魏兆鋒，李 波，孫淑文

(西藏民族學院 教育學院，陜西 咸陽 712082)

一、引言

我國是一個多民族組成的地域遼闊、人口眾多的國家，西藏是我國社會主義大家庭中一個有著特殊宗教信仰和風俗習慣的民族。和平解放前，政教合一的政治制度極大地束縛了教育的發(fā)展，使西藏教育處于非常落后的狀況。和平解放后，在黨的民族政策的指引和推動下，通過西藏人民的共同努力和內(nèi)地的援助，西藏的教育事業(yè)發(fā)生了突飛猛進的變化。各級政府教育主管部門及各級學校在教育管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，也有許多深刻的教訓。

我國教育發(fā)展的歷史實踐證明，教育管理體制在一定程度上影響著教育管理的效率，或者說存在著阻礙教育管理效率的一些弊端，必須加以改革，以適應經(jīng)濟體制與政治體制的變革。從西藏來講，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展，教育必須先行。本研究將通過問卷調(diào)查了解西藏現(xiàn)行基礎教育內(nèi)部管理體制的現(xiàn)狀，在此基礎上提出西藏教育管理體制改革的基本思路及對策，為西藏教育改革與發(fā)展提供一些有價值的參考。

二、概念界定

(一)基礎教育在本研究當中，基礎教育系指包括小學、初中、高中這三個階段教育在內(nèi)的教育。

(二)公辦學校

由政府財政劃撥教育經(jīng)費而辦的學校稱為公辦學校，與民辦學校相對而言。

(三)學校內(nèi)部管理體制[1]

此處的學校當然指的是基礎教育階段的學校，因而這里的學校內(nèi)部管理體制實際上指的就是基礎教育階段學校內(nèi)部管理體制。而所謂學校內(nèi)部管理體制，一般包括學校內(nèi)部領導制度、學校人事制度、學校分配制度、學校日常工作管理制度以及管理機構的系統(tǒng)設置等方面的內(nèi)容。眾所周知，當前進行的基礎教育學校內(nèi)部管理體制改革，不是對傳統(tǒng)學校內(nèi)部管理體制的修補完善，而是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟對基礎教育提出的一系列新的要求，從改革管理體制入手，徹底擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛，立足于教育規(guī)律對學校內(nèi)外部制度進行的根本性變革與創(chuàng)新。這一改革主要包括密切相關的兩個方面，其一是調(diào)整政府與學校的關系，適度擴大學校辦學自主權，使學校形成“自主經(jīng)營”的機制；其二是在整個適度放權的前提下，通過對學校的領導制度、用人制度、分配制度等的改革，建立與完善諸如校長負責制、教師聘任制、崗位責任制、結構工資制、工作評價制等學習管理制度，以理順學校內(nèi)部各個方面的關系，解決好學校內(nèi)部運行機制問題。

綜上所述，并結合西藏區(qū)情，在本研究當中學校內(nèi)部管理體制主要包括擴大學校辦學自主權、校長負責制、學校黨支部、教職工代表大會、校務委員會、教職工聘任制、崗位責任制、校內(nèi)分配制度等八個方面。

三、研究方法

(一)工具

本研究采用自編調(diào)查問卷《西藏教育管理體制調(diào)查問卷》。問卷主要由擴大學校辦學自主權、校長負責制、學校黨支部、教職工代表大會、校務委員會、教職工聘任制、崗位責任制、校內(nèi)分配制度等八個項目共31道問題組成。

(二)被試

本研究采用多級抽樣法隨機選取了西藏的拉薩市、山南地區(qū)、日喀則地區(qū)、那曲地區(qū)、林芝地區(qū)的部分中小學校，共發(fā)放調(diào)查問卷100份，回收79份，回收率達到了79.0%。其中男性52名，約占65.8%，女性27名，約占34.2%；漢族41名，約占51.9%，藏族38名，約占48.1%；有13人來自小學，約占16.5%，29人來自初級中學，約占36.7%，37人來自高級中學，約占46.8%；其中教師有58名，約占73.4%，校長4名，約占5.1%，校長兼教師3名，約占3.8%，中層領導(副校長及以下領導)6名，約占7.6%，中層領導兼教師8名，約占10.1%。

四、調(diào)查結果

(一)對于學校辦學自主權的看法

所謂擴大學校辦學自主權，實質(zhì)即調(diào)整政府與學校之間的關系，使學校形成“自主經(jīng)營”的體制。而目前，我國基礎教育階段的學校已經(jīng)普遍實行了校長負責制。因此，學校校長權力的狀況基本上可以反映學校辦學自主權的大小。

表1 關于教職員工對校長權力態(tài)度的適合性檢驗

表2 關于教職員工對校長權力態(tài)度與民族性的獨立性檢驗

表3 關于教職員工對校長權力態(tài)度與性別的獨立性檢驗

(二)對于學校領導體制的看法

在本研究當中，關于學校領導體制，主要包括相互聯(lián)系的三個方面：校長負責制、學校黨支部以及民主管理。因為校長負責制是一種高度集中的領導體制，為了在這樣一種領導體制下防止校長濫用權力，保證校長決策的正確性，保證教職員工的合法利益，不僅要發(fā)揮學校黨支部的保證與監(jiān)督作用，而且還必須依靠群眾，實行民主管理。而民主管理的實現(xiàn)途徑有兩種，其一是建立以教師為主體的教職工(代表)大會制度，其二是建立在校長領導下的校務委員會和定期會議制度。

1.關于校長負責制

表4 校長產(chǎn)生方式(%)

由本表可知，在所調(diào)查學校當中，只有5.1%的校長是通過“公開招聘，競爭上崗”這一途徑走馬上任的，88.6%的校長來自于“上級教育行政部門任命”。

在所調(diào)查學校當中，校長的責任和權力主要包括：(1)學校發(fā)展規(guī)劃的制訂(69.6%)(2)學期工作計劃的制定(82.3%)(3)學校內(nèi)部機構的設置(75.9%)(4)中層領導的選拔(81.0%)(5)德育和教學工作的組織領導(69.6%)(6)教職工聘任及解聘權(41.8%)(7)后勤保障(53.2%)(8)財務管理(54.4%)(9)創(chuàng)收和分配(44.3%)(10)獎勵和懲罰(74.7%)。

表5 校長權力(%)

由本表可知，認為校長權力“剛好”的有39.2%，而認為“太大”與“不夠”的一共占到了38.0%。

2.關于學校黨支部

在所調(diào)查學校當中，學校的校長和黨支部書記是同一個人的約占17.7%。

學校的黨支部的作用主要包括：(1)抓黨的路線、方針、政策、法規(guī)的宣傳和貫徹(88.6%)(2)抓教職工的思想領導和思想政治教育(79.7%)(3)支持校長實現(xiàn)任期目標和對教育教學工作的統(tǒng)一指揮(59.5%)(4)組織領導教職工代表大會、工會、共青團、少先隊工作(64.6%)(5)抓干部的培養(yǎng)、考察和推薦工作(32.9%)(6)抓黨組織本身的思想建設和組織建設，提高黨組織的威信(59.5%)(7)抓統(tǒng)戰(zhàn)工作(15.2%)(8)協(xié)調(diào)人事、思想、團隊等黨政交叉工作(22.3%)。

關于學校黨組織在監(jiān)督校長正確地行使權力，保證黨的教育方針、政策和法規(guī)在學校的貫徹執(zhí)行中所起的作用可參見表3：

表6 學校黨支部對校長的監(jiān)督作用(%)

3.關于民主管理

在所調(diào)查對象當中，83.5%的人回答他們的學校有教職工(代表)大會，16.5%的人認為他們的學校沒有。有教職工(代表)大會的學校，教職工(代表)大會主要包括以下職能：(1)對學校重大決策的建議權(48.1%)(2)對學校重要規(guī)章制度的討論通過權(48.1%)(3)對學校行政領導的監(jiān)督權(31.6%)(4)對教職工重大生活福利問題的決定權(27.8%)。

有教職工(代表)大會的學校，其教職員工對他們的教職工(代表)大會所起作用的滿意度參見下表：

表7 學校教職員工對其教職工(代表)大會所起作用的滿意度(%)

在所調(diào)查對象當中，有68.4%的人回答他們學校有校務委員會，有26.6%的人回答沒有，有5.0%的人不清楚到底有沒有。

關于學校校務委員會在協(xié)助校長對重大問題進行決策的過程中所起作用，見表8。

(三)對于學校內(nèi)部管理制度的看法

學校內(nèi)部管理制度主要包括三個方面：教職工聘任制、崗位責任制和校內(nèi)分配制度。

1.關于教職工聘任制

在所調(diào)查對象當中，有62.0%的人回答他們的學校實行了教職工聘任制，有38.0%的人認為還沒有。

在實行了教職工聘任制的學校，其教職員工對他們實行的這一制度的滿意度參見表9。

表8 學校校務委員會的作用(%)

表9 學校教職員工對聘任制的滿意度(%)

2.關于崗位責任制

在所調(diào)查對象當中，有82.3%的人回答他們的學校實行崗位責任制，有17.7%的人認為還沒有。

在實行了崗位責任制的學校，其教職員工對他們實行的這一制度的滿意度參見下表：

表10 學校教職員工對崗位責任制的滿意度(%)

3.關于校內(nèi)分配制度

在所調(diào)查對象當中，31.6%的人回答他們的學校實行了校內(nèi)分配制度改革，46.8%的人認為還沒有，21.6%的人不清楚。

陜西省西安市雁塔區(qū)高新科技路市政工程在施工過程中需要合理設計施工組織，避免對人們出行及日常生活產(chǎn)生影響，構建綠色施工組織管理體系，明確市政工程的施工技術要求與具體措施，合理安排施工進程與施工順序，保證在規(guī)定的時間內(nèi)完成工程，需要明確施工各個階段的要求，合理施工[1]。

在實行了校內(nèi)分配制度改革的學校，其教職員工對他們實行的這一制度改革的滿意度參見下表：

表11 學校教職員工對校內(nèi)分配制度的滿意度(%)

五、思考與建議

(一)大膽探索與試驗，繼續(xù)進行擴大公辦學校辦學自主權的改革

對表1、表2和表3實施X2檢驗可知，所調(diào)查學校教職員工對校長權力的大小基本上是滿意的，這說明西藏自治區(qū)基礎教育公辦學校辦學自主權的改革還是取得了一定的成績。但認為校長權力“太大”與“不夠”的一共占到了38.0%的事實表明著當前這一改革還存在許多問題。因此，西藏自治區(qū)各級政府在國家教育方針政策指導下，依據(jù)有關教育法規(guī)對基礎教育加強宏觀管理的同時，仍然需要大力支持基礎教育公辦學校擴大辦學自主權的改革，使廣大學校迅速成為面向西藏社會實際自主辦學的主體。

在給予學校辦學自主權的教育管理體制改革中，不能把中小學也作為完全獨立自主的單位，更不應把它們推向市場，通過市場交換獨立地承擔起自主辦學的責任。否則，一方面，學校行為必將發(fā)生畸變，也就是說，學校將不得不為維持學校生存而四處奔波以至于使創(chuàng)收成為學校的頭等大事，而不是把教育人、培養(yǎng)人，不斷提高辦學質(zhì)量和教育水平作為其目的；另一方面，作為基礎教育的中小學之間的差距將會越來越大，義務教育的公正與平等將很難得到保證，本應是縮小和抑制社會差距與不平等的義務教育，反而在一定程度上促進了社會的不平等。

由于歷史和現(xiàn)實的原因，西藏基礎教育與內(nèi)地相比相對處于不利境地。從人類社會的公平、正義理想來看，它需要國家政策對其予以相應傾斜，以提高其參與社會競爭的能力。應該進行制度創(chuàng)新，以更好地實現(xiàn)社會公平與正義。

西藏基礎教育與內(nèi)地相比相對處于落后狀態(tài)。因此，在探索如何擴大公辦學校辦學自主權的改革當中，我們完全可以發(fā)揮我們的“后發(fā)優(yōu)勢”，實行“拿來主義”，借鑒內(nèi)地的成功經(jīng)驗，吸取內(nèi)地失敗的教訓。但與此同時，我們還應該避免西藏現(xiàn)行基礎教育管理體制“全盤內(nèi)地化”，畢竟，西藏的區(qū)情和內(nèi)地不完全一樣。

(二)落實和完善校長負責制，確立學校黨支部的保證與監(jiān)督作用，堅決實施民主管理

由表4可以看出，在所調(diào)查學校當中，88.6%的校長來自于“上級教育行政部門任命”，而只有5.1%的校長是通過“公開招聘，競爭上崗”這一途徑走馬上任的。因此，校長產(chǎn)生方式應該多元化，針對這一實際情況，應該多加鼓勵采用“公開招聘，競爭上崗”的方式，堅決杜絕“外行管內(nèi)行”現(xiàn)象的發(fā)生。

通過上述正當途徑走馬上任的校長，各級地方政府應該給予大力支持，尤其是在辦學經(jīng)費和用人自主權方面，而不要采用行政手段干預學校的正常運行。

在所調(diào)查對象當中，約有17.7%的人回答他們的學?！靶ｉL和黨支部書記”是同一人。這就意味著西藏自治區(qū)基礎教育部分公辦學校存在著黨政不分，以黨代政現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的存在，一方面將導致校長負責制難以真正落實，另一方面也將影響自己對國家教育方針、政策和法規(guī)在學校貫徹落實的保證作用和對校長行使權力的監(jiān)督作用。

在所調(diào)查對象當中，83.5%的人回答他們的學校有教職工(代表)大會，16.5%的人認為他們的學校沒有。而由表7可知，有教職工(代表)大會的學校，其教職員工對他們的教職工(代表)大會所起作用感覺“非常滿意”和“滿意”的一共只有25.7%。因此，為了確保校長決策的正確性，使學校形成強大的凝聚力，在西藏自治區(qū)基礎教育公辦學校當中必須堅決實施和完善教職工(代表)大會制度，充分發(fā)揮教代會的咨詢和審議職能。

民主管理的另一重要形式是建立校長領導下的校務委員會和定期會議制度。凡涉及方針政策、長遠規(guī)劃、學術性等重大問題，都應提交校務委員會集體討論審議，為校長決策提供現(xiàn)實依據(jù)。在所調(diào)查對象當中，約有68.4%的人回答他們學校有校務委員會。而由表8可知，關于學校校務委員會在協(xié)助校長對重大問題進行決策的過程中所起作用感覺“非常滿意”和“滿意”的一共只有46.3%。因此，在西藏自治區(qū)基礎教育公辦學校當中同樣必須堅決實施和完善校務委員會和定期會議制度。

(三)穩(wěn)步實施校內(nèi)用人制度改革，繼續(xù)完善崗位責任制，積極推進校內(nèi)分配制度改革

在所調(diào)查對象當中，有62.0%的人回答他們的學校實行了教職工聘任制，有38.0%的人認為還沒有。而由表9可知，在實行了教職工聘任制的學校，其教職員工對他們實行的這一制度感覺“非常滿意”和“滿意”的一共只有32.6%。鑒于西藏基礎教育尤其是廣大農(nóng)牧區(qū)基礎教育的相對落后和引進人才的困難，用人制度改革宜穩(wěn)步實施，可以先試點，在取得切實可行性的情況下再逐步推開。

中小學內(nèi)部管理制度改革的另一個重要內(nèi)容是實行崗位責任制，即建立全員崗位規(guī)范，使上自校長，下至每一位教職工都明確自己所在崗位的任務和職責。在所調(diào)查對象當中，有82.3%的人回答他們的學校實行崗位責任制，但仍有17.7%的人回答還沒有。在實行了崗位責任制的學校，其教職員工對他們實行的這一制度的滿意度也不是很高。因此，針對這一實際情況，一方面，在沒有實施崗位責任制的學校應該繼續(xù)推行崗位責任制；另一方面，在國家教育方針政策和教育法律法規(guī)的指引下，建立崗位規(guī)范應該充分發(fā)揚民主精神，而不是自上而下從外部把規(guī)范強加到教職員工身上，否則，建立起來的規(guī)范就會變成一種形式，根本起不了規(guī)范教職員工的作用。

校內(nèi)分配制度改革是學校內(nèi)部管理制度改革的熱點和難點問題，是調(diào)動廣大教職員工積極性、主動性和創(chuàng)造性，克服平均主義和“大鍋飯”思想，增強學校內(nèi)部活力的關鍵。在所調(diào)查對象當中，只有31.6%的人回答他們的學校實行了校內(nèi)分配制度改革。而在實行了校內(nèi)分配制度改革的學校，其教職員工對他們實行的這一制度改革感覺“非常滿意”的沒有，感覺“滿意”的有40.0%。鑒于這一實際情況，在西藏基礎教育領域，我們應該積極推進校內(nèi)分配制度改革，并繼續(xù)完善這一制度改革，以求最大限度激發(fā)廣大教職員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強他們的職業(yè)成就感。學校在確保絕大多數(shù)教師工資相對穩(wěn)定的前提下，對優(yōu)秀教師和緊缺專業(yè)教師(主要指英語和數(shù)學教師)，能適度提高其工資，或給予他們較大獎勵。

參考文獻：

[1] 馮大鳴，吳志宏.教育管理學教學參考讀本[M].上海:華東師范大學出版社,2002:229-266.