□任隴嬋

“政策市”原指利用政策來影響股票指數(shù)漲跌的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，現(xiàn)正逐漸引申為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，主要是指在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的實(shí)踐中，各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都奉行以行政力量為主導(dǎo)的市場(chǎng)化改革與發(fā)展模式。國內(nèi)廣電市場(chǎng)作為文化領(lǐng)域“政策市”的代表，則為中國式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提供了獨(dú)特的文化樣本。無論體制改革、機(jī)制創(chuàng)新，還是業(yè)內(nèi)外資源整合及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都是政策與市場(chǎng)共舞，雙方互為條件與因素，在交互作用與制約之中達(dá)成某種高度默契，進(jìn)而螺旋波浪式地推動(dòng)了廣電業(yè)改革與發(fā)展。

“政策+市場(chǎng)”：廣電改革與發(fā)展的“雙引擎”

所謂“政策+市場(chǎng)”，是指政策與市場(chǎng)兩股力量，通過各自作用和交互作用推動(dòng)中國廣電的改革與發(fā)展。無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)還是管理學(xué)角度來看，政策與市場(chǎng)都是兩種截然不同的力量。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是操作主體不同。政策的主體是政府行政部門，我國廣播影視政策的制定者是國家廣電總局；市場(chǎng)的主體則是行業(yè)內(nèi)的實(shí)體，即各級(jí)廣電媒體和廣播影視企業(yè)。二是本質(zhì)特點(diǎn)不同。政策的本質(zhì)是行政權(quán)力，具有威權(quán)性、強(qiáng)制性、一刀切等特點(diǎn)；市場(chǎng)的本質(zhì)則是以利益為核心的市場(chǎng)行為，其特點(diǎn)具有自主性、原發(fā)性和逐利性。三是角度和內(nèi)涵不同。政策是宏觀層面的指令、規(guī)定和準(zhǔn)則，即使被喚作“指導(dǎo)意見”也是不由分說必須執(zhí)行的；市場(chǎng)則是微觀操作層面的具體行為。四是表現(xiàn)形式不同。政策是有形的，通常外化為符號(hào)表達(dá)（文件、文本）的觀念、思想和信息；市場(chǎng)是無形的，作為一切經(jīng)營性活動(dòng)的總和，通常具體化為競(jìng)爭(zhēng)手段及場(chǎng)域。

那么，究竟是什么力量將政策與市場(chǎng)組合在一起，成為中國廣電業(yè)改革與發(fā)展的“雙引擎”？從我國廣電業(yè)改革與發(fā)展的起點(diǎn)、沿革及現(xiàn)狀來分析，主要有兩個(gè)成因：一是由廣電業(yè)的政治、經(jīng)濟(jì)雙重屬性決定的。改革開放以來，根據(jù)黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移及有關(guān)政策要求，廣電部門及廣電媒體順應(yīng)我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型和步入現(xiàn)代社會(huì)的趨勢(shì)和需求，其社會(huì)角色及職能屬性發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，由原來單一的宣傳單位轉(zhuǎn)變?yōu)榧嫘允聵I(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)于一身，兼具政治與經(jīng)濟(jì)雙重屬性的新主體。廣電業(yè)的市場(chǎng)化改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，就是在原有的“行政事業(yè)體”母板上添加和配置市場(chǎng)的各種插件，目的是將可經(jīng)營性資源、資產(chǎn)逐步推向市場(chǎng)，以取得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但與其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不同之處在于，廣電傳媒的宣傳陣地和喉舌功能始終被擺在第一位，還承擔(dān)了面向最廣義大眾和新農(nóng)村的文化建設(shè)、信息服務(wù)等公共服務(wù)職能，播出、傳輸機(jī)構(gòu)作為國家戰(zhàn)略資源必須要掌控在黨和政府的手中，這就從根本上決定了廣電業(yè)不可能像其他競(jìng)爭(zhēng)類行業(yè)那樣100%市場(chǎng)化，從宏觀體制到微觀機(jī)制必然是“政策+市場(chǎng)”的二元結(jié)構(gòu)模式。二是由廣電業(yè)的管辦體制結(jié)構(gòu)模式?jīng)Q定的。改革之前及改革以來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，各級(jí)廣電一直是管辦一體的體制，電臺(tái)、電視臺(tái)為同級(jí)廣電部門的直屬機(jī)構(gòu)，一些地方同級(jí)廣電局長兼臺(tái)長（或集團(tuán)總裁）的情況很普遍，許多基層廣電中心（臺(tái)）與行政部門都是一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。近年來，隨著廣電管理體制改革的深化，許多地方的文化、廣電、新聞出版部門都實(shí)現(xiàn)了“三局合一”，各級(jí)廣電基本實(shí)現(xiàn)了局臺(tái)分離、管辦分開，局、臺(tái)、企的權(quán)責(zé)界限逐漸明晰。但是無論管辦分離還是管辦合一，廣電行政部門與廣電媒體都是構(gòu)成廣電行業(yè)的兩大主體，“管”“辦”的職能分工及各自運(yùn)作分別與政策、市場(chǎng)呈一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，政策與市場(chǎng)構(gòu)成了宏觀和微觀層面的兩大推力，共同推動(dòng)了廣電事業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革深化，并形成了“一體兩翼、雙核驅(qū)動(dòng)”的改革發(fā)展格局。

同時(shí)也應(yīng)看到，政策與市場(chǎng)各自是一柄“雙刃劍”，用到極限便會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從行政部門來看，制定政策往往會(huì)從部門利益和行業(yè)利益出發(fā)，存在攬權(quán)、擴(kuò)權(quán)、過度用權(quán)和以權(quán)謀利的利益驅(qū)動(dòng)，特別是在與相關(guān)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中常常祭出保護(hù)政策，以致破壞了公平、公正、機(jī)會(huì)均等、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)則和正常的市場(chǎng)秩序，客觀上也阻礙了廣電產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，有成為“孤島經(jīng)濟(jì)”的趨向。二是從行業(yè)實(shí)體來看，處于各級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的各級(jí)廣電媒體始終無法成為真正的市場(chǎng)主體，產(chǎn)生了濃重的行政權(quán)力崇拜和依賴情結(jié)，并影響到其參與業(yè)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的市場(chǎng)心態(tài)和行為方式，往往會(huì)將本級(jí)行政權(quán)力資源和行業(yè)政策資源用到極致，導(dǎo)致了片面追求“眼球經(jīng)濟(jì)效益”的唯收視率、新聞娛樂化、娛樂低俗化、惡性競(jìng)爭(zhēng)等超越法規(guī)、政策、道德界限的行為頻繁發(fā)生。

“政策的市場(chǎng)”：偏正結(jié)構(gòu)中的定義及被定義者

所謂“政策的市場(chǎng)”，是指以政策為主導(dǎo)的廣電市場(chǎng)，或政策魔棒下的廣電市場(chǎng)化改革與運(yùn)營。很顯然，“政策的市場(chǎng)”這一偏正式結(jié)構(gòu)中，市場(chǎng)無疑是中心詞，而作為修飾語的政策卻有反客為主的意味。在這里，政策首先是一個(gè)意涵豐富的名詞，即具有法律效力的硬性規(guī)定、原則和行為準(zhǔn)則，也是某種哲學(xué)思想、理念和具有符號(hào)意義的特殊標(biāo)識(shí)。同時(shí)它還是一個(gè)強(qiáng)有力的限定詞，廣電行政部門通過制定一系列政策對(duì)國內(nèi)廣電市場(chǎng)進(jìn)行重新定義，并賦予其多重屬性及特定意蘊(yùn)。因此，可以說，政策是中國廣電市場(chǎng)及廣電產(chǎn)業(yè)的“特色”之“內(nèi)核”。

“政策的市場(chǎng)”的特定意蘊(yùn)主要有三個(gè)方面：

一是政策在廣電市場(chǎng)中處于主導(dǎo)地位。 具體有多種體現(xiàn)方式：首先，堅(jiān)持黨管媒體，是我黨根據(jù)國情、世情和黨情確立的一條基本原則，也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的內(nèi)在要求和重要組成部分。其次，中國廣電業(yè)的市場(chǎng)化改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展整體上必須按照中央文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、統(tǒng)一部署及步驟進(jìn)行，國務(wù)院、中宣部、廣電總局制定出臺(tái)的各種政策一直是廣電改革與發(fā)展的直接推力，并通過各級(jí)宣傳部門、廣電行政部門來具體實(shí)施、把關(guān)和監(jiān)管。其三，目前各級(jí)廣電普遍實(shí)行“宣傳部領(lǐng)導(dǎo)下的管（廣電行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管）辦（以廣播電視臺(tái)為主體進(jìn)行事業(yè)產(chǎn)業(yè)資源重組并相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作）分離”的體制管理模式，地方宣傳部門都很強(qiáng)勢(shì)，不僅管宣傳，也管人管事管資產(chǎn)，還管改革管產(chǎn)業(yè)，如不少地方的有線網(wǎng)絡(luò)整合、電視臺(tái)跨地域合作、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)都是由宣傳部門直接牽頭主導(dǎo)。其四，很多廣電媒體事業(yè)編制內(nèi)的人頭費(fèi)及基本運(yùn)營經(jīng)費(fèi)都來源于所屬地方財(cái)政，維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)之外的任何投入都與當(dāng)?shù)卣⑾⑾嚓P(guān)，如“蓋大樓”“置家當(dāng)”等基本建設(shè)工程都是靠政府投入和劃撥土地、貼息貸款、稅收返還等政策支持。其五，廣電總局制定的改革發(fā)展規(guī)劃和隨機(jī)出臺(tái)的一系列調(diào)控政策，都會(huì)對(duì)各級(jí)電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)及民營廣播影視企業(yè)的經(jīng)營行為產(chǎn)生極其重要的影響。由此可見，政策是中國廣電市場(chǎng)化改革的“總開關(guān)”，一切都是圍繞著政策的指揮棒轉(zhuǎn)，改革的快慢進(jìn)程取決于政策推進(jìn)的步驟和力度。

二是政策對(duì)市場(chǎng)的合法性確認(rèn)。 首先，關(guān)于發(fā)展廣電產(chǎn)業(yè)和建立現(xiàn)代化的廣電傳媒企業(yè)，雖然發(fā)達(dá)國家早有一套成熟的制度模式，但由于我國的特殊國情不可能原樣照搬，必須獨(dú)辟蹊徑地“摸著石頭過河”。各級(jí)廣電媒體從自身內(nèi)部進(jìn)行的制度變革、機(jī)制創(chuàng)新等一系列探索，或依照“法無禁止即許可”的通例，或采取“試點(diǎn)”的辦法，適度突破現(xiàn)行政策界限“先行先試”，發(fā)現(xiàn)問題即予以終止，一俟成熟便經(jīng)政策確認(rèn)賦予其合法性。如1999年發(fā)軔于無錫廣電的事業(yè)集團(tuán)模式，經(jīng)在省級(jí)、國家級(jí)廣電媒體進(jìn)行試點(diǎn)，終因其作為行政力量催生的市場(chǎng)實(shí)體存在事企不分、可經(jīng)營性資產(chǎn)不能有效剝離等問題而被叫停。又如制片人制、頻道頻率總監(jiān)制、制播分離等一系列改革舉措，都是由一些基層單位率先探索，待取得一定成效、積累一定經(jīng)驗(yàn)并得到廣電總局肯定后才在業(yè)內(nèi)推而廣之。這些微觀運(yùn)營層面的改革，在行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生了巨大的裂變效應(yīng)，由下及上影響了高層政策導(dǎo)向，進(jìn)而帶動(dòng)了整個(gè)行業(yè)體制機(jī)制的變革。其次，廣電總局制定出臺(tái)的各種政策屬于部門規(guī)章，在我國廣電領(lǐng)域法律不健全、市場(chǎng)不規(guī)范的情況下，為廣電業(yè)的改革及管理提供了法理依據(jù)。目前廣電行業(yè)的最高法律形式是1997年國務(wù)院頒發(fā)的《廣播電視管理?xiàng)l例》，在“四級(jí)辦”的一片分邦裂土之上，各級(jí)廣電媒體的競(jìng)爭(zhēng)行為只能更多地要靠政策來約束，改革中出現(xiàn)的一些新問題和法律漏洞只能由政策來補(bǔ)綴，經(jīng)受過實(shí)踐檢驗(yàn)被確認(rèn)為切實(shí)可行的一些“破戒”舉措需要政策予以“追認(rèn)”，運(yùn)營中的各種問題也須由政策來處理。

三是政策的標(biāo)識(shí)性符號(hào)意義。 政策除了是具體的規(guī)定、原則和準(zhǔn)則之外，還是一種符號(hào)、觀念和理念，具有賦予廣電市場(chǎng)以特定標(biāo)識(shí)特征的功能。特別是在技術(shù)革命日新月異、廣電與通信行業(yè)界限日漸模糊、廣電傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與新媒體業(yè)務(wù)融合發(fā)展的大背景下，廣電改革與發(fā)展中的新情況新問題層出不窮，不僅源源不斷地為政策提供了用武之地，也為廣電行政部門“守土有責(zé)”提供了充足理由和重要依據(jù)。而廣電行政部門也需要在改革發(fā)展中時(shí)時(shí)停下腳步環(huán)顧四周，以慣熟的政策魔杖留下必要的印記來確定自己的行業(yè)領(lǐng)地。

“市場(chǎng)的政策”：微觀運(yùn)作的化“有形”于“無形”

所謂“市場(chǎng)的政策”，是指在微觀運(yùn)營層面，各級(jí)廣電媒體和經(jīng)營實(shí)體往往將政策作為一種特殊的環(huán)境要素來對(duì)待和處理，進(jìn)而使政策變成了市場(chǎng)的有機(jī)組成部分。政策通常能夠轉(zhuǎn)變?yōu)樗姆N市場(chǎng)要素：一是資源要素。一些地方政府對(duì)廣電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接投資，或出臺(tái)優(yōu)惠的投融資、信貸、用地、稅收等政策，能夠直接轉(zhuǎn)化為廣電媒體的生產(chǎn)經(jīng)營要素。二是特權(quán)要素。體制內(nèi)的廣電媒體不僅處于行政壟斷地位，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中還擁有即使經(jīng)營失敗也不會(huì)破產(chǎn)和退出的“豁免權(quán)”。另外，廣電部門為了應(yīng)對(duì)電信、互聯(lián)網(wǎng)及境外傳媒企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)而向中央政府爭(zhēng)取或在行業(yè)內(nèi)制定的有關(guān)保護(hù)性政策，都能夠直接轉(zhuǎn)化為廣電媒體的核心競(jìng)爭(zhēng)力。三是場(chǎng)域要素。國家通過開放內(nèi)容制作、動(dòng)漫、新媒體等領(lǐng)域，讓民資、外資等市場(chǎng)力量進(jìn)入，將人、財(cái)、物要素的配置權(quán)交給市場(chǎng)。四是限制要素。廣電部門針對(duì)業(yè)內(nèi)運(yùn)營中出現(xiàn)的問題制定的專項(xiàng)政策（如限娛令、限廣令），實(shí)際上成為廣電媒體調(diào)整節(jié)目結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式等市場(chǎng)行為的直接動(dòng)因。

廣電媒體和經(jīng)營實(shí)體在執(zhí)行或運(yùn)用政策過程中將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)要素，是一個(gè)以退為進(jìn)、變被動(dòng)為主動(dòng)的過程。通常有兩種實(shí)現(xiàn)方式：一是順應(yīng)政策，其市場(chǎng)行為像水一樣隨政策而賦形。政策標(biāo)明了市場(chǎng)中的各種界限和禁忌，告知什么能做，什么不能做。各級(jí)廣電媒體的一切改革舉措和市場(chǎng)行為必須在法規(guī)、政策的框架內(nèi)進(jìn)行，通過調(diào)整經(jīng)營策略、運(yùn)營辦法，用無形的市場(chǎng)成功地將有形的政策“消化”掉，使自身的市場(chǎng)行為與政策環(huán)境不斷達(dá)成動(dòng)態(tài)的平衡。二是“用好用活政策”。因?yàn)槿魏握叨疾豢赡苁鞘赖模貏e是那些糾偏性、治理性政策往往都有一定的傾向性、強(qiáng)制性、一刀切和矯枉過正的極端性；任何政策的執(zhí)行都有一定的彈性和操作空間，說的直白些就是“有空子可鉆”。當(dāng)今各級(jí)廣電媒體在執(zhí)行或運(yùn)用政策時(shí)大都能夠做到“上有政策，下有對(duì)策”，也就是盡可能地挖掘政策對(duì)自己有利的成份。

當(dāng)政策被市場(chǎng)化“有形”于“無形”，變成市場(chǎng)的構(gòu)成要素，也幾乎最大程度地改變著市場(chǎng)。而被政策修改過的國內(nèi)廣電市場(chǎng)當(dāng)然不是真正意義上的市場(chǎng)，是一個(gè)有些變異甚至畸形的市場(chǎng)。主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是主體人格扭曲。如今各級(jí)廣電雖然完成了管辦分離，卻并未實(shí)現(xiàn)事企分開和可經(jīng)營性資產(chǎn)資源的有效剝離，非盈利性的公益性事業(yè)與盈利性的經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)兩種截然不同的社會(huì)角色兼容于一體，難免會(huì)產(chǎn)生利益沖突和矛盾，進(jìn)而使廣電媒體的主體人格一定程度上呈“分裂”狀態(tài)。二是退出機(jī)制缺失。我國廣電市場(chǎng)最大的缺陷就是沒有優(yōu)勝劣汰的退出機(jī)制，各級(jí)廣電媒體都無破產(chǎn)、倒閉之虞，即使經(jīng)營最不得力的廣電媒體也不會(huì)退場(chǎng)。這就意味著市場(chǎng)對(duì)于廣電業(yè)來說，僅僅是一種經(jīng)營方式和牟利工具，其優(yōu)化配置各種要素資源的基礎(chǔ)性作用幾乎完全失靈。三是要素市場(chǎng)及產(chǎn)業(yè)鏈不健全。國內(nèi)至今仍未形成統(tǒng)一完整、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范的要素市場(chǎng)及產(chǎn)業(yè)鏈體系，“四級(jí)辦”的天然行政區(qū)隔將國內(nèi)廣電市場(chǎng)版圖切割為無數(shù)“碎片”，只在上星頻道群內(nèi)形成了一個(gè)以央視與省級(jí)衛(wèi)視比拼為主的“全國性市場(chǎng)”，其余大大小小的各級(jí)廣電各自為營、各守一隅，均維持作坊式的低水平運(yùn)作。同一區(qū)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)都是縱向上居高臨下式的，不同地域的同級(jí)廣電媒體之間不存在競(jìng)爭(zhēng)的問題。四是廣電行業(yè)的封閉壟斷格局加劇。在網(wǎng)絡(luò)視頻、手機(jī)電視等新媒體迅猛發(fā)展和三網(wǎng)融合的趨勢(shì)下，傳統(tǒng)的廣電行業(yè)領(lǐng)地正在萎縮。雖然在廣電與電信的前一輪政策博弈中，廣電在掌控內(nèi)容集成播控權(quán)方面先勝出一局，一定程度上延緩了電信進(jìn)入廣電核心業(yè)務(wù)的步伐。但目前時(shí)隔已近兩年，絕大多數(shù)廣電仍浸淫于節(jié)目、廣告等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不能自拔，在開拓電信業(yè)務(wù)方面幾乎無所作為。與電信、互聯(lián)網(wǎng)、新媒體相比，國內(nèi)廣電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日漸窄化，這樣下去無疑會(huì)成為一種“孤島經(jīng)濟(jì)”，最終喪失三網(wǎng)融合的歷史機(jī)遇，也喪失了與整個(gè)經(jīng)濟(jì)融合互補(bǔ)的功能，進(jìn)而遏制了廣電產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

總之，現(xiàn)行的社會(huì)政治制度下，中國廣電業(yè)的繁榮發(fā)展，必須同時(shí)得到政策與市場(chǎng)的祝福。政策與市場(chǎng)二者相輔相成、缺一不可，在大方向上殊途同歸，合起來構(gòu)成了具有中國特色的“廣電政策市”。但也必須看到，長期以來“廣電政策市”的天秤上，政策與市場(chǎng)的分量明顯偏向政策一方。黨的十八大報(bào)告明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。進(jìn)一步明確了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革發(fā)展中處理政策和市場(chǎng)關(guān)系問題的基本原則，對(duì)于經(jīng)營性廣電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的要素市場(chǎng)建設(shè)及市場(chǎng)體系完善具有重要的指導(dǎo)意義。目前的當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步理順行政、事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的管理體制及相互關(guān)系，加快健全完善廣電法律體系和要素市場(chǎng)體系，進(jìn)一步深化公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)的分類改革，將公益性事業(yè)交給政府，將經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)交給市場(chǎng)，形成行政依法管理、事業(yè)依法運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)依法經(jīng)營的新格局，才能使政策與市場(chǎng)既相互汲取、補(bǔ)充又相互制約，不斷在新舊觀念、制度及利益中尋找平衡點(diǎn)，進(jìn)而更加有效地激發(fā)出政策與市場(chǎng)的正能量，推動(dòng)中國廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)更好更快發(fā)展。