金宗來(lái)，黃歆賢，林 華，張 劍

(浙江省溫州市農(nóng)業(yè)站，浙江 溫州 325000)

溫州市人多地少，糧食供需缺口較大。根據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)部門年報(bào)［1］，溫州市現(xiàn)有耕地總面積157.74 萬(wàn)hm2，其中水田116.59 萬(wàn)hm2，旱地41.15 萬(wàn)hm2，人均耕地面積0.02 hm2，年糧食總產(chǎn)量在90 萬(wàn)t 左右，自給率僅1/3，對(duì)外依賴度較高。但由于種種原因，全市糧食生產(chǎn)能力的充分發(fā)揮存在較多制約因素:農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重、耕地地力總體下降、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量不高、新造地質(zhì)量普遍低下、農(nóng)田水利設(shè)施老化、機(jī)械化程度不高以及規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平較低等［2］。為促進(jìn)溫州糧食產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，在浙江省人民政府的統(tǒng)一部署下，溫州市積極開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。經(jīng)過(guò)3年的努力，取得了一些成效，涌現(xiàn)了一些典型，但也存在不少問(wèn)題。為此，作者對(duì)溫州市糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)情況開展了系統(tǒng)的調(diào)查研究，在認(rèn)真分析、總結(jié)思考的基礎(chǔ)上，對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的發(fā)展，提出一些對(duì)策和建議。

1 現(xiàn)狀

功能區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)惠及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的惠民工程。按照“政府主導(dǎo)、主體運(yùn)作，地方為主、省級(jí)扶持”相結(jié)合的方式和“目標(biāo)統(tǒng)一、渠道不變、有效整合、管理有序”的要求，溫州市委市政府多方籌措，有效整合各類支農(nóng)資金，大力加強(qiáng)功能區(qū)建設(shè)資金投入力度，《中共溫州市委 溫州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)工作的實(shí)施意見》(溫委發(fā)〔2011〕48號(hào))規(guī)定，從2011年開始，市財(cái)政每年安排5 000 萬(wàn)元的專項(xiàng)資金用于農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)，其中3 000 萬(wàn)元用于糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。同時(shí)，明確各類專項(xiàng)資金的使用范圍主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地力提升、“三新技術(shù)”推廣、社會(huì)化服務(wù)建設(shè)等。調(diào)查顯示，溫州市137個(gè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)已累計(jì)投入資金19 600.11 萬(wàn)元，其中省級(jí)投入資金3 704.11 萬(wàn)元，市級(jí)投入資金3 000 萬(wàn)元，縣級(jí)投入資金10 558 萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入1 350 萬(wàn)元。在總投入中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入占69.2%、地力提升占6.1%、“三新技術(shù)”推廣占7.9%、社會(huì)化服務(wù)建設(shè)占16.7% (圖1)。

圖1 溫州市糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)資金投入情況

自2010年開展功能區(qū)建設(shè)工作以來(lái)，溫州市已相繼建設(shè)成一批以瑞安市馬嶼天井垟糧食生產(chǎn)功能區(qū)為代表的省級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和以龍灣區(qū)永興街道糧食生產(chǎn)功能區(qū)為代表的市級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)。至2013年1月10日，溫州市已建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)137個(gè)、面積14 213.3 hm2，通過(guò)認(rèn)定107個(gè)、面積12 593.3 hm2，其中省級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)6個(gè)、面積640.0 hm2;市級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)35個(gè)、面積5 413.3 hm2;縣級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)66個(gè)、面積6 540.0 hm2(表1)。

表1 2010—2012年度溫州市糧食生產(chǎn)功能區(qū)的認(rèn)定情況

從分年度建設(shè)情況看，2012年建成并通過(guò)認(rèn)定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)最多，共80個(gè)，面積8 793.3 hm2，占69.8%;其次是2010年，認(rèn)定的功能區(qū)共17個(gè)，面積2 873.3 hm2，占22.82%;2011年認(rèn)定的功能區(qū)共10個(gè)，面積926.7 hm2，占7.38%。溫州市糧食生產(chǎn)功能區(qū)各區(qū)建設(shè)規(guī)模較大，平均每個(gè)功能區(qū)實(shí)施面積達(dá)114.9 hm2。其中，66.67 hm2以下功能區(qū)只1 460 hm2，只占總認(rèn)定面積的11.6%;66.67 hm2以上共69個(gè)，面積11 140 hm2，占88.4%。

2 主要成效

2.1 改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施

通過(guò)功能區(qū)建設(shè)，原耕地的道路、渠道、電網(wǎng)、泵站以及水閘、涵管等得到一次全面改造提升，形成田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、土肥沃的新格局。調(diào)查顯示，137個(gè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)新建和修復(fù)排灌渠道417.48 km，機(jī)耕路163.5 km，泵站200 座，農(nóng)機(jī)下田坡905 處。同時(shí)，功能區(qū)建成后渠道質(zhì)量和防滲效果得到提高，灌溉水利用系數(shù)由建設(shè)前的0.3～0.5 提升到建設(shè)后平原地區(qū)達(dá)0.75、山區(qū)也達(dá)0.5 以上。

2.2 推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)

調(diào)查顯示，2012年在功能區(qū)中已流轉(zhuǎn)土地6 333.3 hm2，流轉(zhuǎn)率為44.57%，較全市平均流轉(zhuǎn)率高10.15個(gè)百分點(diǎn)。省級(jí)功能區(qū)土地流轉(zhuǎn)率最高，為 59.15%，市級(jí)和縣級(jí)分別為 50.45%和40.20%。

2.3 提高復(fù)種指數(shù)

調(diào)查顯示，2011年溫州市糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)以糧食生產(chǎn)為主，占農(nóng)作物種植面積的64.3%，其中早稻面積占38.4%、晚稻面積占59.3%、其他糧食作物占2.3%;蔬菜生產(chǎn)面積占農(nóng)作物種植面積的17.0%;油菜作物生產(chǎn)面積占3.3%;其他作物面積占15.4%。

2011年溫州市省、市兩級(jí)共41個(gè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)糧食作物復(fù)種指數(shù)145.54%，比溫州市平均水平高出45.15個(gè)百分點(diǎn)。其中，省級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)糧食作物復(fù)種指數(shù)165.8%;市級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)糧食作物復(fù)種指數(shù)142.9%。

2.4 提高單產(chǎn)水平

由于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善，抵抗自然災(zāi)害的能力提高，新品種、新技術(shù)、新機(jī)具應(yīng)用普及，功能區(qū)內(nèi)糧食作物單產(chǎn)水平普遍較高。調(diào)查顯示，2011年溫州市糧食功能區(qū)內(nèi)水稻平均產(chǎn)量6 237 kg·hm-2，比溫州市平均水平增產(chǎn)6.1%。如2011年昆陽(yáng)鎮(zhèn)雅村村省級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū) (實(shí)施面積83.3 hm2)早稻平均單產(chǎn)7 419 kg·hm-2，晚稻平均單產(chǎn)7 990.5 kg·hm-2，比全縣面上早稻單產(chǎn)增產(chǎn)24.6%，晚稻單產(chǎn)增產(chǎn)20.0%。

2.5 提升社會(huì)化服務(wù)水平

溫州市已認(rèn)定的面積66.67 hm2以上的功能區(qū)內(nèi)基本上有一家糧食生產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、植保合作社或農(nóng)機(jī)服務(wù)中心等社會(huì)化服務(wù)組織，在功能區(qū)內(nèi)開展統(tǒng)一機(jī)械作業(yè)、育供秧、植保、水漿管理、烘干以及代耕、代育、代種、代管、代收等社會(huì)化服務(wù)，社會(huì)化服務(wù)覆蓋率達(dá)到80% 以上。目前，功能區(qū)內(nèi)共組建糧食專業(yè)合作社等服務(wù)組織91 家，新購(gòu)置農(nóng)機(jī)具1 464 臺(tái) (套)，開展水稻育供秧、機(jī)插、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會(huì)化服務(wù)面積8 413.3 hm2。

3 主要問(wèn)題

建設(shè)資金投入不足。功能區(qū)建設(shè)內(nèi)容多，尤其是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大。從各地情況看，一些地方財(cái)政較為困難，無(wú)力投入;一些地方認(rèn)為投資回報(bào)低，不愿投入;一些地方責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，存在“等、靠、要”的思想，建設(shè)資金缺口較大。根據(jù)溫州市的調(diào)查，2010-2011年功能區(qū)建設(shè)投資需求3.77 億元，落實(shí)資金1.96 億元，尚缺建設(shè)資金1.81 億元。2012年功能區(qū)建設(shè)投資需求為2.62 億元，目前只落實(shí)1.84 億元，資金到位率只有70.2%。資金的不足直接導(dǎo)致新建功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢，在建功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以修修補(bǔ)補(bǔ)為主、新建項(xiàng)目少。

農(nóng)業(yè)設(shè)施用地落實(shí)困難。2010年9月《國(guó)土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕155號(hào))下發(fā)后，明確規(guī)定“附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營(yíng)者按照‘占一補(bǔ)一’要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地”和“嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田”。根據(jù)文件精神，溫州市各縣 (市、區(qū))基本取消了省里出臺(tái)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)設(shè)施用地5‰的指標(biāo)。功能區(qū)內(nèi)育秧中心、烘干中心和農(nóng)機(jī)倉(cāng)庫(kù)等社會(huì)化服務(wù)中心的建設(shè)以方便操作和使用優(yōu)先，基本上占用的是基本農(nóng)田，故現(xiàn)在這些農(nóng)用地的審批已基本停止。農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的審批已成為限制溫州市水稻產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和功能區(qū)建設(shè)的瓶頸。

非糧化開始抬頭。建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的主要目的是建設(shè)“噸糧”田，提高土地產(chǎn)能和糧食總產(chǎn)出，提升糧食生產(chǎn)能力。溫州市已建成的糧食功能區(qū)總體上能夠按照要求一年至少種植一季糧食作物，但由于區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利益驅(qū)動(dòng)、管理措施等因素，部分糧食功能區(qū)種植其他經(jīng)濟(jì)作物較多，非糧化現(xiàn)象開始抬頭。究其原因，主要是現(xiàn)階段種糧效益偏低。對(duì)全市種植效益情況調(diào)查顯示，目前溫州市水稻種植效益 (加上各類補(bǔ)貼)3 000～7 500 元·hm-2，油菜籽平均收益1 500～4 500 元·hm-2，而種植蔬菜可達(dá)25 500 元·hm-2以上，種植草莓可達(dá)120 000 元·hm-2以上，其他如蘑菇、蘆筍等效益較高的產(chǎn)品，收益更高。為此，部分功能區(qū)內(nèi)農(nóng)戶放棄種糧而改種經(jīng)濟(jì)作物。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)作物效益高，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)節(jié)節(jié)攀升，功能區(qū)內(nèi)散戶更愿意將土地轉(zhuǎn)讓給蔬菜、瓜果等種植戶，進(jìn)而導(dǎo)致功能區(qū)非糧化不斷擴(kuò)大。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。由于歷史欠賬較多，投入相對(duì)不足，再加上氣象條件日益復(fù)雜，部分功能區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施還相對(duì)薄弱滯后，特別是部分縣級(jí)功能區(qū)和山區(qū)功能區(qū)，因立地條件限制、投入不足、維護(hù)不到位等問(wèn)題，區(qū)內(nèi)機(jī)耕路不成網(wǎng)、溝渠不配套現(xiàn)象突出。尤其是今后幾年待建的功能區(qū)創(chuàng)建點(diǎn)，其基礎(chǔ)更加薄弱，資金需求更大。據(jù)測(cè)算2010-2011年溫州市功能區(qū)建設(shè)投入12 000～15 000 元·hm-2，而今后待建功能區(qū)投入預(yù)計(jì)在30 000 元·hm-2左右，功能區(qū)建設(shè)形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

管護(hù)不到位。目前，糧食生產(chǎn)功能區(qū)重建設(shè)輕管護(hù)現(xiàn)象普遍存在。特別是受益主體與產(chǎn)權(quán)所有者的不一致，更增加了功能區(qū)的管護(hù)難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖也制定了功能區(qū)管護(hù)制度，但因管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)、管護(hù)責(zé)任人落實(shí)、管護(hù)措施到位等問(wèn)題，導(dǎo)致了功能區(qū)管護(hù)不到位。

4 對(duì)策措施

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。糧食生產(chǎn)功能區(qū)項(xiàng)目實(shí)施以縣級(jí)人民政府為責(zé)任單位，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 (街道辦事處)為實(shí)施主體。各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)工作。市、縣 (市、區(qū))黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員要掛鉤聯(lián)系功能區(qū)建設(shè)具體項(xiàng)目，積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。同時(shí)，各個(gè)部門要通力協(xié)作，形成創(chuàng)建合力，縮短糧食生產(chǎn)功能區(qū)設(shè)計(jì)、審價(jià)、招投標(biāo)等各環(huán)節(jié)所需時(shí)間，切實(shí)做好功能區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程、“三新技術(shù)”配套和糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)等工作。

強(qiáng)化資金投入。糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)惠及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的惠民工程，按照“政府主導(dǎo)、主體運(yùn)作，地方為主、省級(jí)扶持”相結(jié)合的方式:一要引導(dǎo)各級(jí)政府建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，積極爭(zhēng)取上級(jí)有關(guān)部門的資金扶持;二要按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的要求，加強(qiáng)農(nóng)口資金整合，引導(dǎo)小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力提升、水稻產(chǎn)業(yè)提升等項(xiàng)目資金，向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，合力推進(jìn);三要積極拓寬融資渠道，積極動(dòng)員村級(jí)組織和農(nóng)民群眾，工商資本、金融資本和社會(huì)資本投入項(xiàng)目建設(shè)，加大金融部門對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的信貸資金規(guī)模和比例，形成多渠道、多元化的資金投入機(jī)制。

強(qiáng)化服務(wù)配套。完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是功能區(qū)建設(shè)和管護(hù)順利推進(jìn)的重要保障，要按照裝備先進(jìn)、實(shí)用高效、服務(wù)廣泛、農(nóng)民有用、產(chǎn)業(yè)有利的要求，全面推進(jìn)功能區(qū)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。一是提高功能區(qū)社會(huì)化服務(wù)能力。充分利用水稻產(chǎn)業(yè)提升工程，重點(diǎn)抓好水稻育秧中心、烘干中心等社會(huì)化服務(wù)中心建設(shè)。二是提高功能區(qū)社會(huì)化服務(wù)水平。大力培育農(nóng)資經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化作業(yè)、病蟲防治、糧食初加工等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，著力解決功能區(qū)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化以后的社會(huì)化服務(wù)問(wèn)題。三是積極探索功能區(qū)農(nóng)業(yè)設(shè)施用地審批政策，破解水稻產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和功能區(qū)建設(shè)的瓶頸。

強(qiáng)化建設(shè)質(zhì)量。各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)到糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)對(duì)于保障糧食生產(chǎn)能力的重要性，要著眼于糧食生產(chǎn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格按照省級(jí)驗(yàn)收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施，做到建設(shè)一批、驗(yàn)收一批、認(rèn)定一批，確保建設(shè)進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。通過(guò)驗(yàn)收認(rèn)定的功能區(qū)實(shí)行統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，并在田頭建立標(biāo)志牌;對(duì)驗(yàn)收未通過(guò)的功能區(qū)，提出明確的整改意見及相關(guān)要求。組織基礎(chǔ)設(shè)施完備、服務(wù)組織健全、穩(wěn)糧增效明顯的功能區(qū)申報(bào)省級(jí)或市級(jí)進(jìn)行驗(yàn)收認(rèn)定，樹立一批示范樣板［3］。

強(qiáng)化宣傳管護(hù)。在全面完成糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)上圖入庫(kù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)信息化、動(dòng)態(tài)化和可視化管理，提高糧食生產(chǎn)功能區(qū)管理水平。建立切實(shí)可行的長(zhǎng)效管理機(jī)制，對(duì)因自然災(zāi)害而造成設(shè)施損毀的及時(shí)上報(bào)并落實(shí)修復(fù)措施。規(guī)定功能區(qū)內(nèi)的耕地原則上不得占用，對(duì)確實(shí)因?yàn)橹卮蠼ㄔO(shè)項(xiàng)目需要征占的，必須嚴(yán)格按照“先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡”的要求執(zhí)行，確保功能區(qū)耕地?cái)?shù)量不減、質(zhì)量穩(wěn)定。同時(shí)，要加大宣傳力度，認(rèn)真總結(jié)報(bào)道各地各有關(guān)部門在糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升中的好典型、好做法、好經(jīng)驗(yàn)，努力營(yíng)造良好的氛圍。

［1］溫州市統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012:112.

［2］許美良.溫州市糧食安全現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究［D］.杭州:浙江大學(xué)，2009:27.

［3］王岳鈞，王月星，吳早貴.浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的實(shí)踐與思考［J］.浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013 (1):1-4.