省府又制定了詳細的救災(zāi)善后計劃，也起到了一定的作用，但國民政府并沒有抓住危機的時效性的特點，導致危機持續(xù)蔓延，以至于造成嚴重的后果，非常值得人們反思。我們不得不重新審視國民政府的救災(zāi)能力，救災(zāi)模式。國民政府在救災(zāi)中封鎖災(zāi)情、貪污腐敗以及煩瑣的救災(zāi)程序再加上國民政府注重他救、忽視自救，注重政府、忽視民眾的救災(zāi)模式，導致危機越來越嚴重也就在所難免了。作為當代人，一定要牢記：民眾的力量是無窮的，必須在政府主導下，充分調(diào)動人民的力量，發(fā)動人民群眾自救，并與政府救災(zāi)相互結(jié)合，才是最根本最徹底的救災(zāi)方法，才能最終扭轉(zhuǎn)危機，避免危機釀成嚴重后果。

［1］張媛.河南地方史［M］.鄭州：中州古籍出版社，1995.

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［3］張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇［J］.中國行政管理，2003（7）：6－11.

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