魏兆鋒，李 波，孫淑文

(西藏民族學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 咸陽 712082)

一、引言

我國是一個多民族組成的地域遼闊、人口眾多的國家，西藏是我國社會主義大家庭中一個有著特殊宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣的民族。和平解放前，政教合一的政治制度極大地束縛了教育的發(fā)展，使西藏教育處于非常落后的狀況。和平解放后，在黨的民族政策的指引和推動下，通過西藏人民的共同努力和內(nèi)地的援助，西藏的教育事業(yè)發(fā)生了突飛猛進的變化。各級政府教育主管部門及各級學(xué)校在教育管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，也有許多深刻的教訓(xùn)。

我國教育發(fā)展的歷史實踐證明，教育管理體制在一定程度上影響著教育管理的效率，或者說存在著阻礙教育管理效率的一些弊端，必須加以改革，以適應(yīng)經(jīng)濟體制與政治體制的變革。從西藏來講，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展，教育必須先行。本研究將通過問卷調(diào)查了解西藏現(xiàn)行基礎(chǔ)教育內(nèi)部管理體制的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上提出西藏教育管理體制改革的基本思路及對策，為西藏教育改革與發(fā)展提供一些有價值的參考。

二、概念界定

(一)基礎(chǔ)教育在本研究當中，基礎(chǔ)教育系指包括小學(xué)、初中、高中這三個階段教育在內(nèi)的教育。

(二)公辦學(xué)校

由政府財政劃撥教育經(jīng)費而辦的學(xué)校稱為公辦學(xué)校，與民辦學(xué)校相對而言。

(三)學(xué)校內(nèi)部管理體制[1]

此處的學(xué)校當然指的是基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校，因而這里的學(xué)校內(nèi)部管理體制實際上指的就是基礎(chǔ)教育階段學(xué)校內(nèi)部管理體制。而所謂學(xué)校內(nèi)部管理體制，一般包括學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度、學(xué)校人事制度、學(xué)校分配制度、學(xué)校日常工作管理制度以及管理機構(gòu)的系統(tǒng)設(shè)置等方面的內(nèi)容。眾所周知，當前進行的基礎(chǔ)教育學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，不是對傳統(tǒng)學(xué)校內(nèi)部管理體制的修補完善，而是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟對基礎(chǔ)教育提出的一系列新的要求，從改革管理體制入手，徹底擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛，立足于教育規(guī)律對學(xué)校內(nèi)外部制度進行的根本性變革與創(chuàng)新。這一改革主要包括密切相關(guān)的兩個方面，其一是調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系，適度擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，使學(xué)校形成“自主經(jīng)營”的機制；其二是在整個適度放權(quán)的前提下，通過對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)制度、用人制度、分配制度等的改革，建立與完善諸如校長負責(zé)制、教師聘任制、崗位責(zé)任制、結(jié)構(gòu)工資制、工作評價制等學(xué)習(xí)管理制度，以理順學(xué)校內(nèi)部各個方面的關(guān)系，解決好學(xué)校內(nèi)部運行機制問題。

綜上所述，并結(jié)合西藏區(qū)情，在本研究當中學(xué)校內(nèi)部管理體制主要包括擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、校長負責(zé)制、學(xué)校黨支部、教職工代表大會、校務(wù)委員會、教職工聘任制、崗位責(zé)任制、校內(nèi)分配制度等八個方面。

三、研究方法

(一)工具

本研究采用自編調(diào)查問卷《西藏教育管理體制調(diào)查問卷》。問卷主要由擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、校長負責(zé)制、學(xué)校黨支部、教職工代表大會、校務(wù)委員會、教職工聘任制、崗位責(zé)任制、校內(nèi)分配制度等八個項目共31道問題組成。

(二)被試

本研究采用多級抽樣法隨機選取了西藏的拉薩市、山南地區(qū)、日喀則地區(qū)、那曲地區(qū)、林芝地區(qū)的部分中小學(xué)校，共發(fā)放調(diào)查問卷100份，回收79份，回收率達到了79.0%。其中男性52名，約占65.8%，女性27名，約占34.2%；漢族41名，約占51.9%，藏族38名，約占48.1%；有13人來自小學(xué)，約占16.5%，29人來自初級中學(xué)，約占36.7%，37人來自高級中學(xué)，約占46.8%；其中教師有58名，約占73.4%，校長4名，約占5.1%，校長兼教師3名，約占3.8%，中層領(lǐng)導(dǎo)(副校長及以下領(lǐng)導(dǎo))6名，約占7.6%，中層領(lǐng)導(dǎo)兼教師8名，約占10.1%。

四、調(diào)查結(jié)果

(一)對于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的看法

所謂擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，實質(zhì)即調(diào)整政府與學(xué)校之間的關(guān)系，使學(xué)校形成“自主經(jīng)營”的體制。而目前，我國基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校已經(jīng)普遍實行了校長負責(zé)制。因此，學(xué)校校長權(quán)力的狀況基本上可以反映學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的大小。

表1 關(guān)于教職員工對校長權(quán)力態(tài)度的適合性檢驗

表2 關(guān)于教職員工對校長權(quán)力態(tài)度與民族性的獨立性檢驗

表3 關(guān)于教職員工對校長權(quán)力態(tài)度與性別的獨立性檢驗

(二)對于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的看法

在本研究當中，關(guān)于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，主要包括相互聯(lián)系的三個方面：校長負責(zé)制、學(xué)校黨支部以及民主管理。因為校長負責(zé)制是一種高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，為了在這樣一種領(lǐng)導(dǎo)體制下防止校長濫用權(quán)力，保證校長決策的正確性，保證教職員工的合法利益，不僅要發(fā)揮學(xué)校黨支部的保證與監(jiān)督作用，而且還必須依靠群眾，實行民主管理。而民主管理的實現(xiàn)途徑有兩種，其一是建立以教師為主體的教職工(代表)大會制度，其二是建立在校長領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會和定期會議制度。

1.關(guān)于校長負責(zé)制

表4 校長產(chǎn)生方式(%)

由本表可知，在所調(diào)查學(xué)校當中，只有5.1%的校長是通過“公開招聘，競爭上崗”這一途徑走馬上任的，88.6%的校長來自于“上級教育行政部門任命”。

在所調(diào)查學(xué)校當中，校長的責(zé)任和權(quán)力主要包括：(1)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的制訂(69.6%)(2)學(xué)期工作計劃的制定(82.3%)(3)學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置(75.9%)(4)中層領(lǐng)導(dǎo)的選拔(81.0%)(5)德育和教學(xué)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)(69.6%)(6)教職工聘任及解聘權(quán)(41.8%)(7)后勤保障(53.2%)(8)財務(wù)管理(54.4%)(9)創(chuàng)收和分配(44.3%)(10)獎勵和懲罰(74.7%)。

表5 校長權(quán)力(%)

由本表可知，認為校長權(quán)力“剛好”的有39.2%，而認為“太大”與“不夠”的一共占到了38.0%。

2.關(guān)于學(xué)校黨支部

在所調(diào)查學(xué)校當中，學(xué)校的校長和黨支部書記是同一個人的約占17.7%。

學(xué)校的黨支部的作用主要包括：(1)抓黨的路線、方針、政策、法規(guī)的宣傳和貫徹(88.6%)(2)抓教職工的思想領(lǐng)導(dǎo)和思想政治教育(79.7%)(3)支持校長實現(xiàn)任期目標和對教育教學(xué)工作的統(tǒng)一指揮(59.5%)(4)組織領(lǐng)導(dǎo)教職工代表大會、工會、共青團、少先隊工作(64.6%)(5)抓干部的培養(yǎng)、考察和推薦工作(32.9%)(6)抓黨組織本身的思想建設(shè)和組織建設(shè)，提高黨組織的威信(59.5%)(7)抓統(tǒng)戰(zhàn)工作(15.2%)(8)協(xié)調(diào)人事、思想、團隊等黨政交叉工作(22.3%)。

關(guān)于學(xué)校黨組織在監(jiān)督校長正確地行使權(quán)力，保證黨的教育方針、政策和法規(guī)在學(xué)校的貫徹執(zhí)行中所起的作用可參見表3：

表6 學(xué)校黨支部對校長的監(jiān)督作用(%)

3.關(guān)于民主管理

在所調(diào)查對象當中，83.5%的人回答他們的學(xué)校有教職工(代表)大會，16.5%的人認為他們的學(xué)校沒有。有教職工(代表)大會的學(xué)校，教職工(代表)大會主要包括以下職能：(1)對學(xué)校重大決策的建議權(quán)(48.1%)(2)對學(xué)校重要規(guī)章制度的討論通過權(quán)(48.1%)(3)對學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督權(quán)(31.6%)(4)對教職工重大生活福利問題的決定權(quán)(27.8%)。

有教職工(代表)大會的學(xué)校，其教職員工對他們的教職工(代表)大會所起作用的滿意度參見下表：

表7 學(xué)校教職員工對其教職工(代表)大會所起作用的滿意度(%)

在所調(diào)查對象當中，有68.4%的人回答他們學(xué)校有校務(wù)委員會，有26.6%的人回答沒有，有5.0%的人不清楚到底有沒有。

關(guān)于學(xué)校校務(wù)委員會在協(xié)助校長對重大問題進行決策的過程中所起作用，見表8。

(三)對于學(xué)校內(nèi)部管理制度的看法

學(xué)校內(nèi)部管理制度主要包括三個方面：教職工聘任制、崗位責(zé)任制和校內(nèi)分配制度。

1.關(guān)于教職工聘任制

在所調(diào)查對象當中，有62.0%的人回答他們的學(xué)校實行了教職工聘任制，有38.0%的人認為還沒有。

在實行了教職工聘任制的學(xué)校，其教職員工對他們實行的這一制度的滿意度參見表9。

表8 學(xué)校校務(wù)委員會的作用(%)

表9 學(xué)校教職員工對聘任制的滿意度(%)

2.關(guān)于崗位責(zé)任制

在所調(diào)查對象當中，有82.3%的人回答他們的學(xué)校實行崗位責(zé)任制，有17.7%的人認為還沒有。

在實行了崗位責(zé)任制的學(xué)校，其教職員工對他們實行的這一制度的滿意度參見下表：

表10 學(xué)校教職員工對崗位責(zé)任制的滿意度(%)

3.關(guān)于校內(nèi)分配制度

在所調(diào)查對象當中，31.6%的人回答他們的學(xué)校實行了校內(nèi)分配制度改革，46.8%的人認為還沒有，21.6%的人不清楚。

陜西省西安市雁塔區(qū)高新科技路市政工程在施工過程中需要合理設(shè)計施工組織，避免對人們出行及日常生活產(chǎn)生影響，構(gòu)建綠色施工組織管理體系，明確市政工程的施工技術(shù)要求與具體措施，合理安排施工進程與施工順序，保證在規(guī)定的時間內(nèi)完成工程，需要明確施工各個階段的要求，合理施工[1]。

在實行了校內(nèi)分配制度改革的學(xué)校，其教職員工對他們實行的這一制度改革的滿意度參見下表：

表11 學(xué)校教職員工對校內(nèi)分配制度的滿意度(%)

五、思考與建議

(一)大膽探索與試驗，繼續(xù)進行擴大公辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的改革

對表1、表2和表3實施X2檢驗可知，所調(diào)查學(xué)校教職員工對校長權(quán)力的大小基本上是滿意的，這說明西藏自治區(qū)基礎(chǔ)教育公辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的改革還是取得了一定的成績。但認為校長權(quán)力“太大”與“不夠”的一共占到了38.0%的事實表明著當前這一改革還存在許多問題。因此，西藏自治區(qū)各級政府在國家教育方針政策指導(dǎo)下，依據(jù)有關(guān)教育法規(guī)對基礎(chǔ)教育加強宏觀管理的同時，仍然需要大力支持基礎(chǔ)教育公辦學(xué)校擴大辦學(xué)自主權(quán)的改革，使廣大學(xué)校迅速成為面向西藏社會實際自主辦學(xué)的主體。

在給予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的教育管理體制改革中，不能把中小學(xué)也作為完全獨立自主的單位，更不應(yīng)把它們推向市場，通過市場交換獨立地承擔(dān)起自主辦學(xué)的責(zé)任。否則，一方面，學(xué)校行為必將發(fā)生畸變，也就是說，學(xué)校將不得不為維持學(xué)校生存而四處奔波以至于使創(chuàng)收成為學(xué)校的頭等大事，而不是把教育人、培養(yǎng)人，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量和教育水平作為其目的；另一方面，作為基礎(chǔ)教育的中小學(xué)之間的差距將會越來越大，義務(wù)教育的公正與平等將很難得到保證，本應(yīng)是縮小和抑制社會差距與不平等的義務(wù)教育，反而在一定程度上促進了社會的不平等。

由于歷史和現(xiàn)實的原因，西藏基礎(chǔ)教育與內(nèi)地相比相對處于不利境地。從人類社會的公平、正義理想來看，它需要國家政策對其予以相應(yīng)傾斜，以提高其參與社會競爭的能力。應(yīng)該進行制度創(chuàng)新，以更好地實現(xiàn)社會公平與正義。

西藏基礎(chǔ)教育與內(nèi)地相比相對處于落后狀態(tài)。因此，在探索如何擴大公辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的改革當中，我們完全可以發(fā)揮我們的“后發(fā)優(yōu)勢”，實行“拿來主義”，借鑒內(nèi)地的成功經(jīng)驗，吸取內(nèi)地失敗的教訓(xùn)。但與此同時，我們還應(yīng)該避免西藏現(xiàn)行基礎(chǔ)教育管理體制“全盤內(nèi)地化”，畢竟，西藏的區(qū)情和內(nèi)地不完全一樣。

(二)落實和完善校長負責(zé)制，確立學(xué)校黨支部的保證與監(jiān)督作用，堅決實施民主管理

由表4可以看出，在所調(diào)查學(xué)校當中，88.6%的校長來自于“上級教育行政部門任命”，而只有5.1%的校長是通過“公開招聘，競爭上崗”這一途徑走馬上任的。因此，校長產(chǎn)生方式應(yīng)該多元化，針對這一實際情況，應(yīng)該多加鼓勵采用“公開招聘，競爭上崗”的方式，堅決杜絕“外行管內(nèi)行”現(xiàn)象的發(fā)生。

通過上述正當途徑走馬上任的校長，各級地方政府應(yīng)該給予大力支持，尤其是在辦學(xué)經(jīng)費和用人自主權(quán)方面，而不要采用行政手段干預(yù)學(xué)校的正常運行。

在所調(diào)查對象當中，約有17.7%的人回答他們的學(xué)?！靶ｉL和黨支部書記”是同一人。這就意味著西藏自治區(qū)基礎(chǔ)教育部分公辦學(xué)校存在著黨政不分，以黨代政現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的存在，一方面將導(dǎo)致校長負責(zé)制難以真正落實，另一方面也將影響自己對國家教育方針、政策和法規(guī)在學(xué)校貫徹落實的保證作用和對校長行使權(quán)力的監(jiān)督作用。

在所調(diào)查對象當中，83.5%的人回答他們的學(xué)校有教職工(代表)大會，16.5%的人認為他們的學(xué)校沒有。而由表7可知，有教職工(代表)大會的學(xué)校，其教職員工對他們的教職工(代表)大會所起作用感覺“非常滿意”和“滿意”的一共只有25.7%。因此，為了確保校長決策的正確性，使學(xué)校形成強大的凝聚力，在西藏自治區(qū)基礎(chǔ)教育公辦學(xué)校當中必須堅決實施和完善教職工(代表)大會制度，充分發(fā)揮教代會的咨詢和審議職能。

民主管理的另一重要形式是建立校長領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會和定期會議制度。凡涉及方針政策、長遠規(guī)劃、學(xué)術(shù)性等重大問題，都應(yīng)提交校務(wù)委員會集體討論審議，為校長決策提供現(xiàn)實依據(jù)。在所調(diào)查對象當中，約有68.4%的人回答他們學(xué)校有校務(wù)委員會。而由表8可知，關(guān)于學(xué)校校務(wù)委員會在協(xié)助校長對重大問題進行決策的過程中所起作用感覺“非常滿意”和“滿意”的一共只有46.3%。因此，在西藏自治區(qū)基礎(chǔ)教育公辦學(xué)校當中同樣必須堅決實施和完善校務(wù)委員會和定期會議制度。

(三)穩(wěn)步實施校內(nèi)用人制度改革，繼續(xù)完善崗位責(zé)任制，積極推進校內(nèi)分配制度改革

在所調(diào)查對象當中，有62.0%的人回答他們的學(xué)校實行了教職工聘任制，有38.0%的人認為還沒有。而由表9可知，在實行了教職工聘任制的學(xué)校，其教職員工對他們實行的這一制度感覺“非常滿意”和“滿意”的一共只有32.6%。鑒于西藏基礎(chǔ)教育尤其是廣大農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育的相對落后和引進人才的困難，用人制度改革宜穩(wěn)步實施，可以先試點，在取得切實可行性的情況下再逐步推開。

中小學(xué)內(nèi)部管理制度改革的另一個重要內(nèi)容是實行崗位責(zé)任制，即建立全員崗位規(guī)范，使上自校長，下至每一位教職工都明確自己所在崗位的任務(wù)和職責(zé)。在所調(diào)查對象當中，有82.3%的人回答他們的學(xué)校實行崗位責(zé)任制，但仍有17.7%的人回答還沒有。在實行了崗位責(zé)任制的學(xué)校，其教職員工對他們實行的這一制度的滿意度也不是很高。因此，針對這一實際情況，一方面，在沒有實施崗位責(zé)任制的學(xué)校應(yīng)該繼續(xù)推行崗位責(zé)任制；另一方面，在國家教育方針政策和教育法律法規(guī)的指引下，建立崗位規(guī)范應(yīng)該充分發(fā)揚民主精神，而不是自上而下從外部把規(guī)范強加到教職員工身上，否則，建立起來的規(guī)范就會變成一種形式，根本起不了規(guī)范教職員工的作用。

校內(nèi)分配制度改革是學(xué)校內(nèi)部管理制度改革的熱點和難點問題，是調(diào)動廣大教職員工積極性、主動性和創(chuàng)造性，克服平均主義和“大鍋飯”思想，增強學(xué)校內(nèi)部活力的關(guān)鍵。在所調(diào)查對象當中，只有31.6%的人回答他們的學(xué)校實行了校內(nèi)分配制度改革。而在實行了校內(nèi)分配制度改革的學(xué)校，其教職員工對他們實行的這一制度改革感覺“非常滿意”的沒有，感覺“滿意”的有40.0%。鑒于這一實際情況，在西藏基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，我們應(yīng)該積極推進校內(nèi)分配制度改革，并繼續(xù)完善這一制度改革，以求最大限度激發(fā)廣大教職員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強他們的職業(yè)成就感。學(xué)校在確保絕大多數(shù)教師工資相對穩(wěn)定的前提下，對優(yōu)秀教師和緊缺專業(yè)教師(主要指英語和數(shù)學(xué)教師)，能適度提高其工資，或給予他們較大獎勵。

參考文獻：

[1] 馮大鳴，吳志宏.教育管理學(xué)教學(xué)參考讀本[M].上海:華東師范大學(xué)出版社,2002:229-266.