/張海林 何盼婭 何 琴

自2011年6月“郭美美事件”意外爆發(fā)后，紅十字會(huì)在民眾中的信任度急劇下降，且短時(shí)間內(nèi)還看不到迅速回暖跡象。2013年，修改紅十字會(huì)法被列入全國人大常委會(huì)的立法預(yù)備項(xiàng)目。在眾多修法焦點(diǎn)中，紅會(huì)與政府的關(guān)系受到外界的密切關(guān)注?！叭バ姓北簧鐣?huì)輿論認(rèn)為是修法核心和難點(diǎn)。

專家建議紅會(huì)應(yīng)定位于“社會(huì)服務(wù)團(tuán)體”，而不是單單的“從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體”。

2013年“4·20”蘆山地震首日，民間公益組織壹基金籌得款項(xiàng)1000多萬元，中國紅十字會(huì)籌得救災(zāi)款項(xiàng)14萬多元。盡管截至4月26日紅十字總會(huì)獲捐超過5億元，但首日的情況還是被網(wǎng)民熱議。

自2011年6月“郭美美事件”意外爆發(fā)后，這已不是中國紅十字會(huì)在募捐善款上第一次面臨的窘?jīng)r。2011年8月3日《羊城晚報(bào)》報(bào)道“深圳紅十字會(huì)一個(gè)月僅獲百元捐款”；當(dāng)年8月6日《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，“郭美美事件”后青海紅會(huì)所獲捐款多低于1元；當(dāng)年8月10日《深圳特區(qū)報(bào)》報(bào)道“河南紅十字會(huì)7月僅收到一筆捐款”。

此外，2012年12月13日，中國紅十字會(huì)九屆理事會(huì)四次會(huì)議后的新聞發(fā)布會(huì)上，紅會(huì)秘書長王汝鵬向社會(huì)公布了年度“賬本”，從2011年10月1日到2012年9月30日，全國紅會(huì)系統(tǒng)財(cái)務(wù)總收入為38億元人民幣，而上一（報(bào)告）年度為41億元人民幣。收入下降，主要原因是社會(huì)捐贈(zèng)收入下降。

紅會(huì)陷入信任危機(jī)，且短時(shí)間內(nèi)還看不到迅速回暖跡象。2013年全國“兩會(huì)”期間，全國人大代表、中國紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長趙白鴿在接受采訪時(shí)也坦言“公眾信任不會(huì)短時(shí)間回暖”。

立法歷時(shí)最短

2008年底，時(shí)任中國紅十字會(huì)事業(yè)發(fā)展部部長藍(lán)軍曾在一篇文章中提及，1993年通過的紅十字會(huì)法的整個(gè)立法過程緊張有序，“緊張表現(xiàn)在時(shí)間最短，在國務(wù)院審議期間就是走的快車道，從全國人大正式履行法律程序立項(xiàng)到頒布共一年三個(gè)月，是我國法律中制定歷時(shí)最短的法律?！?/p>

全國首家紅十字運(yùn)動(dòng)研究中心主任、蘇州大學(xué)教授池子華也認(rèn)為，紅十字會(huì)法的出臺(tái)“的確歷時(shí)較短”。

“但從醞釀到頒布，其實(shí)經(jīng)歷了較長過程?！背刈尤A說，中國紅十字會(huì)在1985年制定的1986—1990年五年規(guī)劃中就曾提及，“搜集國內(nèi)國際的歷史和現(xiàn)實(shí)資料，為起草紅會(huì)法做好準(zhǔn)備”。

1993年6月11日，國務(wù)院第五次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過《中華人民共和國紅十字會(huì)法（草案）》，其后對(duì)部分條款進(jìn)行修改，于1993年8月2日提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。8月28日，八屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議初步審議了紅會(huì)法（草案），10月30日八屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過。

據(jù)悉，1993年8月下旬，全國人大法律委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將紅會(huì)法（草案）發(fā)至各地及中央有關(guān)部門征求意見時(shí)，得到的反饋多是：“草案基礎(chǔ)較好，既明確規(guī)定了紅十字會(huì)的宗旨、性質(zhì)、職責(zé)、與政府的關(guān)系，體現(xiàn)了中國特色，又規(guī)定了要履行的國際人道主義義務(wù)，與國際人道法接軌?！?/p>

“整個(gè)立法過程始終在一個(gè)專門優(yōu)先程序下進(jìn)行，衛(wèi)生部、國務(wù)院、人大等都給予了特殊照顧，保證了調(diào)研、修改、征求意見和會(huì)議審議工作的及時(shí)進(jìn)行?！彼{(lán)軍在《“紅十字會(huì)法”出臺(tái)前后》的文章中提到。

池子華認(rèn)為這部法在不長的時(shí)間里即獲通過，跟當(dāng)時(shí)的背景有一定的關(guān)系。

“1993年之前，相當(dāng)一個(gè)時(shí)期，紅十字會(huì)的定位是人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體，外界也認(rèn)為它只是人民衛(wèi)生救護(hù)組織，是搞衛(wèi)生工作的，進(jìn)而被誤認(rèn)為是衛(wèi)生部門的直屬或下屬機(jī)構(gòu)，甚至有些人把紅十字標(biāo)志當(dāng)作衛(wèi)生標(biāo)志?！背刈尤A說，這種定位違反了日內(nèi)瓦公約，而中國在1956年就加入了該公約，1983年9月2日又加入日內(nèi)瓦公約兩項(xiàng)附加議定書，1985年中國紅會(huì)當(dāng)選為國際紅十字會(huì)與紅新月會(huì)聯(lián)合會(huì)執(zhí)行理事，1989年成為聯(lián)合會(huì)副主席。

“作為國際紅十字組織的重要成員，中國紅十字會(huì)如不立法，就無法按日內(nèi)瓦公約去履行自己的職責(zé)。紅十字會(huì)要取得國家、社會(huì)的認(rèn)可、規(guī)范和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變和跨越，更有效地開展各項(xiàng)工作，同樣急需立法?！背刈尤A認(rèn)為，這些現(xiàn)實(shí)因素都是催生這部法律的動(dòng)力。

現(xiàn)法的缺漏

20年過去，1993年通過的紅十字會(huì)法一些內(nèi)容已不合時(shí)宜。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授趙紅梅認(rèn)為，該法本應(yīng)是為了規(guī)范、保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)、接受監(jiān)督而制定的基本法，但目前第一條的規(guī)定是：“為了保護(hù)人的生命和健康，發(fā)揚(yáng)人道主義精神，促進(jìn)和平進(jìn)步事業(yè)，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，制定本法?！?/p>

“可見，‘保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)’為重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的立法宗旨，而規(guī)范、監(jiān)督紅十字會(huì)依法履行職責(zé)并不是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的立法宗旨。”趙紅梅說。

對(duì)于紅會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況，目前紅十字會(huì)法第二十五條規(guī)定：“依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督?！?/p>

“審計(jì)署每年披露的審計(jì)報(bào)告中，都包括紅會(huì)。問題在于，財(cái)政資源的使用和慈善資源的使用是不一樣的。也許從國家財(cái)政審計(jì)的角度去看，收得的資金和支出的資金是匹配的，沒被私用、用于公益，就符合要求。但對(duì)慈善捐贈(zèng)而言，捐贈(zèng)人意向本身非常重要，如果違背捐贈(zèng)人意向，哪怕被用作其他慈善目的，對(duì)慈善捐贈(zèng)而言仍然是資金的不合理、不合法使用?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院非組織研究所副所長賈西津說。

賈西津認(rèn)為，只依靠財(cái)政審計(jì)來保障慈善資金運(yùn)作是不夠的，“慈善捐贈(zèng)本身需要有相應(yīng)的慈善捐贈(zèng)監(jiān)督體系，或者像國外有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、有特別的法條來監(jiān)管?！?/p>

此外，池子華認(rèn)為，定位問題、與政府之間的關(guān)系問題、總會(huì)與分會(huì)職責(zé)等，都亟待修訂、補(bǔ)充、完善。

目前關(guān)于紅十字會(huì)的定位，見于紅十字會(huì)法第二條規(guī)定：“中國紅十字會(huì)是中華人民共和國統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體?！?/p>

“定位成‘從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體’，不是不準(zhǔn)確，但修法時(shí)可以著眼更長遠(yuǎn)一些，考慮給予其更符合時(shí)代發(fā)展要求的定性?！鐣?huì)救助’最根本的目的是扶貧濟(jì)困，保障困難群體的最低生活需求，救助對(duì)象是弱勢群體，這會(huì)限制紅十字會(huì)的工作對(duì)象和工作領(lǐng)域?！背刈尤A說，事實(shí)上，紅十字會(huì)很多工作已超越社會(huì)救助的范圍，如“博愛家園”、人體器官捐獻(xiàn)等，“如果能夠定性為‘社會(huì)服務(wù)團(tuán)體’，應(yīng)該更合適”。

在總會(huì)與分會(huì)職責(zé)上，池子華認(rèn)為，現(xiàn)行體制下，總會(huì)、省級(jí)紅會(huì)、地（市）級(jí)紅會(huì)、縣（區(qū)）級(jí)紅會(huì)、基層紅會(huì)及行業(yè)系統(tǒng)紅會(huì)的隸屬關(guān)系還不是很清楚，上下級(jí)紅會(huì)只是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系，結(jié)構(gòu)松散。在他看來，應(yīng)該從立法層面，加大各級(jí)紅會(huì)之間的縱向聯(lián)系，“也就是通常所說的‘垂直管理’，如通過人事任免、組織考核、財(cái)務(wù)監(jiān)督等路徑，加以強(qiáng)化?！?/p>

“另外，目前的法條，語言有些陳舊，與20年前的語境是一致的；思路較老，過于‘原則’，都是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。許多表述在修法時(shí)應(yīng)該更新?！背刈尤A說。

“去行政化的阻力非常大”

在眾多修法焦點(diǎn)中，紅會(huì)與政府的關(guān)系受到外界的密切關(guān)注?！叭バ姓北簧鐣?huì)輿論認(rèn)為是修法核心和難點(diǎn)。

目前紅十字會(huì)法第十一條規(guī)定：“中國紅十字會(huì)總會(huì)具有社會(huì)團(tuán)體法人資格?！薄凹t會(huì)雖然是社會(huì)組織，但是它并不需要在民政部門注冊登記，是人民團(tuán)體性質(zhì)的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。”賈西津說。

自“郭美美事件”意外爆發(fā)后，紅十字會(huì)在民眾中的信任度急劇下降。

趙紅梅也認(rèn)為，目前中國紅十字會(huì)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中的組織屬性定位，是依托于行政機(jī)關(guān)具有準(zhǔn)行政主體地位的社會(huì)團(tuán)體。

在與政府的關(guān)系上，紅十字會(huì)法規(guī)定：“人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；紅十字會(huì)協(xié)助人民政府開展與其職責(zé)有關(guān)的活動(dòng)?！?012年7月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》，明確中國紅十字會(huì)是法定機(jī)構(gòu)，是人道領(lǐng)域的政府助手。

池子華認(rèn)為，目前紅會(huì)的角色定位中官方色彩較重，“紅會(huì)拿了政府的錢，就應(yīng)當(dāng)協(xié)助政府工作。紅會(huì)作為政府在人道領(lǐng)域中的‘助手’而存在，需要替政府分憂。這種狀況，其實(shí)與國際紅十字運(yùn)動(dòng)七項(xiàng)基本原則的‘獨(dú)立性’原則是不相符的?！?/p>

“社會(huì)發(fā)展的趨勢是‘小政府、大社會(huì)’，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)更多地合作，紅十字會(huì)具有亦官亦民的‘雙重角色’，過去只強(qiáng)調(diào)了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的關(guān)系。在修訂紅會(huì)法時(shí)，應(yīng)更具前瞻性?！背刈尤A說。

對(duì)于呼聲較高的“去行政化”，池子華認(rèn)為紅十字會(huì)目前是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，具有行政級(jí)別，“如果修法是簡單的取消行政級(jí)別，將其推向社會(huì)，讓其自生自滅，顯然不現(xiàn)實(shí)，也行不通?！?/p>

鄧國勝認(rèn)為，獨(dú)立性是紅會(huì)的基本原則之一，但獨(dú)立并不意味著紅會(huì)不可以接受政府的資助和監(jiān)督。“獨(dú)立是未來紅會(huì)改革的方向，通過去行政化，堅(jiān)持組織的獨(dú)立性，構(gòu)建新型的紅會(huì)與政府關(guān)系，既獨(dú)立，又與政府保持密切的合作關(guān)系，與國際接軌?！编噰鴦僬f。

“去行政化的難點(diǎn)是革自己的命，去掉行政級(jí)別、去掉參照公務(wù)員管理的體制。然而打破鐵飯碗談何容易，建議漸進(jìn)改革，老人老辦法，新人新辦法?！编噰鴦僬f。

在賈西津看來，去行政化的阻力非常大?！耙环矫?，對(duì)于紅會(huì)體系內(nèi)部，意味著失去資源、編制、人事的激勵(lì)。而另外的障礙可能是目前國家對(duì)紅會(huì)的定位，即黨和政府來面向社會(huì)管理社會(huì)資源，進(jìn)行社會(huì)救助的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)?！?/p>

“讓紅會(huì)完全變成一個(gè)脫離政府、獨(dú)立依法運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，目前還不成熟，即使修法也很難走到這一步。但通過修法，有望在機(jī)制上、運(yùn)作上、行為上更加規(guī)范，比如信息管理、資金公開透明的使用、籌款行為的規(guī)范，包括捐贈(zèng)人意圖、資金使用上面相應(yīng)的決策公開?！辟Z西津說。