王永香，李景平

（西安交通大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710049）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以“單位制”為基礎(chǔ)的城市基層社會(huì)管理體制發(fā)生了改變，大量流動(dòng)人口不斷聚集到城市社區(qū)，大量社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)沉淀到社區(qū)，社區(qū)日益成為社會(huì)建設(shè)非常重要的領(lǐng)域。安徽省銅陵市為創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制，在全國(guó)率先撤銷(xiāo)街道辦事處，減少管理和服務(wù)層級(jí)，強(qiáng)化城市社區(qū)管理和服務(wù)功能，為城市社區(qū)管理體制改革提供了一些啟示。然而，“銅陵模式”也引來(lái)了諸多專家學(xué)者的爭(zhēng)議，鑒于此，本文試圖對(duì)中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的未來(lái)走向提出一些思考和建議。

一、街道辦事處的歷史變遷與現(xiàn)實(shí)境遇

（一）街道辦事處的歷史變遷

新中國(guó)成立時(shí)，保甲制被廢除，街道出現(xiàn)，人民政府加強(qiáng)了城市政權(quán)和城市管理工作，民政與戶籍管理是當(dāng)時(shí)街道辦事處的主要工作［1］。1954年12月，《城市街道辦事處組織條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）以法律形式統(tǒng)一確定了街道辦事處的法律地位、職責(zé)權(quán)限和管理體制?！稐l例》規(guī)定，街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)，主要任務(wù)為：辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的事項(xiàng)，反映居民的意見(jiàn)和要求，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作。共設(shè)專職干部三至七人。1955年，全國(guó)各城市都普遍建立了街道辦事處組織。1958年開(kāi)始的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，街道辦事處合并為人民公社。1962年，街道辦事處恢復(fù)。1968年，街道辦事處改名為“街道革命委員會(huì)”。1978年，全國(guó)人大五屆二次會(huì)議通過(guò)新憲法，恢復(fù)街道辦事處。到1980年，1954年的《街道辦事處組織條例》被重新公布。區(qū)政府各職能部門(mén)與街道辦事處總體上是各自為政，即所謂的“條塊分割”。通過(guò)各職能部門(mén)實(shí)施區(qū)政府的政策，然后由各局傳達(dá)到街道各所。街道辦事處只是做一些比如宣傳和動(dòng)員，以及隨稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等輔助工作［2］。總體來(lái)說(shuō)，這個(gè)時(shí)期的街道辦事處，工作內(nèi)容和工作方式相對(duì)簡(jiǎn)單。

（二）街道辦事處的現(xiàn)實(shí)境遇

改革開(kāi)放以后，尤其是20 世紀(jì)80年代中期以后，國(guó)有企業(yè)改制使原來(lái)由單位承擔(dān)的諸多社會(huì)功能轉(zhuǎn)移到了街道辦事處，加上大量流動(dòng)人口涌入城市，社會(huì)管理任務(wù)加重，街道辦事處的人員構(gòu)成、機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作職能發(fā)生了很大變化。人員編制由最初的3至7人擴(kuò)大到100人以上；街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般在20個(gè)左右；工作職能涵蓋城市管理、民政福利、社區(qū)服務(wù)、人口（包括外來(lái)人口）管理、社會(huì)治安、街道黨建、指導(dǎo)居委會(huì)、社區(qū)精神文明建設(shè)等［3］。在實(shí)際操作中，街道辦事處已經(jīng)演變成一級(jí)準(zhǔn)政府。然而，雖然街道辦事處組織規(guī)模和職能發(fā)生很大變化，但權(quán)力卻依然很小，因此街道辦事處普遍存在“責(zé)大權(quán)小”的問(wèn)題。

在我國(guó)存續(xù)了56年的城市街道辦事處對(duì)基層社會(huì)建設(shè)的進(jìn)步發(fā)揮了重要作用，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和進(jìn)步，街道辦事處體制已成為城市基層社會(huì)建設(shè)提升發(fā)展的體制性障礙。由于城市管理的事務(wù)繁多復(fù)雜，市轄區(qū)政府紛紛向街道辦事處下放權(quán)力，使街道辦事處承擔(dān)了越來(lái)越多的政府職能，僅僅作為市轄區(qū)人民政府和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的需要，鑒于此，本文試圖對(duì)中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的未來(lái)走向提出一些思考和建議。

二、安徽“銅陵模式”的實(shí)踐

為提升城市管理和服務(wù)水平，安徽省銅陵市銅官山區(qū)創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式，自2010年7月起，全面進(jìn)行區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)管理體制的改革，成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有街道辦的地級(jí)市。

（一）安徽省銅陵市概況

銅陵市位于安徽省中南部、長(zhǎng)江下游南岸，1956年建市，現(xiàn)轄一縣三區(qū)、一個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和三個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，面積1113平方公里，是安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的工貿(mào)港口城市。人口至2007年底，全市總戶數(shù)239194戶，總?cè)丝?36468人。全市非農(nóng)業(yè)人口433025人，農(nóng)業(yè)人口303443人。全市全年遷入人口11660人，遷出人口9945人。市區(qū)總?cè)丝?39090人，總戶數(shù)138949戶，非農(nóng)業(yè)人口388350人，農(nóng)業(yè)人口50740人①。銅陵市行政區(qū)劃及管理體制運(yùn)行機(jī)制見(jiàn)表1及圖1。

表1 銅陵市行政區(qū)劃一覽表個(gè)

圖1 安徽省“銅陵模式”管理體制的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制圖

（二）“銅陵模式”的具體實(shí)踐

1.加快社區(qū)基層民主自治進(jìn)程

①社區(qū)居委會(huì)實(shí)行重新選舉。通過(guò)戶代表選舉和差額選配的方式在全區(qū)范圍內(nèi)直接選舉居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子。②社區(qū)自治組織體系得到完善。社區(qū)居民代表大會(huì)和社區(qū)議事委員會(huì)得以成立，并配置了居民小組長(zhǎng)和樓棟長(zhǎng)，健全各類(lèi)群眾性組織，逐步形成一種以社區(qū)居委會(huì)、居民小組、樓棟門(mén)院互動(dòng)的社區(qū)自治體系新格局。③民主自治的制度體系得到完善。建立了一系列體制機(jī)制，包括健全社區(qū)居民代表大會(huì)制度、居民公約制度和議事協(xié)商委員會(huì)議事規(guī)則等。

2.構(gòu)建社區(qū)組織新架構(gòu)

撤銷(xiāo)街道辦，原來(lái)的6個(gè)街道辦事處和49個(gè)社區(qū)工作站被整合為18個(gè)社區(qū)公共服務(wù)中心，實(shí)行區(qū)直管社區(qū)。①社區(qū)黨工委總攬全局，直接隸屬區(qū)委，成員5到9人。②社區(qū)公共服務(wù)中心接受社區(qū)黨工委和社區(qū)居委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，設(shè)置綜合事務(wù)、人口計(jì)生、民政事務(wù)、文明創(chuàng)建、綜治維穩(wěn)信訪、社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)服務(wù)等7個(gè)專業(yè)服務(wù)窗口。③各類(lèi)社會(huì)組織。組建業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，建設(shè)社區(qū)自愿者組織，培育醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)老托老服務(wù)等專業(yè)服務(wù)組織。

3.建立社區(qū)運(yùn)行新體系

①采取網(wǎng)格化管理制度。每300戶成為一個(gè)“網(wǎng)格”，配備1 名社區(qū)網(wǎng)格管理責(zé)任人，在責(zé)任區(qū)內(nèi)進(jìn)行日常巡查和綜合信息采集，提供一對(duì)一等服務(wù)為主動(dòng)上門(mén)服務(wù)。②取消坐班制，實(shí)行開(kāi)放式辦公，窗口式服務(wù)。③建立網(wǎng)格化考評(píng)體系，引進(jìn)社會(huì)中介組織，采取職能崗位考核和網(wǎng)格崗位考核相結(jié)合的方式，客觀評(píng)價(jià)網(wǎng)格工作人員的工作績(jī)效。

4.構(gòu)建社區(qū)與區(qū)直部門(mén)對(duì)接的新機(jī)制

①理順社區(qū)與區(qū)直部門(mén)的職能。將原街道辦事處相關(guān)公共管理和部門(mén)審核審批等職能下放到社區(qū)，將原街道的城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門(mén)。②建立社區(qū)獨(dú)立賬戶，由區(qū)財(cái)政直接核撥經(jīng)費(fèi)，實(shí)行報(bào)賬制。

5.建立社區(qū)人事管理的新規(guī)范

通過(guò)公開(kāi)招考、民主推薦和組織考察等多種形式，科學(xué)合理地配置新社區(qū)和區(qū)直相關(guān)職能部門(mén)的人員。對(duì)涉及調(diào)整分流人員，保留身份不變、職級(jí)不變、待遇不變。

三、“銅陵模式”引發(fā)的爭(zhēng)議及對(duì)中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革未來(lái)走向的進(jìn)一步思考

（一）“銅陵模式”引發(fā)的爭(zhēng)議

1.肯定的觀點(diǎn)

①找到了政府行政機(jī)制和社會(huì)自主機(jī)制的對(duì)接口。銅陵模式在自治的框架下強(qiáng)化了社區(qū)層面的功能，在自治層面消化了政府延伸到基層的服務(wù)管理職能。②解決了層級(jí)和責(zé)權(quán)問(wèn)題。中國(guó)城市管理層級(jí)太多，從中央到社區(qū)共有6 級(jí)，居委會(huì)資源和責(zé)權(quán)也不能相配，通過(guò)這次改革實(shí)現(xiàn)了層級(jí)減少和責(zé)權(quán)相等。③加強(qiáng)了公共服務(wù)和民意反饋，更強(qiáng)化了基層政府服務(wù)于民的意識(shí)。

2.質(zhì)疑的態(tài)度

①撤銷(xiāo)街道辦事處需過(guò)法律法規(guī)修改關(guān)。從法律上講，街道辦的存在有其合法性，目前的一些法律法規(guī)都有關(guān)街道辦事處有執(zhí)行權(quán)的相關(guān)規(guī)定，包括它的一些職能等。所以，如果要撤銷(xiāo)街道辦，就需要對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行修改，如果在不修改的情況下就盲目地撤銷(xiāo)街道辦，可能會(huì)出現(xiàn)撤銷(xiāo)行為是否合法的問(wèn)題。②撤銷(xiāo)街道辦未必能提高效率減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。在銅陵改革中，原街道工作人員直接派遣到社區(qū)，社會(huì)服務(wù)組織的管理者應(yīng)是由服務(wù)對(duì)象選出來(lái)，派遣干部做法與自治要求不符。此外，在財(cái)政負(fù)擔(dān)沒(méi)有減少的情況下，撤銷(xiāo)反而強(qiáng)化了最基層組織向上負(fù)責(zé)（而不是向民眾負(fù)責(zé)）的傾向，“下變上不變”的情況并沒(méi)有隨著撤銷(xiāo)街道辦而消失。③“銅陵模式”只適合中小城市。撤銷(xiāo)街道辦在中小城市是必要的方向，但在直轄市或較大的城市沒(méi)有可行性。

（二）對(duì)中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革未來(lái)走向的進(jìn)一步思考

新中國(guó)成立以來(lái)，在中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的道路選擇問(wèn)題上，最先經(jīng)歷了以條為主的單位管理體制，街道居委會(huì)發(fā)揮補(bǔ)充作用，它是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的；改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)大部分城市特別是大中城市探索了兩級(jí)政府三級(jí)管理、以塊為主（以街道屬地管理為主）、條塊結(jié)合、居委會(huì)協(xié)助的道路；“銅陵模式”探索了在區(qū)級(jí)范圍內(nèi)構(gòu)建以條為主、居委會(huì)協(xié)助的管理體制。關(guān)于銅陵市社區(qū)體制改革，專家學(xué)者發(fā)表了不同見(jiàn)解。為此，本文試圖對(duì)中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的未來(lái)走向提出一些看法和建議：

1.形成社區(qū)多中心治理主體

城市社區(qū)的治理主體主要包括國(guó)家層面的黨、政府，社會(huì)層面的社區(qū)自治組織、業(yè)主委員會(huì)、各類(lèi)民間群眾組織和社區(qū)居民等，未來(lái)的中國(guó)城市社區(qū)治理應(yīng)該形成多中心治理主體并存局面。一方面，政黨起著領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用，政府對(duì)社區(qū)制定總體規(guī)劃，承擔(dān)相應(yīng)行政職能，逐漸退出公共領(lǐng)域，放權(quán)于社會(huì)；另一方面，社區(qū)自治組織、業(yè)主委員會(huì)、各種民間群眾組織和社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理，努力培養(yǎng)參與社區(qū)事務(wù)管理的能力和意識(shí)，因?yàn)檎D(zhuǎn)變職能后轉(zhuǎn)移到社區(qū)的社會(huì)管理事務(wù)，社區(qū)自治組織、群眾組織和居民需具備相應(yīng)能力和素質(zhì)才能勝任。只有形成社區(qū)多中心治理主體，國(guó)家與社會(huì)層面的力量共同努力，社區(qū)管理體制改革才能有保障。

2.轉(zhuǎn)變社區(qū)財(cái)力支撐體系

在社區(qū)體制改革過(guò)程中，要轉(zhuǎn)變社區(qū)財(cái)力支撐體系，讓公共財(cái)政向街道傾斜，把社區(qū)納入公共財(cái)政框架下運(yùn)作并逐漸加大財(cái)政支出比重。因此必須進(jìn)一步理順區(qū)級(jí)財(cái)稅關(guān)系，充分發(fā)揮財(cái)稅、稅務(wù)部門(mén)的職能作用。稅務(wù)部門(mén)要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，完善區(qū)對(duì)社區(qū)的財(cái)政管理體制，健全街道財(cái)力保障機(jī)制；財(cái)政部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一分配用于社區(qū)層面的公共財(cái)政，以避免由于各個(gè)地區(qū)財(cái)力不均而造成社區(qū)財(cái)政經(jīng)費(fèi)差異。除了區(qū)級(jí)財(cái)稅制度支撐之外，社區(qū)應(yīng)大力開(kāi)發(fā)其他融資渠道，夯實(shí)社區(qū)財(cái)政基礎(chǔ)。把社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)自籌資金納入財(cái)政管理范圍。依法成立各種基金會(huì)，向社會(huì)各組織、各團(tuán)體、各階層（尤其是富?；鶎樱┠技鐓^(qū)工作基金，在經(jīng)費(fèi)使用方式上，建立嚴(yán)格的基金使用辦法。發(fā)展社區(qū)所屬的工業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)等企業(yè)，管理在轄區(qū)內(nèi)的各類(lèi)市場(chǎng)，發(fā)展一些高科技項(xiàng)目［4］。

3.加強(qiáng)社區(qū)立法工作

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1989年制定的《城市居民委員會(huì)組織法》，到現(xiàn)在已經(jīng)不適應(yīng)城市居委會(huì)建設(shè)的實(shí)際需要，應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出修改?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定了社區(qū)自治的權(quán)力，但同時(shí)又在一定程度上限定了權(quán)力范圍。首先我們要擴(kuò)大居民委員會(huì)的管轄范圍，這也同時(shí)擴(kuò)大社區(qū)自治權(quán)力；其次，政府要尊重地域文化傳統(tǒng)和居民認(rèn)同感，賦予居民選擇權(quán)，而不是把對(duì)居委會(huì)設(shè)立、撤銷(xiāo)、規(guī)模調(diào)整等權(quán)力完全控制在政府手中；第三，重新定位居委會(huì)與政府部門(mén)以及其他社會(huì)組織的關(guān)系［5］。可以出臺(tái)《社區(qū)法》，規(guī)定社區(qū)自治組織是社區(qū)唯一決策主體和責(zé)任主體，享有高度自治權(quán)，擁有對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的充分決策權(quán)和組織管理權(quán)、自治章程和居民公約的制定權(quán)、充分的人事權(quán)、社區(qū)公共財(cái)政權(quán)、對(duì)不合理的行政攤派的拒絕權(quán)、對(duì)非政府組織的監(jiān)督、指導(dǎo)、評(píng)估權(quán)，任何政府和政黨不得以任何借口干預(yù)社區(qū)事務(wù)。

4.社區(qū)層面設(shè)立人大代表工作站

在社區(qū)層面設(shè)立專門(mén)的人大代表工作站，使基層人大的功能更完善。人民代表大會(huì)制度是當(dāng)代中國(guó)的根本政治制度，這一制度的健康運(yùn)行，離不開(kāi)人大代表的努力。但是人大代表沒(méi)有固定的工作和活動(dòng)場(chǎng)所，基層群眾沒(méi)有方便、快捷的機(jī)制與人大代表溝通。人大代表的作用主要體現(xiàn)在人大開(kāi)會(huì)期間。當(dāng)人大閉會(huì)之后，人大代表常常缺乏活動(dòng)的平臺(tái)。因此，在社區(qū)層面應(yīng)該設(shè)立專門(mén)的人大代表工作站，安排專門(mén)的代表辦公室，配備必要的辦公設(shè)備和工作人員，工作經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政承擔(dān)。工作站的主任、副主任和聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)人大代表的活動(dòng)組織、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和服務(wù)工作，協(xié)助代表接待選民、進(jìn)行專題視察。群眾可隨時(shí)到人大代表工作站選擇不同的人大代表反映問(wèn)題、表達(dá)利益要求。人大代表聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)聯(lián)系人大代表和居民，定期到社區(qū)與居民交流。受人大代表委托對(duì)社區(qū)內(nèi)一些公共問(wèn)題進(jìn)行研究，通過(guò)人大代表形成提案，提交政府職能部門(mén)解決。人大代表工作站的設(shè)立將會(huì)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在基層政治社會(huì)活動(dòng)中的有效運(yùn)行，解決社區(qū)居民利益的有序表達(dá)問(wèn)題。這種做法實(shí)際上是將體制外的民間自發(fā)的政治參與和利益訴求吸納到體制內(nèi)來(lái)有序釋放，提高了居民公共參與的制度化水平，從而擴(kuò)大了黨執(zhí)政和人大制度運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)［6］。人大代表工作站也可以起到監(jiān)督基層政府職能部門(mén)的作用，可以將人大常委會(huì)的監(jiān)督、人大代表的監(jiān)督、社會(huì)組織的監(jiān)督和基層群眾的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。因此，在社區(qū)層面設(shè)立人大代表工作站可以加強(qiáng)人大的監(jiān)督，擴(kuò)大基層群眾的參與，促進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)健康有序發(fā)展。

注 釋：

①2008銅陵年鑒.http：//www.tl.gov.cn/sm2111111896.asp.

［1］陳家喜，劉軍.街道辦事處：歷史變遷與改革趨向［J］.城市問(wèn)題，2002（6）：52-55.

［2］朱健剛.城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)模式——對(duì)一個(gè)街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析［J］. 戰(zhàn)略與管理，1997（4）：42-53.

［3］周宇宏.社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新與啟示［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2010（12）：247-250.

［4］徐永祥.兩級(jí)政府，三級(jí)管理：上海的經(jīng)驗(yàn)與啟示.社區(qū)發(fā)展論［M］.上海：華東理工大學(xué)出版社，2000：162-164.

［5］杜曉燕，李景平，尚虎平.我國(guó)城市社區(qū)管理中的權(quán)力協(xié)調(diào)問(wèn)題［J］.城市發(fā)展研究，2006（2）：72-75.

［6］肖立輝.中國(guó)基層民主創(chuàng)新研究［M］.北京：人民出版社，2009：166.