■ 黃湘敏

（貴州省土地開發(fā)中心，貴陽 550004）

1 我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)

征地補(bǔ)償是指國家為了公共利益的需要，依法對(duì)農(nóng)民集體所有土地實(shí)行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補(bǔ)償。

我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)是以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律及一系列配套的規(guī)范性文件為支撐的系統(tǒng)的法律體系?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l明確規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償……包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)……征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)……前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍……安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)……四至六倍……但是……最高……十五倍……不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，……不得超……三十倍。”

我國現(xiàn)行的《土地管理法》中規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以地上農(nóng)作物的前三年平均年產(chǎn)值乘以法定倍數(shù)測(cè)算出來的，也就是常說的“產(chǎn)值倍數(shù)法”。從1987年1月1日頒布施行至今，這種測(cè)算方法就一直沿用。然而，隨著我國改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，這種征地補(bǔ)償?shù)姆椒ㄔ絹碓礁簧衔覈?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，多種弊端逐步顯現(xiàn)，由征地引發(fā)尤其是征地補(bǔ)償方面引發(fā)的矛盾越來越激烈。

國務(wù)院在2004年10月出臺(tái)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)【2004】28號(hào)文）中提到“……要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。……要制定并公布統(tǒng)一年產(chǎn)值或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)……”。隨后，國土資源部在2008年6月《關(guān)于切實(shí)做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施工作的通知》（國土資發(fā)【2008】135號(hào)）文中要求原則上全國從2009年1月1日起實(shí)施新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2010年5月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國辦發(fā)〔2010〕15號(hào)），通知中要求尚未按照有關(guān)規(guī)定公布新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的省、區(qū)、市，必須于2010年6月底前公布實(shí)施。

這種“新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”指的是征地統(tǒng)一年產(chǎn)值及區(qū)片綜合地價(jià)。但該征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未寫入《土地管理法》等相關(guān)法律當(dāng)中，僅是以下發(fā)文件的形式要求各地執(zhí)行。

2 現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)母倪M(jìn)分析

隨著全國各地統(tǒng)一年產(chǎn)值及區(qū)片地價(jià)的逐步實(shí)施，我國征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式從原來“老的”征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（《土地管理法》規(guī)定的前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量）向“新的”征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)）轉(zhuǎn)變。新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于原來老征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有了如下改進(jìn)：

(1)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有著較大幅度的提高，在一定程度上解決了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。老征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在考慮的因素比較單一、年產(chǎn)值及倍數(shù)均偏低的情況，造成征地的整體補(bǔ)償水平偏低，已經(jīng)跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則在制定的時(shí)候就注重考慮土地的區(qū)位條件、土地的供求關(guān)系以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和最低生活的保障水平等多個(gè)因素。因此，新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算更科學(xué)、更合理，同時(shí)也使得其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)原來的單一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高，能在一定程度上解決征地補(bǔ)償偏低的問題。以貴州省某縣為例：2004年申報(bào)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目某水電站時(shí)水田的綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為15.822萬元/公頃，2007年申報(bào)某水電站時(shí)水田的征地補(bǔ)償綜合標(biāo)準(zhǔn)上升到27.552萬元/公頃，而現(xiàn)在執(zhí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值后其綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為48.645萬元/公頃，較之以前有了大幅度的提高。（詳見表1）

(2)在一定程度上體現(xiàn)了征地補(bǔ)償?shù)墓叫?，做到了“同地同價(jià)”。原來老征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償是以被征地前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量作為補(bǔ)償依據(jù)測(cè)算其補(bǔ)償?shù)?，因此不同的地類、不同的?xiàng)目之間就有可能存在著征地補(bǔ)償?shù)耐夭煌瑑r(jià)的情況，尤其是在重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目與一般建設(shè)項(xiàng)目之間，其差距較大。這就容易造成被征地農(nóng)戶互相攀比，心理不平衡。新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就是統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片價(jià)后，在同一個(gè)區(qū)片內(nèi)，同一種地類但宗地不同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是相同的，并且不會(huì)因征地的目的以及土地用途的不同而有差異的，這在一定程度上確保了同地同價(jià)。

(3)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府制定并公布執(zhí)行，在一定程度上防止了征地補(bǔ)償?shù)碾S意性。老征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方式，倍數(shù)采用的是幅度取值。因此，其具體的補(bǔ)償具有不完全確定性，在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就有可能留有很寬的人為調(diào)整空間，補(bǔ)償?shù)碾S意性較大。而統(tǒng)一年產(chǎn)值與區(qū)片價(jià)是經(jīng)政府制定并公布，具有較強(qiáng)的剛性作用，必須嚴(yán)格執(zhí)行，這有利于防范征地補(bǔ)償?shù)碾S意性，且在一定程度上能夠規(guī)范征地行為。

表1 貴州省某縣征地補(bǔ)償情況對(duì)比（2004、2007、2010年）

(4)新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上能夠降低征地難度，簡化征地程序，提高供地率。由于新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)政府批準(zhǔn)并公布后執(zhí)行的，具有一定的剛性。同時(shí)相對(duì)于老征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是提高了征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到了“同地同價(jià)”的。因此被征地農(nóng)民對(duì)新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比老補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說，普遍更容易接受。這就使得在建設(shè)項(xiàng)目征地的過程中，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)討價(jià)還價(jià)甚至阻擾征地的現(xiàn)象在一定程度上有所減少，降低了征地的難度，同時(shí)也使征地程序得到了一定的簡化，相應(yīng)地就提高了供地率。

3 現(xiàn)行征地補(bǔ)償存在的問題及弊端分析

從實(shí)際執(zhí)行情況來看，統(tǒng)一年產(chǎn)值與征地區(qū)片綜合地價(jià)確實(shí)能在一定程度上和一定范圍內(nèi)取得一定的成效，相比原來老補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更能適應(yīng)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但依然存在著一定的弊端與問題：

(1)在統(tǒng)一年產(chǎn)值與區(qū)片價(jià)“兩者之間”執(zhí)行的相鄰區(qū)域補(bǔ)償水平相差太大。由于統(tǒng)一年產(chǎn)值與區(qū)片價(jià)是兩種征地補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，其適用范圍是不相同的，但是土地的地塊與地塊之間是相互聯(lián)系在一起的，那么這就不可避免地出現(xiàn)了兩個(gè)相鄰的地塊。由于劃定的范圍不一樣而執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)不一樣，執(zhí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值的區(qū)域其補(bǔ)償單價(jià)可能是幾萬、十幾萬，但是其相鄰的執(zhí)行區(qū)片價(jià)的地塊的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于執(zhí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值的地塊，其單價(jià)有可能是幾十萬甚至是上百萬，這個(gè)差值是巨大的。雖然在制定和實(shí)施統(tǒng)一年產(chǎn)值與區(qū)片的價(jià)的時(shí)候，著重強(qiáng)調(diào)銜接和平衡，但是隨著現(xiàn)在城市建設(shè)的不斷發(fā)展，用地范圍隨之不斷擴(kuò)張，這種情況將會(huì)愈加復(fù)雜。

(2)實(shí)施統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)在解決“同地不同價(jià)”矛盾的同時(shí)也導(dǎo)致出現(xiàn)了“不同地卻同價(jià)”的矛盾。在制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)的時(shí)候，在同一區(qū)域內(nèi)采用其主導(dǎo)的農(nóng)作物和耕作制度來統(tǒng)一測(cè)算其年產(chǎn)值，在同一區(qū)片內(nèi)采用相同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這確實(shí)在一定程度上解決了“同地不同價(jià)”的矛盾，但是這種方法也導(dǎo)致在一定的區(qū)域內(nèi)，無論是水田還是旱地，無論其地塊的肥力好壞、灌溉便利與否、是否拋荒等，均按照相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。雖然都是以一個(gè)比較高的補(bǔ)償水平進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，但大多?shù)人總會(huì)有一種固有的思想就是“不患寡而患不均”，事事都要追求公平、平均，這就容易造成失地農(nóng)戶之間互相攀比，造成不滿從而導(dǎo)致糾紛不斷。

(3)實(shí)施統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)的補(bǔ)償方式依然采用的還是原來“老的”計(jì)算方式，也就是常說的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，是以農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)值乘以法定的補(bǔ)償倍數(shù)來進(jìn)行計(jì)算的，這種計(jì)算方式從最開始制定到現(xiàn)在一直都沒有改動(dòng)過。雖然這種計(jì)算方法在當(dāng)初制定時(shí)，相對(duì)于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況是切實(shí)可行的，但是我國實(shí)行改革開放三十多年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，人們的工資收入水平、生產(chǎn)生活水平都得到了大幅提升，但是，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量、價(jià)格也就是產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)的提升卻相形見絀。因此，被征地農(nóng)民所獲得按現(xiàn)行做法測(cè)算下來的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用相對(duì)于物價(jià)持續(xù)上漲的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀來說，是難以滿足“生產(chǎn)生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的。

(4)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定仍然與以前一樣還是政府定價(jià)。無論是現(xiàn)在執(zhí)行的統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)還是以前老征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從本質(zhì)上來說都是由政府來定價(jià)的。都是由相應(yīng)的政府部門根據(jù)農(nóng)作物的產(chǎn)值來測(cè)定補(bǔ)償基數(shù)然后乘以法定的補(bǔ)償倍數(shù)計(jì)算出來的。這就忽略了作為土地的“主人”（在一定程度上來說）——失地農(nóng)民，忽略了他們的“話語權(quán)”，在制定農(nóng)作物的產(chǎn)值以及倍數(shù)的時(shí)候，失地農(nóng)民自始至終都沒辦法參與其中，更沒有“話語權(quán)”，只有被動(dòng)地接受頒布實(shí)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這從某種程度上來說是有失公允的，這也就造成了農(nóng)民一提到被征地就想到補(bǔ)償，一談?wù)鞯匮a(bǔ)償費(fèi)用就開始抵制征地。

(5)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未完全體現(xiàn)土地的價(jià)值。僅僅體現(xiàn)了土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一個(gè)方面，而沒有體現(xiàn)其作為非生產(chǎn)資料的價(jià)值。“國以民為本，民以食為天，食以農(nóng)為源，農(nóng)以地為根……”，土地是農(nóng)民安身立命的根本，土地對(duì)于農(nóng)民來說不僅具有承包經(jīng)營等生產(chǎn)性方面的功能，而且具有非生產(chǎn)性方面的功能，土地對(duì)于農(nóng)民來說還有著重要的社會(huì)保障、社會(huì)福利的功能。而現(xiàn)行征地補(bǔ)償卻對(duì)失地農(nóng)民的非生產(chǎn)性方面的損失以及因?yàn)槭У囟斐傻纳a(chǎn)、生活成本增加的損失沒有予以考慮。失去土地意味著農(nóng)民喪失了最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，同時(shí)也喪失了獲得就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)福利的權(quán)利。雖然現(xiàn)在要求征地項(xiàng)目在征地前必須落實(shí)社保費(fèi)用，但是這個(gè)社保的保障性相對(duì)于土地對(duì)農(nóng)民的保障性來說相差太大。況且在目前的物價(jià)水平下，失地農(nóng)民所得到的征地補(bǔ)償款是根本無法徹底解決大多數(shù)失地農(nóng)民長遠(yuǎn)的生活出路問題的。

4 思考

誠然，新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價(jià)）相對(duì)于老征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上來說要科學(xué)、合理些，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，也更容易被失地農(nóng)民所接受。但是，“新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”相對(duì)于“老補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”來說只是一個(gè)調(diào)整或者說是修正，只是在一定程度上相對(duì)提高了補(bǔ)償金額，然而其實(shí)質(zhì)是沒有重大改變。

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，保護(hù)土地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖突將會(huì)更加激烈，“人地矛盾”也將會(huì)更加突出，新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)恐難以為繼。因此，我們要積極處理好保護(hù)與發(fā)展的問題，在保護(hù)好土地的同時(shí)力促國民經(jīng)濟(jì)的提升。同時(shí)要立足于國情，參考并借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，積極且全面地推進(jìn)我國征地制度的改革，建立健全相關(guān)機(jī)制，完善相關(guān)法律法規(guī)，從合理控制征地范圍入手，建立合理、公平的征地利益分配制度，進(jìn)一步改進(jìn)或者直接就拋棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”的測(cè)算方式，建立并完善以市場機(jī)制為主導(dǎo)的征地補(bǔ)償機(jī)制，逐步從“不完全補(bǔ)償”轉(zhuǎn)為“完全補(bǔ)償”，在逐步提高征地補(bǔ)償費(fèi)用的同時(shí)，更加注重保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)利及利益，真正做到國務(wù)院提出的“確保被征地農(nóng)民保持原有的生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。唯如此，才能更好地保護(hù)土地資源，保障國家糧食安全以及社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。

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[10]國土資源部.關(guān)于切實(shí)做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施工作的通知[Z].北京:國土資源部,2008.