文/本刊記者 崔 晨

只要我們大家統(tǒng)一到中央的認(rèn)識上來，真正做到解放思想、實事求是，真正做到立黨為公、執(zhí)政為民，同心同德，拋棄私利，改革的一切阻力都會被打破，一切困難都會被克服。改革一定會達(dá)到預(yù)期，到2020年，以全面深化改革的一系列成果向人民交出滿意的答卷。

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出系統(tǒng)部署，在改革開放35周年之際，打出了一套改革“組合拳”，這套“組合拳”可謂拳拳擊中目標(biāo)。其中，深化行政體制改革是這套“組合拳”的重要組成部分，也可以說是一記“重拳”，亮點紛呈。國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長兼行政文化委員會會長周文彰接受了本刊的采訪，深入解讀此次行政體制改革的意義及亮點、難點。

記者：黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）被稱為中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵期的一份改革的頂層設(shè)計方案，加大了各領(lǐng)域的改革力度。其中，行政體制改革在改革總體設(shè)計中的地位和意義是什么？

周文彰：黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)，改革涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨建、國防和軍隊建設(shè)等各領(lǐng)域。改革的重點是經(jīng)濟(jì)體制改革，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，即在市場中政府應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么，顯然這就是行政體制改革的范疇，所以從這個意義上講，推動行政體制改革、理順政府與市場的關(guān)系，就成了全面深化改革的關(guān)鍵內(nèi)容之一。認(rèn)真梳理《決定》中關(guān)于行政體制改革的內(nèi)容，對于其他各方面的改革具有極其重要的意義。理由是：第一，政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中處在宏觀調(diào)控的位置，把行政體制改革搞好了，就更加有利于科學(xué)地、合理地發(fā)揮政府作用，使經(jīng)濟(jì)社會各方面得到協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，行政體制改革能夠推動或帶動其他各個領(lǐng)域的改革，比如國企改革、財稅體制改革等等。

記者：《決定》中關(guān)于行政體制改革的表述有哪些亮點？

周文彰：我總結(jié)，此次行政體制改革凸顯八大亮點。

亮點一是行政審批制度改革。此項改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要突破口，它包含三個層面的內(nèi)容，即市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批；對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理。這表明，政府要向市場放權(quán)，向社會放權(quán)，向地方放權(quán)?，F(xiàn)在面臨的改革要做不小的手術(shù)，政府正以極大的智慧和勇氣向自己“開刀”。

亮點二是行政考評制度改革。重點是完善考核評價體系和改革政績考核機(jī)制。過去我們偏重以GDP的增長作為考核指標(biāo)，現(xiàn)在我們加大了資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等考核指標(biāo)的權(quán)重。我們是要創(chuàng)造政績，但是要創(chuàng)造不留“后遺癥”的政績，不留社會矛盾，不留大量負(fù)債，不破壞環(huán)境資源。有的地方政府不計成本，通過大幅舉債推進(jìn)項目建設(shè)，堆積政績，最后造成很多“后遺癥”。這次《決定》首次提出要“編制地方資產(chǎn)負(fù)債表”，有利于提高地方財政透明度，逐步克服和解決這一問題。

亮點三是強(qiáng)化政府職責(zé)?！稕Q定》中提出三個加強(qiáng)：政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。并進(jìn)一步明晰了中央政府與地方政府的職責(zé)。一邊要簡政放權(quán)，一邊要管住管好，兩者缺一不可，需要同時發(fā)力，同時給力，只有這樣才能保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)的有序運行。

亮點四是行政執(zhí)法體制改革?！稕Q定》提出“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！北热?，在文化方面，廣播電視、文化市場、新聞出版分別有各自的執(zhí)法隊伍，現(xiàn)已開始整合起來綜合執(zhí)法，防止多頭監(jiān)管造成的管理盲點、互相扯皮、推卸責(zé)任。

亮點五是行政機(jī)構(gòu)改革。轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革必然要求深化機(jī)構(gòu)改革，因為機(jī)構(gòu)是行使職能的平臺，是行政體制的載體。實踐證明，有時候如果不下決心動機(jī)構(gòu)，職能轉(zhuǎn)變必然受阻。這就需要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)大部門制改革，進(jìn)一步明確部門之間的職責(zé)分工?！稕Q定》特別提出統(tǒng)籌黨委和政府部門的改革，尤其值得重視。例如，順德被列為廣東省深化行政管理體制改革的試點，他們積極嘗試整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，黨務(wù)政務(wù)管理部門統(tǒng)籌設(shè)置，區(qū)紀(jì)委與政務(wù)監(jiān)督局，組織部與人事局（編辦），黨委與政府的辦公室，宣傳部與文體廣電新聞出版局，政法委與司法局合署辦公，一個機(jī)構(gòu)，可以掛兩個、三個或更多的牌子，作出了有益的探索。

亮點六是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置?！稕Q定》提出“有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”，這是貫徹落實十八大報告提出的“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置”的具體改革舉措。

亮點七是強(qiáng)化權(quán)力運行的制約和監(jiān)督?！稕Q定》用了較大篇幅集中闡述這一問題。制約和監(jiān)督行政權(quán)這一重大而古老的課題，在20世紀(jì)80年代以來的中國日益凸顯其嚴(yán)峻性、緊迫性。由于我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會變革的特殊歷史時期，對行政權(quán)的依賴和對行政權(quán)的制約成為一個問題的兩個方面，既缺一不可，又呈現(xiàn)一種復(fù)雜的態(tài)勢。行政權(quán)猶如一把“雙刃劍”。如果我們只重視依賴行政權(quán)推進(jìn)改革開放和體制轉(zhuǎn)軌，而不重視規(guī)范和制約行政權(quán)，就可能在體制轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生一系列問題和弊端，甚至最終導(dǎo)致體制轉(zhuǎn)軌失敗。

亮點八是加強(qiáng)行政文化建設(shè)。《決定》雖沒有提出“行政文化”概念，但對行政文化建設(shè)提出了很多新課題、新要求，我總結(jié)體現(xiàn)在10個方面，即公平公正、服務(wù)宗旨、依法行政、行政公開、公信力、民主意識、行政作風(fēng)、廉潔從政、程序意識、民生為本。以公平公正為例，有人統(tǒng)計過，在《決定》中“公平”出現(xiàn)了20次、“公正”出現(xiàn)了5次，出現(xiàn)頻次之多，體現(xiàn)了政府對公平公正的重視。再比如行政公開，《決定》中提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”?！皺?quán)力清單”制度，一方面是要告訴社會公眾，政府擁有權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模、邊界，同時公開這些“權(quán)力清單”，讓社會了解政府及其職能部門享有的權(quán)力，便于社會監(jiān)督及輿論監(jiān)督?！稕Q定》中還提到“透明預(yù)算”，百姓對國家預(yù)算應(yīng)該有知情權(quán)，在溫家寶同志擔(dān)任總理時期就要求各部門公開預(yù)算和開支，但是百姓只知道花了多少錢，并不知道錢是怎么花的，因此還要進(jìn)一步公開。

記者：如何看待《決定》中所提出的“市場在資源配置中起決定性作用”？根據(jù)這一原則和要求，政府職能將如何調(diào)整？

周文彰：首先，市場在資源配置中應(yīng)該起決定性作用。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，關(guān)系的實質(zhì)就是，在資源配置中是市場起決定性作用還是政府起決定性作用。實踐證明，市場配置資源是最有效的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這一規(guī)律。

1992年，黨的十四大提出了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，提出要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。這一重大理論突破，對我國改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了極為重要的作用。從黨的十四大以來的20多年間，對政府與市場的關(guān)系，我們一直在尋找科學(xué)定位。黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，認(rèn)識在不斷深化。而從“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，雖然只有兩字之變，但意義十分重大。我認(rèn)為，這是《決定》最大的亮點和重大理論創(chuàng)新，是對我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵“質(zhì)”的提升，也是未來深化經(jīng)濟(jì)體制改革及其他領(lǐng)域改革的基本方針。其未來影響將不亞于黨的十四屆三中全會提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。

其次，政府過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動會產(chǎn)生許多弊端，如效率低下，耽誤時機(jī)；隨心所欲，重復(fù)建設(shè)；權(quán)力尋租，導(dǎo)致腐?。诲e位缺位，該管不管。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，既要發(fā)揮市場的作用，也要發(fā)揮政府的作用，但市場與政府的職能是不同的?！稕Q定》中清晰界定了政府的職能與作用，可概括為5方面20個字，即宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)。相對于黨的十六大，此次全會沒有提“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”，因為這一概念成為政府干預(yù)資源配置的理由，也與市場決定資源配置相矛盾。

記者：當(dāng)前改革的方向和目標(biāo)已經(jīng)確定，在深化行政體制改革的過程中，將會遇到哪些阻力，其中最大的阻力來自哪些方面？如何破解這些難題？

周文彰：改革肯定會遇到阻力，我認(rèn)為最大的阻力來自傳統(tǒng)習(xí)慣，這種傳統(tǒng)習(xí)慣來源于政府權(quán)力運作的習(xí)慣，來源于政府工作人員的工作習(xí)慣、思維習(xí)慣，來源于不按市場規(guī)則辦事的習(xí)慣。像很多時候辦事情，找關(guān)系、“走后門”已經(jīng)形成了習(xí)慣。習(xí)慣中還包括利益，習(xí)慣在利益中的表現(xiàn)就是既得利益。這些習(xí)慣將阻礙改革方案的認(rèn)同接受、改革措施的貫徹落實。

這些阻力或習(xí)慣如何破除呢？我想借用習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中的話來說，就是要進(jìn)一步解放思想、實事求是。不解放思想就不能實事求是，因為這些改革的措施都是針對問題提出的。從方法論的角度來看，《決定》有幾個突出特點，一是全面系統(tǒng)的思維方法，是整體設(shè)計，不是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳；二是突出重點，在全面改革中突出經(jīng)濟(jì)體制改革，在經(jīng)濟(jì)體制改革中又突出處理好政府與市場的關(guān)系，抓住了最關(guān)鍵、最核心的問題?！稕Q定》的方法充分體現(xiàn)了我們黨的兩條路線，一條是解放思想、實事求是的思想路線；一條是從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，堅持把為人民謀福祉作為改革的出發(fā)點和落腳點。所以，我認(rèn)為，只要我們大家統(tǒng)一到中央的認(rèn)識上來，真正做到解放思想、實事求是，真正做到立黨為公、執(zhí)政為民，同心同德，拋棄私利，改革的一切阻力都會被打破，一切困難都會被克服。改革一定會達(dá)到預(yù)期，到2020年，以全面深化改革的一系列成果向人民交出滿意的答卷。