王 玲，宋尚桂

(濟南大學 高等教育研究所，山東 濟南250022)

《山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2011－2020年)》中已明確提出“建立高校分類體系，健全實行分類指導、分類管理和分類評估的新機制”的發(fā)展要求，然而，若想真正實現對高等學校的分類管理，構建一個與高等學校分類管理相對應的新型高等教育財政撥款模式十分必要。

一、高校分類管理財政撥款模式構建的理念基礎

(一)高校分層撥款之前應先分類撥款

目前，山東省的高等教育財政撥款政策主要是在高等學校分層基礎上構建的，即根據“985”高校、“211”高校、省重點院校、地方普通高校和高職高專等幾個層次的劃分來進行財政撥款。這種撥款政策的基本特點是高校所處的層次越高，獲得的財政撥款就會越多。從過去的實踐看，這種在分層基礎上進行的財政撥款方式，對于激發(fā)高等學校間的質量競爭確實起到了一定的作用，但是其弊端也是顯而易見的，如造成高?！巴|化”程度進一步加重:各類型高校盲目地追求“大而全”，忽視特色化建設;拼命“升格”、上層次，高職要升本科，本科想上碩士點，有了碩士點想上博士點;“重科研、輕教學”，造成科研與教學發(fā)展的嚴重失衡，等等。這些弊端的存在是不可忽視的，若不及時消除將嚴重影響到全省高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。眾所周知，現代大學被賦予了教學、科研和社會服務三大職能，然而對于這三大職能的實現，并非一所大學或一種類型大學所能全部做到的，實際上，大學職能的多元化已經促進了多類型大學的形成與發(fā)展，如隨著大學科研職能的形成，以柏林大學為代表的研究型大學逐漸發(fā)展起來;而隨著大學社會服務職能的形成，以威斯康星大學為代表的服務型大學也逐漸發(fā)展起來。因此，大學分類發(fā)展，確立不同的主體職能目標不僅是大學健康、科學發(fā)展的一種必然要求，而且也是大學發(fā)展中的一個歷史性事實。所以對高等學校實施分類管理，在高校分層撥款之前先分類撥款更符合高等教育的發(fā)展規(guī)律。

(二)高校財政撥款必須兼顧公平與效率

目前我國這種只分層、不分類的財政撥款模式既存在公平性問題，也存在效率性問題。首先，在公平方面，單純的以科研水平為依據將高等學校分成三六九等，并以此為依據進行財政撥款，對于不同類型的高等院校來說是不公平的。其次，在效率方面，在強調科研產出的財政撥款體制下，各類高校將發(fā)展的重心均放在科研上，讓本應得到關注和發(fā)展的教學受到漠視與損害，這對于教學型高校和以技能培養(yǎng)為目標的高職高專院校來說，無疑是一種舍本逐末的做法，將從根本上降低他們的辦學效率。另外，對于科學研究而言，當前的這種撥款機制也不利于科學研究的真正繁榮。因為過于依賴于經濟因素來刺激科學研究的發(fā)展很容易導致浮躁之風盛行，事實上，這種現象已在我國高校內出現:無論哪種類型高校的教師都背上了沉重的科研負擔，為了完成科研任務，教師們只能“各顯神通”，不是花大價錢發(fā)文章，就是鋌而走險進行“學術造假”，高校領導們更是為跑課題費盡了心思。因此，在構建我省高校分類管理財政撥款制度時，必須樹立“兼顧公平與效率”之理念，以提升高校分類管理財政撥款模式設計的科學性。

(三)高等教育財權與事權應進一步統(tǒng)一

目前，我國仍然實行的是政府主管的高等教育財政撥款制度，在這種制度下，政府是撥款的主體，撥款的整個操作程序都要受到政府的直接干預，而教育部門不能直接掌握教育經費的預算、預算執(zhí)行和決策，只能靠財政部門反饋。顯然，這種財權與事權相分離的撥款方式，容易導致高等教育發(fā)展過于依賴于政府導向，而忽視對高等教育發(fā)展自身規(guī)律的認識;容易削弱財政撥款對高等教育發(fā)展的宏觀導向作用;容易使我國高等教育的辦學自主權受到損害，高等學校常常為了獲得更多的財政撥款，不得不按照政府的意愿辦學，從而忽視自身的特色發(fā)展;同時，也容易導致政府有關部門只注重根據財力的大小來做教育預算，這種預算一般只是一種維持性教育預算而非發(fā)展性教育預算，這使教育經費支出和教育經費的管理效益難以得到保障。因此，山東省若想建立起高等教育分類管理體系，一個重要的前提就是要更大程度地促進高等教育財權與事權的統(tǒng)一，這樣教育部門才能更有效地行使職責。

二、高校分類管理的財政撥款模式設計

依據以上理念，本文嘗試構建一種分類與分層相結合，成本與績效相結合，穩(wěn)定與發(fā)展相結合的多功能、體系化的財政撥款模式。此種財政撥款模式主要由省級政府的高校分類撥款和各類高校管理委員會的分層撥款兩個部分構成，其基本的操作流程請見圖1所示。

圖1 山東省高校分類管理財政撥款模式操作流程

(一)省級政府的高校分類撥款

根據以上操作流程，省級政府的主要職責應是對高等院校進行分類性的財政撥款。但若想實現這種分類性的財政撥款，就必須對目前我國使用的“綜合定額+專項補助”的高等教育財政撥款方式進行改革。

首先，在綜合定額部分應對不同類型的學校進行分別的成本核算。目前，我國政府對高等學校的撥款標準主要是參照生均成本確定的。所謂教育生均成本，是指一定時期內每位學生為接受教育服務活動所應負擔的教育資源耗費的價值，可以用教育總成本除以學生總數量來表示。［1］(P194)但是，我們知道，對于接受不同類型高等教育的學生而言，他們所需要的教育資源是不同的，因此，他們所耗費的教育資源類型與價值也是不同的，例如對于基礎型大學而言，學生對教師科研水平的要求較高，所以需要提供更多的科研經費投入;而對于應用型大學而言，學生對教師的教學水平以及學校的教學條件要求較高，所以需要將更多的人力、物力與財力投向教學。因此，為了確保生均撥款的公正性與客觀性，在給不同類型高校撥款時，應依據其特點與實際需求進行教育成本核算。

其次，用發(fā)展性撥款代替專項撥款。在“綜合定額+專項補助”的高等教育財政撥款模式中，“專項補助”主要是國家為保證各高校的一些重點發(fā)展項目而給予的財政補貼。但是，隨著我國各項高等教育改革措施的相繼出臺，各個學校的新上項目不斷增多，“專項經費”撥款已遠遠大于“綜合定額”，而且“專項經費”核定行政性、隨意性較大、透明性不高，易造成各高校間的非正常性競爭;同時，由于專項經費數額較大，還易使一些高校產生對上“等、靠、要”，對內“管、卡、壓”等一系列不正?，F象。因此，筆者建議，取消“專項補助”撥款方式，代之以發(fā)展性撥款。所謂發(fā)展性撥款，是指政府基于各類高等學校的發(fā)展需求而進行的一種財政撥款方式。發(fā)展性財政撥款應堅持“按需分配”的原則，注重不同類型高等學校的不同發(fā)展方向與發(fā)展需求。采用發(fā)展性財政撥款方式的關鍵在于正確評估各類型高校的發(fā)展方向與發(fā)展需求。在這方面，省政府在綜合評估國際國內各類型高校的發(fā)展趨勢的同時，應設立“各類型高校管理委員會”，為其收集、論證各類型高校的發(fā)展經費需求。在發(fā)展性撥款部分，可采用調研、論證數據支撐前提下的協商撥款模式。

(二)各類型高校管理委員會的分層撥款

各類型高校管理委員會是介于省政府和各類高校之間的一種組織機構，它在政府與高校之間起到“緩沖器”的作用。各類型高校管理委員會應主要由政府官員、教育專家、學者、工商界人士等人員組成。其主要職能是為政府制定各類型大學的財政計劃，明確各高校使用經費應承擔的義務，并與評估機構密切配合，將撥款與評估結果掛鉤，確保經費使用的效益和效率等。同時，它本身應接受政府部門和社會的監(jiān)督。根據高等教育分類管理財政撥款模式的基本操作流程設計，省政府的高等教育財政撥款應分撥給各類型高校管理委員會，然后再由各類型高校管理委員會分撥給相關高校。但與省級政府的分類撥款思路不同，各類型高校管理委員會應主要實行分層撥款，因此，各類型高校管理委員會除了要對其所管理類型高校的辦學成本與發(fā)展需求進行評估之外，還需要對高校的辦學效益進行評估，并將撥款與評估結果掛鉤，以實現分層次撥款。總之，各類型高校管理委員會的分層撥款部分，應采取“成本撥款+績效撥款+專項撥款”的撥款模式，此種模式一方面可以有效地保證各類高校的實際辦學需求，一方面還有利于促進同類高校間的質量競爭，從而形成多類型高校并進齊發(fā)的良好局面。而為了促進各類型高校管理委員會的分層財政撥款的順利實現，山東省應首先完善以下兩方面的工作。

第一，促進高等教育社會評估中介機構的建立與發(fā)展。山東省應積極促進高等教育社會評估中介機構的建立與發(fā)展，以便為各類高等教育管理委員會提供高校的質量評估數據，作為高校分層撥款的依據。具體發(fā)展建議如下:①政府應出臺優(yōu)惠政策、技術支持與資金支持，積極扶持高等教育社會評估機構的發(fā)展，提高社會力量舉辦高等教育社會評估中介機構的積極性。②政府要加快高等教育評估中介機構方面的法制建設。只有政府為高等教育評估中介機構“正其名”，評估中介機構才能“言必順”，同時，高等教育社會評估中介的社會形象與社會地位也需要法律的維護與確立，其行為也需要運用法律予以規(guī)范。③政府應加強對高等教育社會評估中介機構進行評估的能力，這是政府履行宏觀指導職責的重要基礎，也是提升高等教育社會評估中介機構的社會公信力的必然要求。

第二，加強不同類型高校的績效評價指標體系的研究。在目前高等教育社會評估機構發(fā)展還很不完善的情況下，山東省教育主管部門的首要任務是要加強對不同類型高校的績效評估指標體系的研究，此工作可委托各類型高校管理委員會來做。在構建不同類型高校的績效評價指標體系時，應注意以下兩個問題:①科研評估問題。當前，教學與科研是區(qū)分大學類型的一個重要指標，如把大學劃分為研究型、教學型、教學研究型等幾種類型。然而，這種分類方式，似乎容易引導人們把科研與教學看成是一個矛盾體或對立面。事實上，無論任何類型的大學都不可能把科研與教學截然分開，兩者均是大學的內在要求與根本性標志，只是不同類型大學對科研類型與教學的要求不同而已，因此，針對不同類型科研使用不同評估指標是十分必要的。②專業(yè)評估問題。在專業(yè)評估問題上，我們仍然要警惕以“科研水平”為主要標準的評估思想，因為社會行業(yè)對于不同類型高校的專業(yè)發(fā)展是有著不同需求的，如對于基礎型大學的專業(yè)發(fā)展，社會各行業(yè)希望他們能為其提供優(yōu)質的研究型人才;而對于應用型大學的專業(yè)發(fā)展，社會各行業(yè)則希望他們能夠為其提供優(yōu)質的技術型人才。

三、高校分類管理財政撥款模式實現所需的輔助措施

高校分類管理財政撥款模式是對現有高等教育財政撥款模式的一種改革，若想順利實現必須有諸多輔助措施的支持。

(一)政府應積極推動立法建設，做到依法撥款、依法評估

根據國際高等教育發(fā)展的經驗，加強高等教育財政撥款立法和高等教育評估立法一直是促進高等教育科學發(fā)展的重要手段。雖然近些年我國也陸續(xù)出臺了一些關于教育評估的法律和行政法規(guī)，但是，這些法律法規(guī)仍不完善，如未對高等教育社會評估機構的法律地位做出明確規(guī)定，仍缺乏高等教育撥款方面的立法，等等。法律武器的缺失必將給高等教育財政撥款改革以及高等教育社會評估機構的發(fā)展造成諸多的阻礙。筆者認為，山東省應從以下幾個方面加強高等教育財政撥款和高等教育評估方面的法律建設:第一，加強有關高等教育分類財政撥款的法律建設。從引導高等教育的分類發(fā)展、科學定位視角來看，沒有任何手段能比立法更有力量，可以給予各類型高校以更多的發(fā)展信心與保障;第二，加強有關各類型高校管理委員會的立法建設。各類型高校管理委員會的撥款職責、標準、監(jiān)管責任等方面都應該從法律層面上予以明確的界定，這樣才能實現依法管理、依法撥款、避免撥款的隨意性，同時，也應對各類型高校管理委員會及其各種活動的法律地位予以明確的界定，從而確保各類型高校管理委員會的獨立性與公正性;第三，加強有關高等教育社會評估的立法建設。在目前我國教育評估中介機構體系的建立和完善過程中，還需要通過法律形式來規(guī)范評估中介機構的組織結構和運作方式，這樣才有利于評估體系的發(fā)展，少走彎路，也有利于中介機構的業(yè)務開展和自身的發(fā)展，而且只有通過立法才能確立評估中介機構的獨立性和權威性，使其評估結果得到社會認可和國際承認，也是高等教育與國際接軌的先決條件。［2］

(二)改變撥款決策模式:從“科層主導”邁向“高校參與”

目前，我國財政性教育經費的財權、事權的不統(tǒng)一以及教育經費預算等級較低的狀況已經造成了一系列問題，如，教育經費預算數量相對彈性較大，缺乏透明度，直接影響著高等教育財政經費的穩(wěn)定性和分配的公平性;高等教育財政撥款與高等教育發(fā)展之間相脫節(jié);教育部門無權行使有效的宏觀管理權與調控權，造成教育資源浪費等。為了促進這些問題的解決，在財政撥款決策方面必須改變目前這種“科層主導”的狀態(tài)，積極地促進多元角色的參與，尤其是促進高校的廣泛參與。事實上，增加高等教育機構的撥款決策參與度，正是當代西方國家教育財政改革的一大亮點，如德國高等教育機構就在擴大高等教育財政撥款參與權方面做了諸多的努力:①增加高等教育機構參與州高等教育規(guī)劃過程的人數，讓更多的高等教育機構學術人員參與到高等教育規(guī)劃和預算的編制過程中去，以使所編制的高等教育財政撥款預算更加充分地反映高等教育發(fā)展的實際需求。②在高等教育預算的編制過程中，讓高校人員更多地行使參加聽證、參會、提建議等活動的權利。③依據高等教育預算對高?；顒佑绊懙拇笮〈_定預算事項進行的先后順序。與高校教學和科研關聯度越高的政府預算編制，高校學術人員的參與權就應越大，州政府的干預則應越少。④就高等教育財政撥款而言，政府部門的預算編制原則和方法力求簡明實用。在預算編制時，應該充分考慮高校規(guī)劃的因素。政府部門注重制定基本框架，關注宏觀管理，而將細節(jié)確定的權限留給高等教育機構。［3］

(三)加大教學投入，重塑教學與科研關系

教學發(fā)展與科研發(fā)展一樣需要大量資金的支持，尤其對理工科的教學而言更是如此，然而，我國高校在當前以科研為主要價值取向的高等教育管理體制下，不得不把大量的資金投到科研上，有時甚至挪用教學資金來發(fā)展科研，這就導致了本應相輔相成的教學與科研的關系演變成當前的這種“此消彼長”的資源競爭關系。以清華大學、北京大學、復旦大學和上海交通大學為例，2001年這4所高校的教學投入占教育經費的比例分別為79%、88%、77%和57%，到2004年，這一數字則分別下降為67%、80%、75%和33% ，而科研投入占教育經費比例則呈現逐年上升的趨勢。［4］因此，在構建高校分類管理財政撥款模式時，一方面應加大對各類型高校，尤其是以教學為主的高校的教學投入;另一方面則應建立相關的監(jiān)管制度，以確保教學財政撥款被用在教學上。首先，可以通過分類型、分學科、分專業(yè)進行生均成本測算、在不同類型高校中實施不同的“質量工程”，以及將一部分撥款權適當分配給學生與家長等措施來促進教學投入的提升;其次，可以通過將教學財政撥款與科研財政撥款分開、加強教學資金使用效率監(jiān)管機制建設，以及充分發(fā)揮各類型高校管理委員會的指導、監(jiān)督之職等方式提升高校教學經費的使用效率。

［1］王培根.高等教育經濟學［M］.北京:經濟管理出版社，2004.

［2］汪雁.試析中國高等教育評估中介機構的構建［D］.南京:東南大學，2005.

［3］李國俊.北京市屬高等學校財政撥款模式研究［D］.北京:北京工業(yè)大學，2007.

［4］張強，喬海曙，陳志.高校教學團隊建設博弈分析——加大教學投入的視角［J］.高等教育研究，2011，(6).