黃前柏

在多重因素的影響下，地方投資沖動(dòng)有愈演愈烈之勢。而在這個(gè)過程中，城鎮(zhèn)化又備受關(guān)注。一方面輿論贊同城鎮(zhèn)化是中國下一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長周期引擎之說；另一方面，城鎮(zhèn)化過程中的“人、地、錢”的問題似乎又是一個(gè)個(gè)巨大的鴻溝。

從“錢”的方面來說，一方面。城鎮(zhèn)化所需資金極大，資金從何而來？另一方面，地方政府的融資渠道有限，而且近年來監(jiān)管層措施頻出，特別是對地方投融資平臺(tái)的一再清理，可以說短期內(nèi)，如何巧妙融資？是地方政府非常關(guān)心的事情。

“土地財(cái)政+地方融資平臺(tái)負(fù)債”舊模式

原有城鎮(zhèn)化融資機(jī)制存在哪些弊端？又將如何改革？

9月14日，中國金融四十人論壇就此問題展開了熱烈討論，會(huì)議期間的諸多觀點(diǎn)引人思考。

伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，我國地方政府主要依靠“土地財(cái)政+政府融資平臺(tái)負(fù)債”融資模式，其具有一定合理性，但也存在諸多弊端。

專家認(rèn)為，因?yàn)榈胤秸e債無門，但又承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，所以這種舊有融資模式具有一定合理性。近年來公司債大量發(fā)行，融資的公開性和市場約束有了增強(qiáng)；城市基礎(chǔ)設(shè)施的其正外部性不斷顯現(xiàn)；而且中國地方政府債務(wù)主要用于投資性而非消費(fèi)性支出，政府債務(wù)增加的同時(shí)，資產(chǎn)也在增加，隨著基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境的改善，地方政府所掌握的相當(dāng)一部分是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這與西方國家有本質(zhì)差異。

但是這種融資模式在機(jī)制上存在一定缺陷。首先，在中國事權(quán)劃分的體制下，地方政府融資的動(dòng)機(jī)非常強(qiáng)，依靠融資平臺(tái)大量負(fù)債弱化了地方政府自身的償債責(zé)任，容易導(dǎo)致過度負(fù)債。其次，地方政府缺乏穩(wěn)定的地方稅收入，償債來源主要依賴土地出讓金，土地未來增值收益被一次性歸入當(dāng)期政府，容易助長高地價(jià)、高房價(jià)以及“新官不理舊賬”等短期行為。

三是財(cái)政制度特別是預(yù)算制度不盡合理，既難以落實(shí)償債責(zé)任，也可能導(dǎo)致資本支出擠占經(jīng)常性支出。四是在上述體制機(jī)制障礙制約下，地方政府融資行為不夠規(guī)范和透明，融資平臺(tái)多頭負(fù)債、交叉擔(dān)保、土地經(jīng)營權(quán)重復(fù)抵押等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

“市政債+地方稅”新模式

健全新型城鎮(zhèn)化背景下的融資機(jī)制，既要明確改革方向和目標(biāo)路徑，更要扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革。專家建議用“市政債+地方稅”的模式來取代“土地財(cái)政+政府融資平臺(tái)”的模式，形成一個(gè)運(yùn)作規(guī)范、層次多元、風(fēng)險(xiǎn)可控的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制。

首先是市政債。目前，我國尚未推出正式的市政債券，而在城市建設(shè)融資過程中，城投債扮演了重要角色。

中國的城投債是由地方政府的融資平臺(tái)公司為發(fā)行主體的債券。融資平臺(tái)公司是地方政府為規(guī)避預(yù)算法對地方政府發(fā)債的限制而搭建的。城投債的最大特點(diǎn)是發(fā)行時(shí)通常有地方政府的隱性擔(dān)保，償債時(shí)不僅依靠項(xiàng)目收入，而且依靠地方政府的支持。

而市政債券是由地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益項(xiàng)目籌集資金而發(fā)行的債券。不妨參考下美國市政債券，其基本形式為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)Ｒ话阖?zé)任債券是以發(fā)行地方政府的信用為擔(dān)保并以其財(cái)政稅收為支持的債券。收益?zhèn)瘎t與一個(gè)特定項(xiàng)目相聯(lián)系，其還本付息通常來自于項(xiàng)目收入或特定的附加稅。

擴(kuò)大市政債發(fā)行的途徑有多種。一是將地方自行發(fā)債試點(diǎn)擴(kuò)大到市級政府。目前，地方政府發(fā)債仍然受到預(yù)算法的約束。專家建議，應(yīng)該修改預(yù)算法允許地方政府發(fā)債。有專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有專門的債券機(jī)構(gòu)對全國和區(qū)域發(fā)債進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。另外，不管地方政府是否同意加入評級系統(tǒng)，必須建立公開透明和定期披露的財(cái)政體系。在現(xiàn)階段推動(dòng)新機(jī)制建立的同時(shí)，擴(kuò)大地方政府自主發(fā)債的試點(diǎn)，也可以按照市政債的要求來改造城投債。

二是可參考日本等國，從目前城投債中選擇具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的項(xiàng)目，將城投債償債來源中的財(cái)政承諾資金或權(quán)益在地方預(yù)算支出中單獨(dú)列支，并實(shí)行封閉管理和運(yùn)行。三是利用市政債機(jī)制推進(jìn)平臺(tái)貸款證券化，將這些資產(chǎn)證券化以后可以盤活存量。

其次是地方稅。1994年分稅制改革后，地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方缺乏穩(wěn)定的稅源，在現(xiàn)有體制下，又不允許地方政府發(fā)債，于是，在城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府的投資沖動(dòng)愈發(fā)明顯，更多的隱性債務(wù)覆蓋于政府投融資平臺(tái)。因此，構(gòu)建地方政府穩(wěn)定的稅源，是疏通地方融資渠道的重要方向。在這種背景下，房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等地方主要稅源漸行漸近。

配套改革

在此次論壇上，相關(guān)專家認(rèn)為，要構(gòu)建一個(gè)規(guī)范可持續(xù)的融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化紅利效應(yīng)不斷釋放和融資可持續(xù)性的良性循環(huán)，要把以下三方面作為新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

首先是效率上的激勵(lì)相容。一是事權(quán)主體與融資主體應(yīng)盡可能保持一致。有專家提到，應(yīng)該對當(dāng)前投融資體系進(jìn)行改革來倒逼財(cái)稅體制改革，解決財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配問題。要對融資項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，公共服務(wù)一般由中央政府負(fù)責(zé)，政府一般財(cái)政無法完成的進(jìn)行融資。鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施可以容許私人資本、社會(huì)資本進(jìn)入。要進(jìn)行政治體制改革，改善政府的職能。二是事權(quán)與償債資金來源保持一致，即城鎮(zhèn)化融資的償債來源主要依靠城鎮(zhèn)化自身“紅利”的釋放。

其次是財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)上的代際公平。大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事權(quán)大都具有一次建成、長期使用的特點(diǎn)，客觀上容易產(chǎn)生代際負(fù)擔(dān)不公問題，金融機(jī)制特別是資本市場長期融資機(jī)制一定程度上能夠解決這一問題。但如果預(yù)算制度不支持資本市場的長期融資機(jī)制，則仍可能產(chǎn)生扭曲。有專家指出，市政債是用未來的錢解決現(xiàn)在的問題，所以發(fā)債的錢不能只用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要解決環(huán)境方面的問題。

第三是風(fēng)險(xiǎn)外部性的有效隔離。融資機(jī)制會(huì)產(chǎn)生一定的外部性風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)上解決外部性問題主要是通過必要的機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。城鎮(zhèn)化融資既具有長期融資可能帶來的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于其融資主體（地方政府）的特殊性，外部性風(fēng)險(xiǎn)也更大。所以需要對地方政府進(jìn)行必要的制度約束。很多專家提到，未來城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的安排，可以考慮借鑒破產(chǎn)制度。

從歷史來看，城鎮(zhèn)化融資模式一直在演變。無論是早期單一的財(cái)政撥款，還是目前多樣化市場融資模式，其演變過程伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制特別是財(cái)政金融體制的變遷。

深化相關(guān)領(lǐng)域改革，首先要加快推進(jìn)公共品、土地價(jià)格形成機(jī)制改革和稅制改革，引進(jìn)民間資本參與城市公共設(shè)施的投資和建設(shè)，夯實(shí)城鎮(zhèn)化融資的未來收入基礎(chǔ)。公共品價(jià)格改革方面，關(guān)鍵是要形成合理的成本補(bǔ)償和盈利機(jī)制，同時(shí)有效保護(hù)低收入群體。

土地價(jià)格改革需要結(jié)合土地流轉(zhuǎn)制度改革同步推進(jìn)，核心是破除地方政府在一級市場的壟斷地位，探索包括入市交易在內(nèi)的多種農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策，推動(dòng)建立合理的土地增值收益共享機(jī)制。稅制改革方面，在賦予地方政府適當(dāng)稅政管理權(quán)基礎(chǔ)上，健全和培育以財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅為主體的地方稅體系。

二是深化財(cái)政和預(yù)算改革。重點(diǎn)是推進(jìn)各級政府更科學(xué)地劃分事權(quán)和改善預(yù)算管理制度，推動(dòng)形成財(cái)力和事權(quán)相適應(yīng)的政府間財(cái)政體制。事權(quán)改革方面，依據(jù)事權(quán)的外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容性，合理劃分中央與地方以及省與省以下政府的支出責(zé)任；預(yù)算管理方面，重點(diǎn)是強(qiáng)化全口徑預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性和資本性兩類不同預(yù)算的分別編制以及收支分離，遵循債務(wù)資金應(yīng)當(dāng)僅限于資本性投資支出，公共債務(wù)存量的增加額不得超過凈公共投資水平的“黃金規(guī)則”，并在此基礎(chǔ)上建立城市政府資產(chǎn)負(fù)債表管理制度，為賦予其發(fā)債權(quán)奠定基礎(chǔ)。

三是強(qiáng)化金融市場監(jiān)管和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。統(tǒng)一債券市場管標(biāo)準(zhǔn)，完善多層次股權(quán)融資市場；加強(qiáng)地方政府信息披露監(jiān)管，引入獨(dú)立第三方評估地方政府信用；通過稅收等政策支持鼓勵(lì)市政債投資者本地化、居民化，住民對當(dāng)?shù)匦畔⒏恿私?，可以對地方政府發(fā)債構(gòu)成民意上的約束；建立地方跨年度的、包括資本預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性和資本性兩類不同預(yù)算的分別編制以及收支分離。

專家還建議，中國金融資源分配應(yīng)進(jìn)行有組織、有體系的安排，所以債券應(yīng)當(dāng)以市場化運(yùn)作，在二級市場進(jìn)行交易。地方融資機(jī)制的建立，必須有多層次的債券市場。多層次債券市場的發(fā)債主體必須包括國債、公司債、私人債和資產(chǎn)抵押債券。從債券質(zhì)量來看，除了投資級以上的債券，還要有投資級以下的垃圾債。國家和政府應(yīng)該發(fā)長期的國債和市政債來交換農(nóng)民手中的土地，用這個(gè)辦法來解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題。