黃靜

【摘 要】我國(guó)人口眾多，土地資源緊張。但是由于各方面的原因?qū)е铝送恋刭Y源保護(hù)存在許多的問題。文章對(duì)此進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分析，比在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的保護(hù)策略。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土資源；保護(hù)

1.我國(guó)土地資源利用中存在的問題

1.1耕地資源數(shù)量迅速減少

隨著工業(yè)的發(fā)展和城市化速度的加快，大量農(nóng)民除外打工，已經(jīng)脫離土地進(jìn)入其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但他們不愿意無(wú)償放棄原來承包的土地，造成當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村許多土地荒蕪。我國(guó)農(nóng)村土地資源配置的主體目前還是以集體為主，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地資源配置只能通過法律、政策和條例等手段進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。由于我國(guó)幅員遼闊，農(nóng)村土地利用類型復(fù)雜多樣，事實(shí)上國(guó)家的法律、政策和條例不可能完全對(duì)農(nóng)村土地資源配置進(jìn)行有效的配置。而農(nóng)民由于不是土地資源配置的主體，因此沒有進(jìn)行土地資源配置的權(quán)限，這種局面不利于農(nóng)村土地資源配置效率的提高。

1.2村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃

目前我國(guó)村莊規(guī)模小、數(shù)量多，建筑用地較多，占用了大量的耕地，土地資源利用不充分，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。由于農(nóng)民傳統(tǒng)觀念的影響，寧肯將舊的宅基地閑置，也不愿意返耕，致使農(nóng)村中不同程度地存在著舊的宅基地閑置，而新的宅基地利用效率不高的現(xiàn)象，農(nóng)村土地復(fù)墾工作難以順利開展，從而影響了農(nóng)村土地利用效率的提高。而現(xiàn)有的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃缺乏深入地調(diào)查研究，也沒有考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)生活方式發(fā)展變化的需要。

1.3農(nóng)村土地資源保護(hù)的外部性

農(nóng)村土地資源具有外部性特征，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村土地保護(hù)行為的外部性。比如，農(nóng)村土地由農(nóng)耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，發(fā)生巨額增值。這種增值并不是人為地追加額外投資而產(chǎn)生的，而是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求的增加帶來的。這種增值中的一部分應(yīng)該返還給國(guó)家或社會(huì)，而另一部分應(yīng)用于補(bǔ)償?shù)胤秸稗r(nóng)民因?yàn)槭マr(nóng)耕地而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。但事實(shí)上，農(nóng)村土地的保護(hù)者并不能得到相應(yīng)的補(bǔ)償。這就導(dǎo)致了在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地方政府很難以耕地的低報(bào)酬和高機(jī)會(huì)成本為代價(jià)，來保護(hù)農(nóng)村土地資源。土地的使用者——農(nóng)民，也缺乏保護(hù)農(nóng)村土地的動(dòng)力。比如，由于暫時(shí)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌而使農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)虧損，他們就會(huì)棄耕農(nóng)田而進(jìn)入城市尋求出路，即便是留在農(nóng)村他們也會(huì)削減對(duì)農(nóng)田的投入而更關(guān)注其它獲利的機(jī)會(huì)。造成了了農(nóng)村勞動(dòng)力大量地流出農(nóng)業(yè)，削弱了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。其最終的結(jié)果就是完全放棄對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù)，長(zhǎng)此發(fā)展將會(huì)危及我國(guó)的糧食安全基礎(chǔ)和社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)。

1.4土地資源質(zhì)量的退化及生態(tài)破壞

土地質(zhì)量退化是指沙化、鹽堿化、侵蝕、污染等原因造成土地質(zhì)量下降。導(dǎo)致土地質(zhì)量退化有自然因素，但主要是人為因素。土地資源的退化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，土地沙漠化。我國(guó)現(xiàn)有沙漠及沙化土地面積達(dá)168.9萬(wàn)平方公里，比建國(guó)初擴(kuò)大了34.4%，在導(dǎo)致土地沙漠化的原因中，人為因素遠(yuǎn)比自然因素的破壞力更大。第二，水土流失。目前全國(guó)水土流失面積達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的36.8%。濫砍濫伐、過度墾殖，是導(dǎo)致水土流失的主要人為原因。第三，土地污染。目前，我國(guó)三廢排放量居世界之首，三廢污染物經(jīng)水滲入土壤，導(dǎo)致土壤中毒形成污染。

2.我國(guó)土地資源保護(hù)對(duì)策

2.1加強(qiáng)政府社會(huì)性管制

政府管制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家干預(yù)政策的重要組成部分，是由具有法律地位的政府管制機(jī)構(gòu)，依照一定的法律法規(guī)對(duì)被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制劃分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制兩種。社會(huì)性管制，是政府針對(duì)企業(yè)的行為造成的諸如產(chǎn)品質(zhì)量、執(zhí)業(yè)衛(wèi)生和安全等負(fù)內(nèi)部性和環(huán)境污染等負(fù)外部性的市場(chǎng)失靈而實(shí)施的管制。我國(guó)現(xiàn)階段政府過多依賴行政命令手段，管理效率低。農(nóng)民作為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為、資金用于何種消費(fèi)的行為是很少受到政府管理行為控制的。即使是通過法律約束，也至多只能是約束農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的行為，而無(wú)法約束農(nóng)用地利用上的短期行為，也難以促使農(nóng)民提高地力和開發(fā)土地。

加強(qiáng)政府社會(huì)性管制首先要制定土地基本法，使土地資源保護(hù)有法可依?！锻恋胤ā返牧⒎☉?yīng)該盡快納入國(guó)家的立法規(guī)劃中。第二，規(guī)范職能部門權(quán)責(zé)，明確土地執(zhí)法監(jiān)察職能部門的權(quán)限。明確土地執(zhí)法監(jiān)察部門強(qiáng)制執(zhí)行法律程序的前提下，賦予土地執(zhí)法監(jiān)察部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，包括對(duì)違法占地建設(shè)的拆除權(quán)。實(shí)現(xiàn)以土地執(zhí)法監(jiān)察部門為主、多部門協(xié)助的辦案體系，既保證了土地執(zhí)法監(jiān)察部門行使職權(quán)的獨(dú)立性，也形成土地執(zhí)法監(jiān)察大格局。第三，建立用地約束機(jī)制。.堅(jiān)持土地的社會(huì)主義公有制，確保國(guó)家對(duì)土地的集中管理；樹立土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威，完善土地利用總體規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施管理制度，加強(qiáng)對(duì)土地宏觀管理的整體調(diào)控作用；改變?cè)瓉硗恋厥找嫒炕蚪^大部分歸地方的分配機(jī)制，針對(duì)不同情況區(qū)別對(duì)待，合理分配。第四，嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，嚴(yán)把用地審批關(guān)。要控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地，減少城市化過程中不必要的耕地浪費(fèi)；建立完善用地定額標(biāo)準(zhǔn)和集約利用機(jī)制，提高土地利用效益和效率；要嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目審核關(guān)，確保重點(diǎn)、重大項(xiàng)目建設(shè)，控制非重點(diǎn)工程和一般性工業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)。

2.2加強(qiáng)對(duì)土地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

工業(yè)化給人類帶來了各種福利，然而工業(yè)生產(chǎn)也給人類的生活帶來了嚴(yán)重的污染，大量施用化肥和農(nóng)藥，使得我國(guó)土地資源生態(tài)環(huán)境狀況日趨惡化。加強(qiáng)對(duì)土地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)該科學(xué)合理的進(jìn)行對(duì)作物的肥料和農(nóng)藥施用。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)，在農(nóng)藥和化肥方面應(yīng)該實(shí)施科學(xué)施用的原則。應(yīng)該對(duì)化學(xué)肥料的開發(fā)、生產(chǎn)和施用等諸多方面都應(yīng)予以重視。積極采用新技術(shù)、新工藝、新裝備加速研究和生產(chǎn)適合多種土質(zhì)、作物的肥料產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，還應(yīng)結(jié)合科學(xué)施肥，充分提高肥料利用率，減輕污染，滿足高效農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求，在化肥的使用過程中，應(yīng)以使用高效的復(fù)合肥、無(wú)生態(tài)污染的生物肥為主?？茖W(xué)施用化學(xué)農(nóng)藥，將農(nóng)藥對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境的污染降低到最低限度。加速生物農(nóng)藥的研制與開發(fā)，應(yīng)輪換用藥，加快滅蟲新方法的研究和推廣，防治害蟲耐藥性的發(fā)生。

2.3退耕還林、退耕還草，挖掘耕地生產(chǎn)能力

實(shí)行農(nóng)地保護(hù)可以減少土壤的侵蝕量，減輕水土流失。退耕還林、退耕還草就是將容易發(fā)生侵蝕的地區(qū)的耕地，轉(zhuǎn)化利用方式為林地、草地，用于涵養(yǎng)水源，保持水土。樹木、草地的生態(tài)價(jià)值對(duì)于個(gè)體農(nóng)戶來說幾乎為零，需要用補(bǔ)貼的方式進(jìn)行，因此，退耕還林、退耕還草需要國(guó)家的大力支持，需要財(cái)政的大力支持。在退耕還林等農(nóng)地保護(hù)措施中，應(yīng)該注意假退耕不換林，退耕地挪作它用的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)給予嚴(yán)厲的制裁措施。

我國(guó)的耕地面積持續(xù)下降趨勢(shì)明顯，為滿足不斷增長(zhǎng)的人口需要、保障生態(tài)退耕的順利進(jìn)行、有效遏制耕地質(zhì)量的進(jìn)一步下降，必須集約利用土地，提高耕地生產(chǎn)力，以中低產(chǎn)田土改造為中心，大力加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。我國(guó)中低產(chǎn)田上比例大，投入增產(chǎn)效益明顯，改造中低產(chǎn)田較開墾荒地、土地復(fù)墾投入少，效益高。因此，挖掘耕地生產(chǎn)能力應(yīng)該以改造中低產(chǎn)田為中心。 [科]

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