◆王波冰 ◆涂龍力

目前，重構(gòu)地方稅體系已成為推進(jìn)“營改增”、處理中央與地方分配關(guān)系、深化分稅制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“營改增”雙擴(kuò)容的加速推進(jìn)，無疑形成了對加速重構(gòu)地方稅體系的倒逼機(jī)制。

一、新形勢下重構(gòu)地方稅體系的指導(dǎo)思想

在加快財稅體制改革背景下重構(gòu)地方稅體系，應(yīng)當(dāng)遵循五個方面互相兼顧的總體思路，即“一個體制”（中央與地方財力與事權(quán)相匹配的體制）、“兩個體系”（基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系和地方稅體系）、“一個制度”（有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度）、“一個機(jī)制”（公共資源出讓收益合理共享機(jī)制）。

（一）遵循中央與地方財力與事權(quán)相匹配體制的要求確定地方稅稅收收入的規(guī)模，這是重構(gòu)地方稅體系的前提。應(yīng)當(dāng)以事權(quán)定財力、以公共支出定稅收收入，改變目前中央與地方分配關(guān)系中存在財力與事權(quán)“剪刀差”的不合理現(xiàn)狀，見表1。①《中國財政年鑒2012》顯示，2005年以來，地方財力增長幅度低于3%,而支出增長幅度卻高達(dá)10%以上,中央與地方的收入和支出差距形成的“剪刀差”不斷擴(kuò)大。要從體制上根治地方政府債務(wù)風(fēng)險②據(jù)審計署公布,2010年底地方政府性債務(wù)10.72萬億占當(dāng)年GDP的1/4（樓繼偉：《開正門堵歪門 制止地方債務(wù)擴(kuò)張》，《第一財經(jīng)日報》，2013年3月25日。和減少對土地財政的高度依賴，③2011年土地出讓合同價款3.15萬億，相當(dāng)當(dāng)年地方稅收總收入4.11萬億的76.6%（國土部2012年5月10日發(fā)布的《2011中國國土資源公報》）。2013年5月新“國五條”實施后上海世博會地塊竟出現(xiàn)40079元/米的樓板天價（《第一財經(jīng)日報》2013年5月10日。就必須擴(kuò)大地方稅收收入規(guī)模。

表1 2005-2011年中央與地方財政收入與財政支出剪刀差比較表 單位：%

（二）遵循基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系要求處理中央與地方分配關(guān)系，這是構(gòu)建地方稅體系、縮小三大差別的基本原則。應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實行差別化的稅收政策,提高一般性稅收轉(zhuǎn)移支付比例,充分發(fā)揮地方稅調(diào)節(jié)地區(qū)差別、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的功能。應(yīng)當(dāng)建立對地方合理的稅收補(bǔ)償機(jī)制，解決因主體功能區(qū)建設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的合理布局以及稅源與稅收背離而減少的某些地區(qū)的稅收收入。

（三）遵循完善結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平稅制的要求設(shè)計地方稅稅收制度，這是重構(gòu)地方稅體系的核心。應(yīng)當(dāng)調(diào)整直接稅與間接稅比重，增加所得稅、財產(chǎn)行為稅占地方稅收收入的比重；應(yīng)當(dāng)調(diào)整、降低共享稅占稅收總收入的比重、為構(gòu)建徹底分稅制奠定基礎(chǔ)；應(yīng)當(dāng)調(diào)整稅費比重、推進(jìn)費改稅進(jìn)程從而建立結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的地方稅制度。應(yīng)當(dāng)建立征納雙方義務(wù)與權(quán)力（益）對等，不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同行業(yè)納稅人之間機(jī)會、程序、規(guī)則三公平的地方稅制度。

（四）遵循公共資源出讓收益合理共享機(jī)制的要求組織地方收入，這是構(gòu)建地方稅體系的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)將國有土地、國有礦產(chǎn)資源、國有公共設(shè)施、國有資本等公共資源收益納入共享機(jī)制，并根據(jù)占有公共資源的數(shù)量、質(zhì)量和收益在中央與地方、地方與地方之間重新合理分配。

二、分稅制財稅體制框架下的地方稅體系構(gòu)建

（一）“3+2”財稅體制的基本框架

“營改增”背景下重構(gòu)地方稅體系必然會觸動現(xiàn)行分稅制財稅體制的根基。①李克強(qiáng)總理稱“營改增”是牽一發(fā)而動全身的財稅改革。從財稅體制改革的核心問題——合理配置稅政管理權(quán)的視角分析，我國財稅體制宜采用“3+2”分稅制模式。②中國三級財稅體制的歷史可溯源至唐朝，中華民國除少數(shù)幾年實行二級制外,大部分時期實行的是三級財稅體制。

“3”是指稅收收入分配權(quán)宜采用中央、省和縣三級分享模式。根據(jù)事權(quán)與財力相匹配和公共服務(wù)均等化的公共財政體系分配原則，應(yīng)當(dāng)在三級政府間明確稅收收入分配比例。當(dāng)前首先要明確縣級政府稅收收入分配比例,確保不發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府提供均等基本公共服務(wù)的財力保障，特別是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共社會保障（包括保障性住房）等關(guān)系國計民生需求的剛性支出。

“2”是指稅收立法權(quán)宜采用中央和省兩級分享模式。沒有稅收立法權(quán)的地方稅體系是不完整、不符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的地方稅體系，應(yīng)當(dāng)盡快落實中央提出的“賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)”的戰(zhàn)略部署。這是適應(yīng)我國地域遼闊、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和完善市場經(jīng)濟(jì)、調(diào)動地方積極性的必然要求。中共十八大提出的“簡政放權(quán)”、特別是近期國務(wù)院密集下放的審批權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括下放部分稅收審批權(quán)③2013年5月31日國務(wù)院常務(wù)會議已通過《稅收征管法》修正案，修改稅務(wù)登記的相關(guān)審批權(quán)限。和部分稅收立法權(quán)。

（二）“3+2”分稅制體制框架下的地方稅體系重構(gòu)

首先，根據(jù)“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的稅改目標(biāo)，重構(gòu)地方稅的稅種結(jié)構(gòu)。第一，簡化稅制，減少共享稅。資料顯示，2005至2011年地方共享稅占全國稅收總收入比重一直在三分之一以上，占全部地方稅總收入一直在三分之二以上（見表2），共享稅比重過大存在許多弊端：一是受共享稅調(diào)整比例影響較大,④1994年實行分稅制后，企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、印花稅等共享稅分配比例作了多次調(diào)整,對地方稅收入規(guī)模產(chǎn)生較大影響。不利于地方主體稅種的建立；二是地方相對獨立性較小,不利于調(diào)動地方政府積極性；三是“一稅兩征”不利于稅收征管、增加了兩套征收機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本?！盃I改增”后，應(yīng)當(dāng)只保留增值稅和企業(yè)所得稅兩個占稅收收入比重較大的共享稅稅種，其他共享稅可以一并劃歸地方稅體系。

表2 ⑤根據(jù)《中國財政年鑒2012年》整理計算。 2005-2011年地方共享稅占全國稅收及地方稅收入比重 單位：億元，%

地方總收入 12726 15233 19252 23255 26157 32701 41106全國總收入 28777 34809 45621 54233 59521 73230 89737中央共享稅收入 12589 11132 14147 17986 18500 22017 27984地方共享稅收入 10784 12764 15659 18478 20344 24934 31282地方共享稅占全國稅收比重 37.3 36.7 34.8 34.6 34.2 34 34.9地方共享稅占地方稅收比重 84.5 83.8 81 79.5 77.78 76.3 76.1

第二，提高直接稅比重。資料顯示，2005至2011年地方稅總收入中企業(yè)所得稅和個人所得稅兩大直接稅所占比重均未超過24%，而增值稅和營業(yè)稅兩大間接稅所占比重均未低于43%,最高接近55%（見表3）。這種狀況不利于發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的職能作用，應(yīng)當(dāng)調(diào)高直接稅比重。根據(jù)國際稅制發(fā)展變動規(guī)律，直接稅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、居民收入變動成正比關(guān)系。以個人所得稅為例，2012年我國人均GDP達(dá)6000美元進(jìn)入上中等收入階段；據(jù)中外機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，我國70萬富人群體資產(chǎn)總計達(dá)80萬億。①據(jù)招商銀行和貝恩公司聯(lián)合發(fā)布的《2013中國私人財富報告》披露，2012年中國70萬富翁持有可投資資產(chǎn)總額達(dá)80萬億,人數(shù)和總資產(chǎn)均是2008年的兩倍。僅此70萬富翁群體如及時全額上繳個人所得稅恐怕是當(dāng)年個人所得稅總收入的數(shù)倍，再加上年收入12萬以上群體上交的個人所得稅,成為地方主體稅不是空話。2006至2009年四年間，年收入12萬元以上自行申報個人所得稅者人數(shù)已經(jīng)翻番，2009年達(dá)到了268.9萬人，人均個人所得稅納稅額達(dá)到了5萬元，繳稅額達(dá)到1384億元，占2009年度個人所得稅收入總額的35.5%。②《中國第一財經(jīng)日報》，2010年5月20日。隨著中等收入以上群體的不斷擴(kuò)大，年收入12萬以上申報者正強(qiáng)勢增長，③據(jù)天津地稅披露,2012年12萬以上申報人數(shù)達(dá)10.1萬,同比增2.9萬人,申報所得316.7億同比增97.3億。這說明提高個人所得稅比重并使之成為地方主體稅種之一已成為可能。

表3 ④根據(jù)《中國財政年鑒2012》整理計算。 2005-2011年四大地方直接稅與間接稅比重對照 單位：億元，%

第三，調(diào)整稅收收入歸屬和推進(jìn)財產(chǎn)行為稅改革進(jìn)程。一是將車輛購置稅等收入歸屬地方政府收入。二是按征收環(huán)節(jié)整合房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅；按稅種性質(zhì)整合土地增值稅和增值稅，等等。三是根據(jù)清費立稅原則適時開征環(huán)境稅。四是加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)收入功能,盡快研究和在東部發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)開征贈遺稅的試點。

其次，根據(jù)調(diào)動中央與地方兩個積極性的基本思路，重構(gòu)地方稅主體稅。如前所述，個人所得稅可以成為地方主體稅種之一，另外房產(chǎn)稅和資源稅也是地方主體稅種的最佳選擇。據(jù)財政部一項研究報告稱，全面改革后的資源稅按5%稅率計價征收,僅原煤、原油、天然氣三項可征稅1813億元占2010年全國地方一般性預(yù)算收入的4.47%,如按10%稅率可征3880億元，占比10%以上。房產(chǎn)稅按上海試點方案，對增量與存量住房按銷售總額測算結(jié)果，如按0.6稅率100%征收的房產(chǎn)稅占全國地方性財政總收入比重達(dá)10.33%，如按3%稅率70%征收的房產(chǎn)稅占全國地方性財政性總收入比重高達(dá)36.14%。⑤財政部課題組：《資源稅、房產(chǎn)稅改革及對地方財政影響分析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2013年第21期。據(jù)報道，上海已出現(xiàn)每平方米單價20萬的豪宅，⑥上海遠(yuǎn)中風(fēng)華房產(chǎn)項目2006年以來陸續(xù)推出單價2.7萬至十幾萬平方米的高價產(chǎn)品計1000套,目前最高20萬（《第一財經(jīng)日報》，2013年6月5日）。如增量存量齊征，房產(chǎn)稅總量可能是2012年的十幾倍。目前,我國房產(chǎn)稅收入水平較低，僅占全國稅收收入的1.2%,占地方財政收入的6%，而國外房產(chǎn)稅占地方稅比重較大,比如美國占50%-80%、法國占69%、加拿大占85%、日本占32%、菲律賓占53%、印度占37%、南非占57%。①安體富：《結(jié)構(gòu)性減稅應(yīng)有利于稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化》，《中國稅務(wù)報》，2012年3月7日。如按占地方稅50%比重計算，2011年我國房產(chǎn)稅收入應(yīng)當(dāng)是2萬億元，超過營業(yè)稅收入65%。因此，改革后的個人所得稅、資源稅（包括將開征的環(huán)境稅）和房產(chǎn)稅（包括深化改革后的房地產(chǎn)稅）完全可能成為地方主體稅種。②由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局與發(fā)展不平衡，不同地區(qū)在主體稅種的選擇上應(yīng)有所不同。

再次,根據(jù)事權(quán)與財力相匹配原則，重構(gòu)地方稅收規(guī)模。地方政府承擔(dān)公共服務(wù)支出的主要責(zé)任，從表1可知：2005至2011年地方收入提高了2.9個百分點,支出卻提高了10.8百分點。2011年地方稅收占全部稅收45.81%；而地方財政支出卻占84.9%。顯然，地方政府稅收收入與財政支出存在的“剪刀差”正是形成地方債務(wù)風(fēng)險和對土地財政高度依賴的體制原因。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，按支出比例提高地方稅占全部稅收的比重。如按上述稅收結(jié)構(gòu)框架調(diào)整，以2011年地方稅收收入和改革后的測算調(diào)整數(shù)據(jù)為例，因深化資源稅、房產(chǎn)稅改革增加地方稅收入3983億，調(diào)整個人所得稅、證券交易印花稅、城建稅、車購稅等收入歸屬增加地方稅收入6271億，增加總額10254億,增收幅度25%（見表4）?？梢詷酚^地預(yù)計，隨著個人所得稅、房產(chǎn)稅和資源稅改革的不斷深化，環(huán)保稅、贈遺稅的適時開征，地方稅收入會不斷增加，最終能夠?qū)崿F(xiàn)事權(quán)與財力的基本匹配的改革目標(biāo)。

再其次，根據(jù)“簡政放權(quán)”和調(diào)動地方積極性的改革部署，重構(gòu)省級地方政府稅收立法權(quán)。遵循中共十七屆五中全會關(guān)于“賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)”的精神，應(yīng)當(dāng)盡快落實省級政府稅收立法權(quán)。主要包括：一是明確與地方經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)、稅源具有區(qū)域性特點的非流動性稅種的開征權(quán)，如贈遺稅在東部發(fā)達(dá)地區(qū)先行開征的試點權(quán)等。二是明確為推動本地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與合理布局、發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，對某些稅收政策的調(diào)整權(quán)，如對小微高新企業(yè)減免抵扣稅收的設(shè)置權(quán)以及對資源稅稅目稅率的調(diào)整權(quán)等。三是明確對實施稅收行政法規(guī)和稅收部門規(guī)章具體實施辦法或?qū)嵤┘?xì)則的設(shè)置權(quán)，如根據(jù)本地特點制定房產(chǎn)稅試點的具體實施辦法等。四是明確根據(jù)本地區(qū)稅源布局特點對地方主體稅種的選擇權(quán)。

三、重構(gòu)地方稅體系的路線圖

重建地方稅體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不可能一蹴而就，必須頂層設(shè)計、分步實施。根據(jù)中央部署和稅收制度改革現(xiàn)狀，重構(gòu)地方稅體系大體應(yīng)當(dāng)分三步推進(jìn)：

第一步過渡時期，應(yīng)當(dāng)完成以下三項主要任務(wù)：一是基本完成“營改增”的稅制轉(zhuǎn)換。二是調(diào)整過渡時期中央與地方稅收收入的分配方案并在此基礎(chǔ)上研究分稅制改革方案。三是完成地方稅主體稅種的規(guī)模測算、試點改革方案與啟動試點程序。主要包括擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點范圍、完善改革方案、為下一步全面推行房地產(chǎn)稅做好準(zhǔn)備；擴(kuò)大資源稅改革范圍、研究確定資源稅深化改革方案且開始試點；研究完成開征環(huán)境稅試點方案、爭取期末正式啟動改革試點；研究完成深化個人所得稅制改革方案且進(jìn)入實質(zhì)試點操作；研究贈遺稅在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的試點方案,等等。

第二步運轉(zhuǎn)完善時期，應(yīng)當(dāng)完成以下三項任務(wù)：一是全面完成“營改增”轉(zhuǎn)制銜接的掃尾與磨合工作,啟動增值稅立法程序。二是初步確立地方稅體系，包括確定稅收立法權(quán)在中央與省級地方政府間的配置與試點；房地產(chǎn)稅、資源稅等主體稅種架構(gòu)的基本形成；確定個人所得稅、車輛購置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等歸屬地方稅體系；啟動開征部分環(huán)境稅程序；啟動贈遺稅試點，啟動房地產(chǎn)稅立法程序等等。三是啟動國地兩套征收機(jī)構(gòu)職能歸并整合的試點工作。

第三步建立時期，完成以下四項工作：一是“營改增”正常運轉(zhuǎn)。包括確定中央、省、縣三級稅收分成比例，出臺《增值稅法》。二是地方稅體系新框架基本完成。包括調(diào)整共享稅結(jié)構(gòu)；資源稅、財產(chǎn)行為稅的主體稅種架構(gòu)基本確立，《房地產(chǎn)稅法》、《資源稅法》、《贈遺稅暫行條例》的立法程序基本完成。三是明確省級政府稅收立法權(quán)并啟動運轉(zhuǎn)。至此，“3+2”分稅制模式基本可以實現(xiàn)國務(wù)院關(guān)于建立“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障”的財稅管理體制要求。①國務(wù)院《實施機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》（ 國辦發(fā)[2013]22號）提出“統(tǒng)一部署、突出重點、分批實施、逐步推進(jìn)”16字方針的要求。