(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

1998年，生物化學(xué)家托尼·卡斯(Tony Cass)在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了介紹用于處理“大數(shù)據(jù)”(Big Data)的軟件包HiQ的論文。[注]Tony Cass. A Handler for Big Data. Science, 1998(5389):636.此后，隨著全球信息科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”一詞已經(jīng)越來越為人們所熟知，其對商業(yè)領(lǐng)域、研究領(lǐng)域和公共管理領(lǐng)域的影響也日漸突顯。從已有的實(shí)踐來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，已經(jīng)推動上述領(lǐng)域產(chǎn)生大量新的認(rèn)識、新的發(fā)現(xiàn)和新的模式。與此相應(yīng)，對于十分需要進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行決策和指揮的應(yīng)急管理領(lǐng)域而言，這一新興的社會變革必將帶來重大的乃至革命性的體制變革。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代對管理創(chuàng)新的要求

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的降臨，與大數(shù)據(jù)(big data)相關(guān)聯(lián)的系列技術(shù)不斷發(fā)展，和商業(yè)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域和生活領(lǐng)域新的變革相融合，激發(fā)出越來越多的新的管理模式、營銷模式和生活模式，從而催生了管理創(chuàng)新的要求。

(一)大數(shù)據(jù)時(shí)代的含義

迄今為止，對于大數(shù)據(jù)(big data)還沒有一個(gè)正式的權(quán)威定義。相對而言，一般認(rèn)為所謂大數(shù)據(jù)是指大量的、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)是用傳統(tǒng)方法或工具不能處理或分析的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)研究的集大成者舍恩伯格教授(Viktor Mayer-Sch?nberger)對大數(shù)據(jù)對人類社會的影響給予極高的評價(jià)，他認(rèn)為：“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價(jià)值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場、組織機(jī)構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法?！盵注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第9，13頁，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版。

簡而言之，所謂“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，是指人類社會各類組織、各個(gè)領(lǐng)域廣泛地應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代，“人類儲存信息量的增長速度比世界經(jīng)濟(jì)的增長速度快4倍，而計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理能力的增長速度則比世界經(jīng)濟(jì)的增長速度快9倍”[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第9，13頁，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版。。

可以說，“大數(shù)據(jù)已經(jīng)撼動了世界的方方面面，從商業(yè)科技到醫(yī)療、政府、教育、經(jīng)濟(jì)、人文以及社會的其他各個(gè)領(lǐng)域”[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第15頁。。大數(shù)據(jù)時(shí)代的出現(xiàn)，本質(zhì)上反映了人類社會不斷提升的信息技術(shù)能力，以及運(yùn)用數(shù)據(jù)技術(shù)深入認(rèn)識這個(gè)世界和社會的能力。

(二)大數(shù)據(jù)時(shí)代激發(fā)管理創(chuàng)新

1.更加精準(zhǔn)的管理：創(chuàng)造新的管理模式

回溯人類管理模式的變遷，可以發(fā)現(xiàn)，在信息和知識匱乏的經(jīng)驗(yàn)管理時(shí)代，人們主要依賴經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行管理；而在統(tǒng)計(jì)技術(shù)被廣泛應(yīng)用的科學(xué)管理時(shí)代，人們主要依靠統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果作為管理的基礎(chǔ)。可見，人類獲取和分析信息的技術(shù)是導(dǎo)致管理模式變遷的決定性因素之一。每一種新的信息技術(shù)的出現(xiàn)，都為新管理模式的誕生奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，使管理創(chuàng)新成為可能。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)和大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，為管理者更好地搜集、分析與管理有關(guān)的各種信息提供了技術(shù)上的支持。這種技術(shù)上的支持，就像為管理者提供了一架可以從納米級的粒度觀察管理世界的顯微鏡一樣，為管理的改進(jìn)和創(chuàng)新提供了巨大的空間，使大數(shù)據(jù)時(shí)代的管理更加精準(zhǔn)、更加有針對性。[注]孫鶴然：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的精細(xì)化分析》，載《中國計(jì)算機(jī)報(bào)》，2011-06-06。由此，也催生了許多新的管理模式。譬如，正是因?yàn)橛辛舜髷?shù)據(jù)技術(shù)的支持，亞馬遜公司才得以創(chuàng)造通過分析消費(fèi)者消費(fèi)習(xí)慣，進(jìn)而提供相應(yīng)的精準(zhǔn)薦書服務(wù)的電商模式。到目前為止，這一新的營銷模式已經(jīng)由于其強(qiáng)大的生命力、精準(zhǔn)的信息傳遞力和優(yōu)秀的價(jià)值創(chuàng)造力，為全球眾多電子商務(wù)網(wǎng)站所效仿，成為目前電子商務(wù)管理中的基本營銷模式。這種新管理模式的出現(xiàn)，不僅大大提升了消費(fèi)者的購物體驗(yàn)，還有效地提高了電子商務(wù)網(wǎng)站的管理效率?？梢韵胍姡捎谌祟惞芾砘顒拥耐ㄟm性，大數(shù)據(jù)時(shí)代對管理精準(zhǔn)性的顯著提高，必將從電子商務(wù)領(lǐng)域延展至其他領(lǐng)域，創(chuàng)造出更多、更新的管理模式，為我們的生活帶來更為巨大的變化。

2.數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值：痕跡經(jīng)濟(jì)學(xué)(Trace Econo-mics)

傳統(tǒng)管理理論往往認(rèn)為人類的實(shí)體活動才創(chuàng)造價(jià)值。然而，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)本身就能夠創(chuàng)造價(jià)值，甚至是更新、更大的價(jià)值。此時(shí)，“很多新工具都能追蹤人類的活動，都能預(yù)見我們的下落：不是當(dāng)下的，而是未來的”[注][美]艾伯特·拉斯洛·巴拉巴西：《爆發(fā)：大數(shù)據(jù)時(shí)代預(yù)見未來的新思維》，第25頁，馬慧譯，中國人民大學(xué)出版社2012年版。。由于擁有了對全部數(shù)據(jù)的抓取和分析能力，管理者可以非常細(xì)微地跟蹤和把握目標(biāo)人群及個(gè)體的活動痕跡，并對與這些痕跡相關(guān)的大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而使許多過往被忽視的價(jià)值盲區(qū)被發(fā)現(xiàn)，許多還未被開啟的價(jià)值處女地被開墾，進(jìn)而創(chuàng)造出嶄新的價(jià)值。這就是大數(shù)據(jù)時(shí)代的痕跡經(jīng)濟(jì)學(xué)(Trace Economics)。譬如，我國著名的電子商務(wù)平臺淘寶網(wǎng)，每年都會對全年淘寶用戶的消費(fèi)痕跡數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取和分析，由此建立目標(biāo)人群及個(gè)體的消費(fèi)行為習(xí)慣模型，形成每一年的用戶消費(fèi)行為習(xí)慣報(bào)告。從這份年度報(bào)告中，人們可以發(fā)現(xiàn)不少以往完全難以想象的、非常有趣的消費(fèi)行為現(xiàn)象。而事實(shí)上，這些與過往人們經(jīng)驗(yàn)截然不同的發(fā)現(xiàn)，其背后就隱藏著巨大的商業(yè)價(jià)值。同樣地，將這種卓越的數(shù)據(jù)抓取和分析能力引入公共管理領(lǐng)域，必將為實(shí)施科學(xué)有效的公共管理提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，創(chuàng)造前所未有的公共管理價(jià)值。

3.管理思維的變革：更加務(wù)實(shí)和貼近現(xiàn)實(shí)需求

在管理領(lǐng)域的研究者和實(shí)踐者的傳統(tǒng)思維中，面對一些管理現(xiàn)象時(shí)，他們會習(xí)慣性地去追尋這些現(xiàn)象中蘊(yùn)含的因果關(guān)系。到目前為止,大部分管理理論、管理模型、管理方法都建立在對因果關(guān)系的假設(shè)或探究之上。不可否認(rèn)，這種“因果式”的思維模式，對于推動人類認(rèn)識管理行為，改進(jìn)實(shí)踐中的管理績效，確實(shí)起到了不可忽視的重要作用。然而，當(dāng)大數(shù)據(jù)時(shí)代到來之后，人們會發(fā)現(xiàn)，對于現(xiàn)實(shí)生活中解決具體的問題或者創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值而言，苦苦追尋所謂的“因果關(guān)系”，并沒有太大的價(jià)值，反而容易導(dǎo)致思維和認(rèn)識走入誤區(qū)。與此相聯(lián)系，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，反而是對數(shù)據(jù)之間的相關(guān)關(guān)系的發(fā)現(xiàn)，遠(yuǎn)比對數(shù)據(jù)之間的因果關(guān)系的探究更為重要、更有現(xiàn)實(shí)意義。譬如，對于在機(jī)票網(wǎng)站預(yù)訂機(jī)票的客戶而言，他只需要對票價(jià)漲跌的趨勢和時(shí)間之間的相關(guān)關(guān)系有所了解，即可有助于其做出最有利于自己的決策，而根本不需要深入探究是什么因素導(dǎo)致了這種變化。也許，對于學(xué)術(shù)研究來說，這種新的思維仍然值得商榷,但其也反映出，這個(gè)時(shí)代對更加務(wù)實(shí)、更加貼近現(xiàn)實(shí)需求的管理思維、管理理論的訴求。由此，在公共領(lǐng)域，新時(shí)代的人們對于公共管理思維和理論的要求，必然也趨向務(wù)實(shí)化，強(qiáng)調(diào)取得現(xiàn)實(shí)的績效和收益，而不在乎過多的因果闡釋和繁文縟節(jié)。這實(shí)際上對公共管理研究者和實(shí)踐者盡快轉(zhuǎn)變思維模式提出了迫切要求。這種思維變革的深刻程度和困難程度，很可能遠(yuǎn)比商業(yè)管理領(lǐng)域的思維變革來得更加劇烈。

二、 數(shù)據(jù)能力鴻溝：中國應(yīng)急管理體制發(fā)展面臨困境

如前所述，我們的社會已經(jīng)進(jìn)入基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的大數(shù)據(jù)時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代中，對數(shù)據(jù)的全面抓取和分析，已經(jīng)成為創(chuàng)造新的管理價(jià)值的重要源泉，極大地改善了人類的生活體驗(yàn)和管理實(shí)踐。從這個(gè)角度審視我國的應(yīng)急管理領(lǐng)域時(shí)，會發(fā)現(xiàn)跟工商企業(yè)界善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決商業(yè)問題、創(chuàng)造嶄新的商業(yè)模式相比，中國目前的應(yīng)急管理體制還未能有效地響應(yīng)這種技術(shù)層面的重大突破，更沒有以大數(shù)據(jù)的相關(guān)技術(shù)和理論方法為基礎(chǔ)來構(gòu)建新的應(yīng)急管理體制，以至于存在諸多方面的問題，不利于我國應(yīng)急管理工作的開展。

經(jīng)過建國以來60多年的發(fā)展，具有鮮明特色的中國應(yīng)急管理體制已經(jīng)逐漸成型，并在歷次重大突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮了不可替代的作用。以2003年非典危機(jī)為界限，可以把中國應(yīng)急管理體制的演變劃分為兩個(gè)階段。

第一階段是從建國后到2003年非典危機(jī)之前。在這一階段，中國應(yīng)急管理主要以傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制組織突發(fā)事件的應(yīng)對，其動員的主體則包括了軍隊(duì)、老百姓在內(nèi)的非專業(yè)力量。第二個(gè)階段是2003年非典危機(jī)之后。在這一階段，現(xiàn)代應(yīng)急管理的概念和理念被政府接受，開始逐步有計(jì)劃、有系統(tǒng)地構(gòu)建具有現(xiàn)代意義的中國應(yīng)急管理體制。從這個(gè)角度來看，第一階段事實(shí)上并不是現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理體制，而只是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制下的突發(fā)事件應(yīng)對制度,而第二階段則開啟了中國應(yīng)急管理體制走向現(xiàn)代化的進(jìn)程。

歷經(jīng)10年的建設(shè)，目前中國已經(jīng)形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。[注]閃淳昌、周玲、鐘開斌：《對我國應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的總體思考》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。與此同時(shí)，應(yīng)急管理的“一案三制”(應(yīng)急管理的預(yù)案、體制、機(jī)制、法制)架構(gòu)也已初步成形。從近年若干重大突發(fā)事件的應(yīng)對效果來看，中國應(yīng)急管理體制有其獨(dú)有的優(yōu)勢，并越來越為世人所認(rèn)可。[注]胡象明、黃敏：《我國應(yīng)急管理體制的特色與改革模式的選擇》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2011年第3期?；谶@種體制績效，有學(xué)者甚至將其命名為“拳頭模式”，意在強(qiáng)調(diào)這種應(yīng)急管理體制的優(yōu)勢和效率。[注]閃淳昌主編：《應(yīng)急管理：中國特色的運(yùn)行模式與實(shí)踐》，第154頁，北京師范大學(xué)出版集團(tuán)、北京師范大學(xué)出版社2011年版。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的急劇變化，這種應(yīng)急管理體制存在的問題也在逐漸顯現(xiàn)。

與大數(shù)據(jù)時(shí)代所涌現(xiàn)出的海量數(shù)據(jù)及其處理能力相比，中國應(yīng)急管理體制最突出的問題在于信息能力不足，無法應(yīng)對應(yīng)急管理情境中海量數(shù)據(jù)帶來的沖擊，更沒有辦法運(yùn)用海量數(shù)據(jù)為應(yīng)急管理服務(wù)。這與商業(yè)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)方面的領(lǐng)先地位，有著極大的差距?？偟膩砜?，在應(yīng)急管理的過程中對海量數(shù)據(jù)的應(yīng)用方面，目前中國應(yīng)急管理體制還存在一定的問題。

(一)政府對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不如商業(yè)機(jī)構(gòu)

從工作性質(zhì)來說，全面的數(shù)據(jù)是實(shí)施及時(shí)有效的應(yīng)急管理的首要前提。而數(shù)據(jù)獲取的準(zhǔn)確性、及時(shí)性更是在根本上決定了應(yīng)急管理的實(shí)際績效?？梢姡趹?yīng)急管理過程中廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，為應(yīng)急管理工作提供準(zhǔn)確及時(shí)的數(shù)據(jù)，甚至比商業(yè)管理領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)有著更加重要的意義。然而，現(xiàn)階段我國政府機(jī)構(gòu)對于大數(shù)據(jù)技術(shù)的認(rèn)識和應(yīng)用，還處在非常初級的階段，與商業(yè)機(jī)構(gòu)對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用水平相比，存在著明顯的“代差”。隨著技術(shù)和管理模式的進(jìn)步，大數(shù)據(jù)時(shí)代的電子政務(wù)(e-governance)早已不應(yīng)再停留于做一個(gè)政府網(wǎng)站，然后羅列式地公布一些應(yīng)急法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)圖和應(yīng)急預(yù)案。而應(yīng)該運(yùn)用最新的數(shù)據(jù)技術(shù)，對應(yīng)急管理可能涉及的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、匯總和分析，并將其作為首要的管理模塊，融入整個(gè)政府應(yīng)急管理工作流程之中。與這樣的“大數(shù)據(jù)時(shí)代標(biāo)準(zhǔn)”相比，目前的中國應(yīng)急管理體制，無論是設(shè)計(jì)理念還是實(shí)際運(yùn)行過程，顯然還有著非常大的差距。

(二)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)預(yù)警預(yù)測能力欠缺

是否能科學(xué)有效地利用應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)，對有可能發(fā)生的各類突發(fā)事件進(jìn)行及時(shí)的預(yù)警和預(yù)測，是衡量一個(gè)應(yīng)急管理系統(tǒng)運(yùn)行成效高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。從近年來我國發(fā)生的歷次比較重大的災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)對過程來看，目前的應(yīng)急管理體制的預(yù)警預(yù)測能力還比較欠缺。以2008年初波及南方數(shù)省的冰雪災(zāi)害為例，實(shí)際上早在當(dāng)年1月初，中國氣象局及地方氣象部門對這次災(zāi)害性天氣已經(jīng)作了比較及時(shí)的預(yù)報(bào)。[注]史培軍：《從南方冰雪災(zāi)害成因看巨災(zāi)防范對策》，載《中國減災(zāi)》2008年第2期。然而，我們的應(yīng)急管理體制并沒有很好地利用這一氣象數(shù)據(jù)，對其可能對交通、社會生活各方面的影響進(jìn)行分析，為后續(xù)應(yīng)急管理工作的開展奠定良好的預(yù)警預(yù)測基礎(chǔ)。這種前期預(yù)警預(yù)測能力的缺失，直接導(dǎo)致有關(guān)部門難以有效應(yīng)對后來出現(xiàn)的供電線路冰凍、道路毀壞、旅客大量積壓等問題，造成巨大的社會成本和經(jīng)濟(jì)損失。

(三)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)抓取能力不足

現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個(gè)科學(xué)、周嚴(yán)的系統(tǒng)。其得以順利運(yùn)行，并取得實(shí)效的基礎(chǔ)在于對應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)的把握。只有掌握了全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，決策者才有可能在應(yīng)急管理情境中作出科學(xué)合理的決策,否則，一切應(yīng)急管理工作都無從談起。從這個(gè)角度來看，近年來我國應(yīng)急管理工作中發(fā)生的若干案例都表明目前的應(yīng)急管理體制非常缺乏數(shù)據(jù)抓取能力。同樣以2008年冰雪災(zāi)害為例，當(dāng)廣州火車站已經(jīng)人滿為患的時(shí)候，有關(guān)部門卻無法準(zhǔn)確掌握珠三角各工廠工人的數(shù)量，并對其出行趨勢進(jìn)行分析，這直接導(dǎo)致大量人潮不斷向站前廣場聚集，極大地增加了疏導(dǎo)工作的難度。[注]呂繼尚、錢亞平：《廣州火車站再次出現(xiàn)大量客流聚集》，載《廣州日報(bào)》，2008-01-31。又如，在2013年雅安地震中，由于當(dāng)?shù)卣块T缺乏對本地區(qū)居民數(shù)量、居住位置等重要數(shù)據(jù)的掌握，導(dǎo)致部分物資調(diào)配出現(xiàn)冷熱不均的現(xiàn)象，甚至引發(fā)村民和政府以及村民之間的沖突。[注]《救災(zāi)物資分配：相距10公里 待遇大不同》，搜狐網(wǎng)，2013-04-25，http://roll.sohu.com/20130425/n373954459.shtml。此外，近年各地頻發(fā)、致多人死傷的“井蓋事件”， 也說明目前我國應(yīng)急管理體制對于應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的抓取能力存在重大缺陷。如果有關(guān)部門能夠給這些井蓋，哪怕是關(guān)鍵部位的井蓋設(shè)置感應(yīng)器，使井蓋是否缺失的數(shù)據(jù)能夠及時(shí)傳回相應(yīng)的管理部門，則可以在很大程度上避免后續(xù)悲劇的發(fā)生。

(四)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)傳遞效力不高

從應(yīng)急管理指揮的流程運(yùn)作來看，前期抓取的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)，必須迅速及時(shí)地傳遞到各個(gè)應(yīng)急管理的執(zhí)行單位，才能最大限度地發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的功用。只有這樣，基層單位應(yīng)急管理工作才可能有必需的針對性和有效性。然而，受傳統(tǒng)官僚制度層級節(jié)制、條塊分割等弊端的影響，我國目前的應(yīng)急管理體制的數(shù)據(jù)傳遞路徑并不是特別暢通，以致出現(xiàn)協(xié)調(diào)應(yīng)對的困難。[注]王宏偉、李賀樓：《我國應(yīng)急管理體制性弊端探因》，載《中國減災(zāi)》2010年第10期。在諸多案例中，與應(yīng)急管理相關(guān)的數(shù)據(jù)無法及時(shí)地傳遞給基層的執(zhí)行單位，以致真正直面應(yīng)急管理情境的部門往往因?yàn)闊o法得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)而束手無策，甚至陷于慌亂之中。顯然，這種應(yīng)急管理數(shù)據(jù)傳遞效力不高的狀況，是無法應(yīng)對當(dāng)前越來越復(fù)雜和突發(fā)的應(yīng)急管理任務(wù)的。

(五)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)應(yīng)用能力較低

在復(fù)雜的高風(fēng)險(xiǎn)社會開展應(yīng)急管理工作，單領(lǐng)域的數(shù)據(jù)收集固然重要，但更為重要的是具備對多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和關(guān)聯(lián)分析，進(jìn)而科學(xué)地制定應(yīng)急管理的預(yù)案并采取必要的措施的能力。否則，在有極強(qiáng)次生性的突發(fā)事件面前，應(yīng)急管理系統(tǒng)將無所謂作為。從近年我國應(yīng)對若干災(zāi)害類突發(fā)事件的歷史來看，這種對應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)應(yīng)用能力是我國應(yīng)急管理體制的一大軟肋。譬如，在2012年北京721暴雨災(zāi)害中，氣象臺對于暴雨的時(shí)間范圍、降雨量都作出了預(yù)報(bào)，然而相關(guān)的應(yīng)急管理部門卻沒有將這些數(shù)據(jù)和山區(qū)泥石流風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析和應(yīng)用，更沒有采取有效的措施對山區(qū)居民進(jìn)行預(yù)警預(yù)告，最后導(dǎo)致傷亡慘重的泥石流災(zāi)害。[注]《7·21暴雨致北京房山區(qū)80萬人受災(zāi)》，南方周末網(wǎng)，2012-07-26，http://www.infzm.com/content/78884。

(六)缺乏對應(yīng)急管理歷史數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)能力

人類社會發(fā)展的歷史，本質(zhì)上是一種不斷試錯(cuò)、不斷學(xué)習(xí)，進(jìn)而不斷創(chuàng)新的過程。應(yīng)急管理工作同樣如此。要想使應(yīng)急管理系統(tǒng)運(yùn)作的效能不斷提升，以有效應(yīng)對各種類型的突發(fā)事件，應(yīng)急管理體制必須具備對應(yīng)急管理歷史數(shù)據(jù)的卓越學(xué)習(xí)能力。如果缺乏這種能力，只會一而再、再而三地犯錯(cuò)，甚至出現(xiàn)不該出現(xiàn)的悲劇。以2012年北京721暴雨災(zāi)害的應(yīng)對為例，事實(shí)上，北京每年夏季都會下暴雨，而由于城市排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)的落后，每次暴雨幾乎都會使城內(nèi)數(shù)十個(gè)較低的低洼路段(尤其是下凹式立交橋)嚴(yán)重積水。[注]《北京下凹式立交橋暴雨屢積水 排水市政體制乏力》，載《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》，2012-07-23。2012年7月21日的特大暴雨發(fā)生前，按照歷史數(shù)據(jù)分析，就可以知道往年會嚴(yán)重積水的低洼路段同樣會嚴(yán)重積水，積水的情況只會更加糟糕。在這種情況下，有關(guān)部門應(yīng)該對這些歷史上經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重積水的低洼路段派人設(shè)置路障或警示標(biāo)志，阻止車輛和行人的進(jìn)入。然而，由于缺乏對歷史數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)能力，當(dāng)時(shí)有關(guān)部門并沒有針對這些歷史上經(jīng)常性積水的路段采取措施，以致最后出現(xiàn)震驚中外的廣渠門車主溺斃事件?？梢?，如果缺乏對歷史數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)能力，不僅無法提升應(yīng)急管理系統(tǒng)的效能，更可能造成本可以避免的人間悲劇。

三、應(yīng)用新信息技術(shù)：大數(shù)據(jù)時(shí)代昭示的中國應(yīng)急管理體制改革方向

中國應(yīng)急管理體制之所以出現(xiàn)上述這么多的問題，根源就在于其未能應(yīng)用以大數(shù)據(jù)技術(shù)為代表的新信息技術(shù)來進(jìn)行應(yīng)急管理。正如舍恩伯格教授所言，大數(shù)據(jù)對這個(gè)時(shí)代的方方面面都產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。中國應(yīng)急管理體制的改革，同樣無法置身事外。總的來看，現(xiàn)階段，大數(shù)據(jù)時(shí)代對未來中國應(yīng)急管理體制改革的影響體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

(一) 向市場學(xué)習(xí)，提升政府應(yīng)急管理能力

市場是基礎(chǔ)，改革應(yīng)自覺。回顧當(dāng)代中外政府改革的歷史可見，幾乎每一次改革的推動力量都來自于外部壓力，而不是政府自覺的前瞻性行為。從英國撒切爾夫人的新自由主義式改革到里根經(jīng)濟(jì)學(xué)，再到克林頓的再造政府運(yùn)動，以及我國改革開放之后的數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，都是因?yàn)橥獠繅毫Χa(chǎn)生的政府行為。此外，上述行政改革和相關(guān)聯(lián)的改革理論都有一個(gè)非常明顯的改革取向，即向市場領(lǐng)域的商業(yè)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)新的技術(shù)、管理理論和方法，用企業(yè)管理的新模式來改造政府管理。而在現(xiàn)實(shí)層面，隨著公民權(quán)利意識的逐漸提升，以及市場經(jīng)濟(jì)的競爭理念的廣泛傳播，中國民眾已經(jīng)把政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)置于同一個(gè)競技場(arena)，并樂于對這兩種機(jī)構(gòu)的能力與表現(xiàn)進(jìn)行評價(jià)。在這種情境下，鑒于商業(yè)機(jī)構(gòu)所具備的基于大數(shù)據(jù)的強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用能力，中國應(yīng)急管理體制面臨著極大的對比壓力?？梢哉f，是否能盡快在數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域追趕商業(yè)機(jī)構(gòu)的步伐，進(jìn)而形成以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代應(yīng)急管理能力，已經(jīng)成為當(dāng)代中國應(yīng)急管理體制迫切需要解決的問題，也是其改革能否獲得真正成功的決定性因素。

(二) 運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，創(chuàng)新管理模式

自2003年應(yīng)對非典危機(jī)時(shí)起，經(jīng)過十年的建設(shè)，中國已經(jīng)初步形成了有自己特色的應(yīng)急管理體制，并且在實(shí)際的應(yīng)急管理實(shí)踐中發(fā)揮了不可輕視的作用。然而，如前所述，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)對人類社會各個(gè)領(lǐng)域的深刻嵌入，以及由此引發(fā)的各種管理變革不斷發(fā)生，全球正在進(jìn)入一個(gè)以往世代所無法想象的大數(shù)據(jù)時(shí)代。在這種情況下，中國應(yīng)急管理體制不可能置身事外。更帶有指向性的是，商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會組織對大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用已經(jīng)帶來了巨大的成功。這說明這一技術(shù)及其相關(guān)聯(lián)的管理模式，對于解決當(dāng)代人類社會的各種需求有著出色的應(yīng)對力。而從應(yīng)急管理理論模型和實(shí)踐的角度來說，對于數(shù)據(jù)的全面掌握和科學(xué)應(yīng)用，也是應(yīng)急管理工作是否能取得實(shí)效的關(guān)鍵所在。因?yàn)?，大?shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，恰好能協(xié)助應(yīng)急管理系統(tǒng)更好地把握和運(yùn)用各方面的數(shù)據(jù)，為應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)良性運(yùn)行提供技術(shù)保障。總之，在這個(gè)“數(shù)據(jù)創(chuàng)造效果”的時(shí)代，加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，甚至圍繞大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和管理模式創(chuàng)新，已然成為中國應(yīng)急管理體制下一步改革的新方向。

(三) 以數(shù)據(jù)(信息)而不是權(quán)力為基礎(chǔ)重塑應(yīng)急管理體制

任何一種管理體制的運(yùn)行狀況和效果，從根本上取決于該體制的設(shè)計(jì)理念。因?yàn)?，制度設(shè)計(jì)理念框定了體制構(gòu)成要素的結(jié)構(gòu)及其相互之間的關(guān)系，而這種要素結(jié)構(gòu)和關(guān)系格局，又決定了整個(gè)體制績效的發(fā)揮?；仡櫸覈鴳?yīng)急管理體制的歷史和現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)，這一體制主要是以傳統(tǒng)官僚制的理念設(shè)計(jì)的。其中，權(quán)力要素得到很大程度的強(qiáng)調(diào)，如應(yīng)急管理體制依托既有政府機(jī)構(gòu)體系建立、側(cè)重構(gòu)建應(yīng)急管理的命令指揮權(quán)力鏈條、推崇黨政領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)急管理中的權(quán)力等。相對而言，在應(yīng)急管理過程中非常重要的數(shù)據(jù)(信息)要素則沒有得到應(yīng)有的重視。應(yīng)該說，這種傳統(tǒng)設(shè)計(jì)理念，比較符合一定階段政府管理的現(xiàn)實(shí)，有助于在短期內(nèi)建立一套應(yīng)對突發(fā)事件的體制。然而，該設(shè)計(jì)理念忽視了這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：面對復(fù)雜、瞬息萬變的應(yīng)急管理情境，權(quán)力要想發(fā)揮作用，首先要具備充分的數(shù)據(jù)(信息)。如果應(yīng)急管理決策者缺乏充分的數(shù)據(jù)(信息)，甚至忽視數(shù)據(jù)(信息)，不僅應(yīng)急管理的諸環(huán)節(jié)無法運(yùn)轉(zhuǎn)，反而容易帶來更具災(zāi)難性的后果。這在諸多應(yīng)急管理實(shí)踐中已經(jīng)得到驗(yàn)證。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，再次提醒體制設(shè)計(jì)者和參與者，應(yīng)該更加關(guān)注數(shù)據(jù)(信息)在應(yīng)急管理流程中的基礎(chǔ)性作用，改變體制中權(quán)力與數(shù)據(jù)(信息)間的不對稱關(guān)系，最終建立以數(shù)據(jù)(信息)為基礎(chǔ)和依歸的新型應(yīng)急管理體制。唯有如此，才能規(guī)避傳統(tǒng)官僚體制的弊端，有效地應(yīng)對各種類型的突發(fā)事件。

(四) 運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升應(yīng)急管理能力

回顧世界文明發(fā)展的歷史，人類社會幾乎每一次重要制度的變革，都源于技術(shù)上的突破。而技術(shù)層面的突破和進(jìn)步，又為新制度發(fā)揮功效提供了保障。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，徹底改變了人們認(rèn)識自然和社會的思維、視角和精度，許多過去既有的研究假設(shè)、管理模式和方法都會被重新認(rèn)識甚至推翻。例如，在缺乏先進(jìn)數(shù)據(jù)技術(shù)的時(shí)代，人們很難掌握全面的數(shù)據(jù)，因而才產(chǎn)生了抽樣統(tǒng)計(jì)這樣的研究方法及相關(guān)的理論體系。而在人們可以掌握全部數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)時(shí)代，類似于抽樣統(tǒng)計(jì)及其相關(guān)理論的解釋效力就會大大降低。這種改變，對于社會科學(xué)研究而言，可以說是劃時(shí)代的。[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第42,V頁。作為一個(gè)有機(jī)運(yùn)行的整體，應(yīng)急管理體制的各個(gè)環(huán)節(jié)，如預(yù)警、決策、指揮、協(xié)調(diào)、處置等，都離不開全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。然而，中國目前的應(yīng)急管理體制是在數(shù)據(jù)技術(shù)沒有得到高度重視和廣泛應(yīng)用的情況下建立的，因而其對數(shù)據(jù)(信息)的收集、處理、傳遞、整合都存在不少的問題。這也是導(dǎo)致近年對某些突發(fā)事件處理效果難以完全令人滿意的主要原因。可以想見，大數(shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，將有力地提升中國應(yīng)急管理體制的數(shù)據(jù)(信息)能力，進(jìn)而重塑整個(gè)應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和流程。

(五) 推動個(gè)性化應(yīng)急管理模式的形成

在今天這個(gè)“世界的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)”的時(shí)代，大數(shù)據(jù)技術(shù)對于我們生活的改變極為深刻。[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第42,V頁。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，再一次印證了人類管理活動發(fā)展的規(guī)律，即新技術(shù)的出現(xiàn)推動了管理的進(jìn)步。大數(shù)據(jù)技術(shù)在工商管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用和巨大成功，也為公共管理領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)及相關(guān)管理模式帶來了重要的啟示。對于已經(jīng)初步成形的中國應(yīng)急管理體制而言，要更加有效地應(yīng)對各種突發(fā)事件，必須像商業(yè)機(jī)構(gòu)一樣，將大數(shù)據(jù)技術(shù)整合到整個(gè)應(yīng)急管理的流程之中，對原來基于權(quán)力大小而導(dǎo)致的條塊分割的應(yīng)急管理體制進(jìn)行全面的改革。而其改革的目標(biāo)模式，是以大數(shù)據(jù)分析決策為核心的整合式應(yīng)急管理。

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